從私權保護的視角如何看待公共利益的界定

項 晗

(寧波大學法學院，浙江 寧波 315211)

從私權保護的視角如何看待公共利益的界定

項 晗

(寧波大學法學院，浙江 寧波 315211)

在民法體系中，從身份權到財產權，所有的私權都是自主、獨立的，在相互平等的交往中，共同構成一個私權社會。各民事主體在私權的行使過程中，由于所欲追求的利益和效果不同，難免會發生碰撞，但這種碰撞在普通法院的體系內就能得到較為完善的解決。然而，具體的司法實踐中，當私權遭遇“公共利益”時卻很難找到一個平衡點，處理的結果也時常出現偏頗。文章試圖從“公共利益”的詞源入手，并結合當前城市房屋拆遷的現實，從私權保護的角度來對公共利益進行界定，進而構建實體和程序規定以規范公共利益，嚴格限制政府濫用公共利益這一概念侵犯公民的私權利。

私權；私權保護；公共利益

當前，在民法體系中對私權的保護是極其充分的，從身份權到財產權，無一不囊括在法律保護的范疇內。所有這些私權各自都是自主、獨立的，相互平等地交往，共同構成了一個私權社會。各民事主體在私權的行使過程中，由于所欲追求的利益和效果不同，難免會發生碰撞，但這種碰撞在普通法院的體系內就能得到較為完善的解決。然而，在具體的司法實踐中，當私權遭遇“公共利益”時卻很難找到一個平衡點，處理的結果也時常出現偏頗。因此，有必要從私權保護的視角來重新看待公共利益。

一、公共利益的詞源闡述

何為公共利益？公共利益并非恒定，而是隨著時代的發展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。尤其在當今國家事務多元化的時代，關于什么是公共利益，以及發生利益沖突時如何選擇重點，總是疑問叢生。陳新民教授認為，公共利益作為一個正面價值評斷的概念，必須以一個變遷之社會中的政治、經濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內容。尤其在民主及法治國家，對于公益價值之決定，更須以法的角度來予以充實。

“公共利益”一詞最早可追溯到公元前五至六世紀的古希臘，古希臘特殊的城邦國家制度造就了一種“整體國家觀”。與“整體國家觀”相聯系的是具有整體性和一致性的公共利益。公共利益被視為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標。亞里士多德把國家看作是最高的社團，其目的是實現“最高的善”，這種最高的善在現實社會中的物化形式就是公共利益。烏爾比安以“公共利益”和“個人利益”為基礎，提出了著名的“公法”和“私法”理論，即公法是有關羅馬國家穩定的法，私法是涉及個人利益的法。事實上，它們有的造福于公共利益，有的則造福于私人。18世紀法國唯物主義學者愛爾維修將“個人主義”和“公共利益”作為其學說的兩個重要范疇，認為個人利益不能違背大多數人的公共利益，要求以法律手段約束權力的擁有者，使之從對“權力之愛”轉變為“大多數人的幸福”和為公眾服務；同時以法律約束和指導民眾，使私人利益與公共利益緊密地聯系起來。德國法學家耶林最早將“社會利益”與“個人利益”相結合，并著重強調“社會利益”，他的“社會利益”學說構成了利益法學的直接思想淵源，而且推動了資本主義法律由個人本位向社會本位的轉變。20世紀龐德認為，法律的作用是承認、確定、實現和保護各種利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費來滿足各種沖突的利益，所以必須對利益進行分類。他將利益分為三類：一是個人利益，二是公共利益，三是社會利益。在他看來，公共利益就是指涉及政治組織社會的生活，并以政治組織社會名義提出的主張、要求和愿望。到20世紀70年代，新自由主義開始萌芽，德國著名法學者Hans Peter提出國家輔助性理論，認為實現公共利益是國家責無旁貸的絕對任務。但是，這種國家追求、實現公益的行為，必須是在社會的個人憑自己的努力無法獲得利益，從而使公益無法獲得時方得為之，所以是一種次要的輔助性質的行為。

由此可見，公共利益一詞雖由來已久，但隨著時代的變遷，其含義各有差異且大多是較為抽象、神秘的，并帶有政治色彩。正如前面陳新民教授所說的，公共利益一詞是帶有時代特征的，自身的不確定性使我們很難為其下一個準確的定義。而“公共利益”之所以在國內法學界引起深度關注，最重要的原因之一是我國正處在社會轉型的大背景下，公共利益與個人權利時常發生碰撞，如何權衡兩者的關系具有深刻的現實意義。

二、從城市房屋拆遷問題看公共利益與私權保護的沖突

前文提到，雖然法律已較為詳盡地規定了公民所享有的個人權利，但私權保護與公共利益的沖撞卻屢見不鮮，這很大一部分原因在于公共利益范圍的失控，借公共利益之名而侵害公民的私有財產權，致使私權保護徒有虛名。

在我國，私權保護與公共利益的紛爭突出地反映在城市房屋拆遷的過程中。新頒布的《物權法》第四條明確了公有財產和私有財產的平等保護原則。而第四十二條則首次在法律上明確了城市房屋拆遷的性質是對單位、個人不動產的征收，并規定了征收需在公共利益的范圍內進行。這相對于以前將公益性征收和商業性征收混為一談，并將城市房屋拆遷排除在法定公益征收之外而言是一個不小的進步，但不難看出，在這里可以動用國家征收權對公民的私有財產權進行合法干預的門檻正是“公共利益”。那么，是不是只要以公共利益為前提就可以對公民的私權利加以限制甚至是剝奪呢？怎樣在私權保護與公共利益間找到平衡點，使公民遭遇此境遇時可以有所兼顧？

三、構建具有合法性的公共利益，以加強私權保護

公共利益具有主體的廣泛性和內容的公益性，這點在學術界是沒有爭議的。在我國，如果是為了大部分人民群眾的利益，即所謂的“公共”的利益所為的行為就應該是以公共利益為前提的。當然，“公共”的范圍在具體實踐中如何劃定應該有一個標準。但究竟這個“公共”包括哪一群人，有個怎樣的地域界限？在這個極為開放和包容的社會，很難有個明確的界定，如果非要給這個范圍劃定一個框框，規定哪些屬于公共利益的范疇，哪些不是，那也是片面、不可行的。所以，必須構建公共利益的實體和程序規定，才能使其更具有可操作性，才能嚴格限制政府濫用公共利益這一概念來侵犯公民的私權利。

（一）公共利益的實體和程序規定構建

首先，公共利益在實體上應該表現為公共物品。對于公共物品，有學者直截了當地提出，所謂公共商品和服務，是指政府向公民提供的各種設施和服務的總稱。澳大利亞學者休·史卓頓和萊昂內爾·奧查德則認為，我們將把那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即把任何由政府決定免費或以低費用供給其使用者的物品和服務，看作公共物品。可見，公共物品是維持人們正常生活所不可獲缺的必需品，是以平等的方式向所在區域內的任何人提供的基本商品和服務，其品種的多少和質量的高低直接關系到千家萬戶的生活，關系到社會的穩定。公共物品具有較強的社會公共性和公益性，以社會基本需要的滿足為目標，在公共物品的消費上具有非競爭性、消費的反復性、共同性和普遍性。具體到在拆遷中，如果一項工程具有“非競爭性”、“消費的可反復性”等特征，且追求的最終目的是為了滿足民眾或國家總體發展需要，那么即使在實現公共利益的同時附帶實現某些非公共利益，也應當承認其具有公共利益的屬性。

其次，從程序上說，公共利益需要通過一定的程序加以判斷，一個符合實體標準的公共利益可能因為違反程序正義而對個人利益造成侵害，這也正是在城市房屋拆遷中，拆遷雙方陷入對立的重要原因。所以在確認公共利益的過程中，具有約束力的權威機構以及具體的確認程序是不可或缺的。具體而言，就是要求公眾參與公共利益的確認。即在公共利益判斷的過程中，我們無法要求決議結果必須獲得全體成員的同意，而必須為公眾的分歧保留余地。正如學者所說，如果討論過程是為了達到讓人信服或者差不多令人信服的客觀性，那么我們必須為公眾的不滿和爭論提供組織化的可能性。在具體適用時，應該聽取各方意見，使公共意見有個暢通的表達渠道，并通過針對個案的聽證，確保政府決策的科學性和民主性。做出決定的機關要對決策的理由給予充分說明，增強政府決策的透明性。聽證程序雖然確保了民眾的呼聲得以體現，但畢竟只有極少的一部分人參與進去，如何保證社會上的不特定群體的知情權，政府應該履行告知義務。

（二）賦予公民異議權和選擇權以保障私權

在城市房屋拆遷過程中，拆遷人的房產權益與公共利益的沖突，主要在于對公共利益在程序上的判斷違反正義性。只要是在拆遷范圍內，被拆遷人就不享有對拆遷的表決權，更不用說選擇權。“風能進，雨能進，國王不能進。”這句話強調了私有財產的神圣不可侵犯。而公民在公共利益面前，對自己的財產權益卻連處分的權利都不享有。當然，這種不尊重公民私權的現實正有所改善。在經歷重慶最牛釘子戶事件以后，重慶市頒布了《重慶市房屋拆遷條例》，該條例第28條明確規定，“拆除其他單位和私有房屋的拆遷補償形式由被拆除的房屋所有權人自行選擇。”可見，在實踐中，公民已經享有了一定的選擇權。

除此之外，對拆遷補償形式的選擇還可以引入土地使用權作價入股等方式。在現實的城市規劃建設中，政府并不是唯一主體，開發商往往占據很重要的地位，因此，政府雖然是出于公共利益的需要進行拆遷，但這種行為已不單單是公益行為，它還夾雜著商業性，當然這也不影響它公共利益的初衷。在拆遷補償上，以土地使用權作價入股，相對于“一次性補償”的補償方式來說，使得失地者可以獲得持續的保障，其權益也能夠得以延續。

因此，我們在承認某一公共利益具有合法性時，必須保障公民的異議權或選擇權，不得為其權利的行使設置門檻或障礙。權利人應享有交易自由以及被征收時的充分補償權，這些權利是不能借口公共利益隨意破壞的，否則，公共利益本身的合法性就蕩然無存。

城市化進程是生產力發展的必然趨勢，是改革開放的重要成果。它意味著全體國民享受城市化所帶來的豐碩成果并實現自身素質的轉變，這也是構建和諧社會之根本所在。在這個過程中，權益之間的碰撞在所難免，我們要做的不是以某一固定的行為模式將這些沖突格式化，而是力求在維護大多數人權益的同時，兼顧個別人的利益，賦予公共利益以合法公正性。

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