中日韓三國開展東北亞海洋污染合作研究

馮東明

(北京大學國際關(guān)系學院，北京100871)

中日韓三國開展東北亞海洋污染合作研究

馮東明

(北京大學國際關(guān)系學院，北京100871)

中日韓三國在會議聲明中表示加強東北亞海洋污染合作，并在西北太平洋行動計劃和中日韓三國環(huán)境部長會議框架下開展海洋污染合作。然而，中日韓三國政府對東北亞海洋污染合作重視程度不夠，合作框架單一，沒有建立有約束力的機制。中日韓三國相互分工協(xié)調(diào)，責任共擔，將東北亞海洋污染量控制在“臨界值”之內(nèi)，是未來中日韓三國開展東北亞海洋污染合作的有效方式。

東北亞; 中日韓; 海洋污染合作; 西北太平洋行動計劃

一、問題的提出

我們在北京大學圖書館閱讀研究東北亞合作的專著時發(fā)現(xiàn)，論及東北亞環(huán)境合作的著作很少專門論及東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作①。本文將闡述中日韓三國開展東北亞海洋污染合作的現(xiàn)狀，分析三國開展東北亞海洋污染合作的有限性，并提出對于中日韓開展東北亞海洋污染合作的展望和思考。

需要指出的是，本文在論述中日韓開展東北亞海洋污染合作中使用的“海洋”概念，依據(jù)的是西北太平洋行動計劃規(guī)定的海洋范疇，即東經(jīng)121°～143°，北緯 33°～52°［1］。之所以使用西北太平洋行動計劃規(guī)定的海洋范圍，是因為中日韓三國在東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作框架主要是西北太平洋行動計劃②。

東北亞地區(qū)的海洋污染已呈逐漸加重的趨勢。東北亞海域的污染物主要包括碳氫化合物、重金屬、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化學物質(zhì)以及垃圾廢物等，其中入海河流攜帶的陸地污染物占海洋污染物的80%以上［2］(P189)。除陸地污染物外，石油碳氫化合物也是重要的污染物之一。根據(jù)日本環(huán)境廳的數(shù)據(jù)，1996年日本海因石油泄漏引起的海洋污染事件有370次，占當年海洋污染事件的一半［3］。重金屬污染也日趨惡化，日本環(huán)境廳調(diào)查顯示，日本海海域烏賊肝臟內(nèi)有色金屬鎘每克含量達136微克，鱘魚肝臟中的汞每克含量為0.27微克，均比西太平洋暖流帶高出6倍以上［4］。東北亞海洋污染的日趨加重是中日韓三國開展東北亞海洋污染合作的重要背景。

二、中日韓開展東北亞海洋污染合作現(xiàn)狀

中日韓三國開展東北亞海洋污染合作首先體現(xiàn)在三國共同發(fā)表的聲明公報中。中日韓在三國領(lǐng)導人會議、三方委員會以及東亞峰會等會議中達成共識，強調(diào)在西北太平洋行動計劃框架內(nèi)減少海洋垃圾，共同應對海洋污染。例如，在2010年中韓領(lǐng)導人會議通過的《2020年中日韓合作展望》中，三國一致表示“合作加強地區(qū)海洋環(huán)境保護，努力提升公眾減少海洋垃圾的意識，重申落實西北太平洋行動計劃框架性防止海洋垃圾的‘區(qū)域海洋垃圾行動計劃’的重要性”［5］。

其次，中日韓三國在現(xiàn)有的組織框架下開展東北亞海洋污染合作。這些組織框架是西北太平洋行動計劃和中日韓三國環(huán)境部長會議。

西北太平洋行動計劃于1994年生效，是聯(lián)合國環(huán)境署區(qū)域海計劃的一部分，是中日韓三國開展東北亞海洋污染合作的重要框架。第一，西北太平洋行動計劃的組織架構(gòu)是以中日韓三國為核心的，三國在該計劃機構(gòu)設(shè)置中相互分工協(xié)調(diào)。在西北太平洋合作計劃4個區(qū)域活動中心中，數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域活動中心的相關(guān)工作由中國政府承擔，海洋環(huán)境應急響應活動中心的相關(guān)工作由韓國政府承擔，特殊監(jiān)測和海岸環(huán)境評價區(qū)域活動中心的相關(guān)工作由日本政府承擔［6］。第二，中日韓三國在西北太平洋行動計劃中共同推動了西北太平洋行動計劃區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃等方案的通過。在2003年第八次政府間會議上，中日韓一致同意通過區(qū)域溢油應急計劃［7］;在2008年第十三次政府間會議上，三國一致通過西北太平洋行動計劃下區(qū)域溢油及有毒有害物質(zhì)污染應急方案［8］。而在區(qū)域海洋垃圾行動計劃方面，中日韓三國在2005年第十次政府間會議上，一致批準海洋垃圾活動［9］;在2007年第十二次政府間會議上，一致批準區(qū)域海洋垃圾行動計劃草案［10］。第三，中日韓三國在西北太平洋行動計劃框架下合作開展保護海洋環(huán)境的活動。例如，2010年3月，中日韓西北太平洋行動計劃區(qū)域活動中心代表共同參與了國際海岸清潔活動及海洋垃圾研討會，共同討論海洋垃圾及固體廢物管理問題［11］。

中日韓三國環(huán)境部長會議是中日韓專門針對環(huán)境領(lǐng)域進行協(xié)調(diào)與合作的部長級會議機制，是中日韓開展海洋污染合作的另一個組織框架。自2000年起，歷屆三國環(huán)境部長會議都強調(diào)三國將在西北太平洋行動計劃組織框架下加強海洋污染合作。在2000～2004年西北太平洋行動計劃區(qū)域協(xié)調(diào)處設(shè)立過程中，三國在環(huán)境部長會議中一致表示支持區(qū)域協(xié)調(diào)處的設(shè)立，強調(diào)要發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)處在保護海洋環(huán)境中的作用。在具體的合作中，三國環(huán)境部長會議一致支持西北太平洋行動計劃海洋垃圾活動，同意以有效和務實的方式在海洋垃圾活動中開展進一步的合作，如通過提升公眾的環(huán)保意識以減少海洋垃圾［12］。

三、中日韓開展東北亞海洋污染合作的有限性

中日韓三國針對東北亞海洋污染合作已達成一定的共識，并在西北太平洋行動計劃和中日韓三國環(huán)境部長會議機制下開展海洋污染合作。但是，中日韓在東北亞海洋污染合作中仍存在問題和不足，合作十分有限。

首先，雖然聯(lián)合國環(huán)境署在東北亞海洋污染合作中發(fā)揮了一定作用，但中日韓三國政府對海洋污染合作重視程度不夠。作為中日韓三國海洋污染合作的重要框架，西北太平洋行動計劃是聯(lián)合國環(huán)境署區(qū)域海洋計劃的一部分。自1994年起至2010年，歷屆西北太平洋行動計劃政府間會議均有聯(lián)合國環(huán)境署執(zhí)行官員參加，而聯(lián)合國環(huán)境署執(zhí)行官員在會議上的報告(涉及海洋污染合作項目、預算、信托基金等)直接寫入歷屆政府間會議通過的行動計劃，作為成員國開展海洋污染合作的依據(jù)之一［13］。中日韓三國政府自身對于東北亞海洋污染合作重視程度不夠，在會議聲明中達成的共識十分有限，主要體現(xiàn)在:雖然中日韓三國在會議聲明中強調(diào)三國需在西北太平洋行動計劃框架內(nèi)加強海洋污染合作，強調(diào)落實西北太平洋行動計劃“區(qū)域海洋垃圾行動計劃”的重要性［5］，但是，中日韓三國目前海洋污染合作的實際狀況主要就是在西北太平洋行動計劃框架下開展區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃。即中日韓三國在會議聲明中的共識僅僅是對目前三國海洋污染合作現(xiàn)狀的“重申”，沒有提出除此之外的任何進一步的措施。如前文所述，碳氫化合物、重金屬、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化學物質(zhì)以及垃圾廢物均是東北亞海洋污染的來源，入海河流攜帶的陸地污染物占海洋污染物的80%以上。中日韓三國僅僅通過西北太平洋行動計劃框架下開展區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃是難以緩解海洋污染現(xiàn)狀的，三國在會議聲明中達成的共識仍然十分有限，制約了三國在東北亞海洋污染中的進一步合作。

其次，中日韓三國在東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作框架十分單一。第一，除西北太平洋行動計劃和三國環(huán)境部長會議之外，中日韓在東北亞海洋污染領(lǐng)域沒有其他的合作框架。例如，東北亞環(huán)境合作高官會議是由中國、日本、韓國、朝鮮、俄羅斯、蒙古六國外長及主管環(huán)境工作的部長組成，是有關(guān)東北亞環(huán)境合作的政府間合作機制③。但是，自1993～2010年，在東北亞環(huán)境合作高官會議歷次會議中，中日韓三國均未針對東北亞海洋污染問題提出相關(guān)建議和意見④。第二，雖然中日韓三國在海洋污染領(lǐng)域的合作框架有西北太平洋行動計劃和中日韓三國環(huán)境部長會議，但中日韓在三國環(huán)境部長會議框架下的合作實際上是圍繞西北太平洋行動計劃開展的。三國環(huán)境部長會議歷屆會議有關(guān)海洋污染的合作，都是對剛剛結(jié)束的那一屆西北太平洋行動計劃會議內(nèi)容的重申。例如，1999年西北太平洋行動計劃第四次政府間會議同意建立4個區(qū)域協(xié)調(diào)中心［14］，而在2000年三國環(huán)境部長會議上，三國部長對“西北太平洋行動計劃會議同意建立四個區(qū)域協(xié)調(diào)中心”表示歡迎［15］。2005年西北太平洋行動計劃第十次政府間會議批準了海洋垃圾活動，2005年三國環(huán)境部長會議表示三國將在西北太平洋行動計劃下開展海洋垃圾活動［16］，而之前歷屆三國環(huán)境部長會議均沒有涉及海洋垃圾問題。閱讀三國環(huán)境部長會議歷屆會議共同聲明不難發(fā)現(xiàn)，共同聲明都強調(diào)三國在西北太平洋行動計劃及其合作項目下開展合作，除此之外，三國環(huán)境部長會議自身并沒有關(guān)于海洋污染合作的實際內(nèi)容⑤。由以上分析可見，中日韓三國在東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作框架主要僅有西北太平洋行動計劃，合作框架十分單一。

最后，中日韓三國在東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作尚未形成有約束力的機制。西北太平洋行動計劃是不具有約束力的合作框架，其通過的區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃對中日韓三國并沒有約束力。這里的“沒有約束力”指的是，歷屆政府間會議通過的行動計劃均沒有制定對于三國如何減少海洋垃圾的具體量化措施，均沒有規(guī)定三國在石油泄漏情況下如何迅速采取應急措施的明確責任分工⑥。此外，正如前文所述，東北亞海域入海河流攜帶的陸地污染物占海洋污染物的80%以上，中日韓三國僅通過開展區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃是難以有效治理海洋污染的。而西北太平洋行動計劃歷屆政府間會議通過的行動計劃均沒有涉及到中日韓三國入海河流的管理問題，更沒有制定三國入海河流污染含量的約束性量化標準⑦。由此可見，一個對于中日韓三國海洋污染合作具有約束力的合作機制尚未建立。

四、中日韓開展東北亞海洋污染合作的展望與思考

首先，聯(lián)合國環(huán)境署應該在西北太平洋行動計劃中發(fā)揮更大的作用，推動中日韓在西北太平洋行動計劃框架下開展合作。聯(lián)合國環(huán)境署自1972年成立以來，始終是一個將各國召集起來并共同設(shè)法解決全球環(huán)境問題的重要工具［17］(P295)。在中日韓三國政府對東北亞海洋污染合作重視不夠、動力不足的情況下，聯(lián)合國環(huán)境署需要在西北太平洋行動計劃政府間會議中，針對區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃提出更加深入的主張和意見，并協(xié)調(diào)中日韓三國的相互關(guān)系，從而進一步推動中日韓三國對于區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃達成更加深入的共識，促成更加深入的合作。此外，鑒于中日韓三國從未針對區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃之外的合作項目提出建議，聯(lián)合國環(huán)境署應針對新的合作領(lǐng)域，例如入海河流治理、重金屬污染治理等提出相關(guān)建議，推動中日韓三國討論協(xié)商。聯(lián)合國環(huán)境署需要在西北太平洋行動計劃中發(fā)揮有效“推動者”的作用。

其次，中日韓三國的環(huán)境非政府組織⑧應該推動中日韓三國政府開展海洋污染合作。環(huán)境非政府組織與政府不同，它們以解決環(huán)境問題為己任，更多關(guān)注的是環(huán)境問題本身。目前中日韓三國的環(huán)境非政府組織參與了區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃下的合作行動，如韓國和日本的海洋垃圾非政府組織參加了2010年西北太平洋行動計劃國際海岸清潔活動及海洋垃圾研討會［18］。然而，三國環(huán)境非政府組織應該針對區(qū)域溢油應急計劃、區(qū)域海洋垃圾行動計劃以及其他合作項目向政府提出意見和主張，并在執(zhí)行過程中發(fā)揮監(jiān)督作用，有效地推動中日韓海洋污染合作的發(fā)展。

最后，能否有效地推動中日韓三國在東北亞海洋污染領(lǐng)域的合作，關(guān)鍵不在于聯(lián)合國環(huán)境署和環(huán)境非政府組織，而在于中日韓三國政府及其合作機制本身。我們需要從中日韓現(xiàn)階段合作的現(xiàn)狀入手，探求其未來合作的有效方式。例如，中日韓三國政府和西北太平洋行動計劃歷屆會議均沒有制定如何減少海洋垃圾、控制入海河流污染量等具體量化指標。如果相關(guān)指標確立并實施，碳氫化合物、垃圾廢物以及入海河流污染物將得到有效控制，東北亞海洋污染合作很可能會取得突破性進展。從現(xiàn)實看，中日韓三國在控制入海河流污染等領(lǐng)域的確存在實際的合作，如2007年日本外務省決定對中國長江下游河道污染提供資金援助，以改善長江下游水質(zhì)狀況等［19］，隨著未來中日韓在控制入海河流污染量等領(lǐng)域合作的不斷深入，存在三國相互合作、制定相應量化指標的可能性。

基于以上分析，筆者認為中日韓三國未來開展東北亞海洋污染合作的有效方式是:第一步，三國應對東北亞海洋生態(tài)進行評估，得出東北亞海洋生態(tài)的容納能力，明確其允許排放污染物的絕對量這一“臨界值”;第二步，三國需要對目前東北亞海洋污染現(xiàn)狀進行評估，進而得出東北亞海洋生態(tài)現(xiàn)存的允許排放污染物的“剩余空間”;第三步，依據(jù)“剩余空間”，三國應相互分工協(xié)調(diào)，在考慮三國不同情況的基礎(chǔ)上制定減少海洋垃圾、控制入海河流污染量等量化指標，相互合作，責任共擔，使得東北亞海洋污染量控制在“臨界值”之內(nèi)。這樣一種“危機處理”的方式，需要中日韓三國在未來長時期內(nèi)的共同努力。

注釋:

①論及東北亞環(huán)境合作的著作主要有:秦華孫，等.亞洲區(qū)域合作路線圖［M］.北京:時事出版社，2006;蔡建國，等.東亞經(jīng)濟合作——能源、環(huán)境與安全［M］.上海:同濟大學出版社，2007;何志工，安小平.東北亞區(qū)域合作——通向東亞共同體之路［M］.北京:時事出版社，2008;陳曉文.區(qū)域經(jīng)濟一體化:貿(mào)易與環(huán)境［M］.北京:人民出版社，2009;HUANG Yi.Freshwater Ander Threat:Northeast Asia:Vulnerability Assessment of Freshwater Resources to Environmental Change［M］.Nairobi，Kenya:UNEP，2008.

②關(guān)于這一點，筆者將在文章第三部分詳細論述。

③參見東北亞環(huán)境合作高官會議官方網(wǎng)站，http://www.neaspec.org/.

④參見東北亞環(huán)境合作高官會議歷次會議文件。文件來源:東北亞環(huán)境合作高官會議官方網(wǎng)站，http://www.neaspec.org/meeting.asp.除東北亞環(huán)境合作高官會議外，中日韓三國其他環(huán)境合作框架還有東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)、東北亞遠距離移動大氣污染共同研究等，由于這兩個文件只涉及大氣污染合作，故筆者不加以討論。

⑤參見歷屆中日韓三國環(huán)境部長會議共同聲明。資料來源:中日韓三國環(huán)境部長會議官方網(wǎng)站，http://www.temm.org.

⑥⑦參見西北太平洋行動計劃歷屆政府間會議通過的行動計劃。文件來源:西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站，http://www.nowpap.org/document.php.

⑧挪威弗里德約夫·南森研究所.綠色全球年鑒2000/2001［Z］.中國國家環(huán)境保護總局國際合作司，譯.北京:中國環(huán)境出版社，2002.309;Ted Trzyna(ed.).World Directory of Environmental Organizations(6th Edition)［Z］.California Institute of Public Affairs，2001.

［1］The Action Plan for the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific，September 14，1994.［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/data/ACTION%20PLAN.pdf.，1994－09－14.

［2］Mark J Valencia.A Maritime Regime For Northeast Asia［M］.Oxford:Oxford University Press，1996.

［3］Ministry of Environment Government of Japan，Conservation of Marine Environment［EB/OL］.日本環(huán)境廳官方網(wǎng)站.http://www.env.go.jp/en/earth/marine/conservation.html.，2010－11－11.

［4］Ministry of Environment Government of Japan，Result of FY 2002 Marine Environment Monitoring［EB/OL］.日本環(huán)境廳官方網(wǎng)站.http://www.env.go.jp/en/press/2004/0906a.html.，2010－11－10.

［5］2020年中日韓合作展望(2010年5月29日，韓國濟州島)［EB/OL］.中華人民共和國外交部官方網(wǎng)站.http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/smgg/t705958.htm.，2010－05－29.

［6］Forth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(WATER)/NOWPAP IG.4/7，April 7，1999［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－26.

［7］Eighth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(DEC)/NOWPAP IG.8/11，F(xiàn)ebruary 4，2004［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng) 站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－11－05.

［8］Thirteenth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.13/9 Rev.1，November 26，2008［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－30.

［9］Tenth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.10/10，November 26，2005［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－11－02.

［10］Twelfth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.12/11，December 4，2007［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官 方 網(wǎng) 站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－011－05.

［11］NOWPAP平戶海洋垃圾研討會及海岸清潔活動(2010年4月5日)［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/news/news%20c.php.，2010－11－08.

［12］中日韓三國環(huán)境部長會議官方網(wǎng)站.http://www.temm.org.，2010－10－25.

［13］西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－25.

［14］Forth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(WATER)/NOWPAP IG.4/7，April 7，1999［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站，http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－28.

［15］Joint Communique of The Second Tripartite Environment Ministers Meeting among Korea，China and Japan［Z］.Beijing，People's Republic of China，2000－02－27.

［16］Joint Communique of The Seventh Tripartite Environment Ministers Meeting among Korea，China and Japan［Z］.Seoul，Republic of Korea，2005－10－23.

［17］挪威弗里德約夫·南森研究所.綠色全球年鑒2001/2002［Z］.中國國家環(huán)境保護總局國際合作司，譯.北京:中國環(huán)境出版社，2002.

［18］NOWPAP持續(xù)關(guān)注應對海洋垃圾問題［EB/OL］.西北太平洋行動計劃官方網(wǎng)站.http://www.nowpap.org/news/news%20c.php.，2010－11－11.

［19］Japan's Environmental Cooperation［EB/OL］.http://www.mofa.go.jp/policy/oda/category/environ，2010－10－20.

A Study of the Cooperation of China，Japan and South Korea on Marine Pollution in Northeast Asia

FENG Dong-ming
(School of International Studies，Peking University，Beijing 100871，China)

China，Japan and South Korea announce that they will enhance the cooperation of marine pollution in Northeast Asia，and strengthen cooperation under the framework of Northwest Pacific action plan and the tripartite environment ministers meeting among China，Japan and Korea.However，China，Japan and South Korea have not attached great importance of the cooperation on marine pollution in Northeast Asia，and the cooperation framework is not diversified enough without legal sanction.It is an effective way for China，Japan and South Korea to share the responsibility for the marine pollution to control the amount of marine pollution within the critical value.

Northeast Asia;China，Japan and South Korea;cooperation on marine pollution;Northwest Pacific action plan

D815

A

1674－0297(2011)04－0088－04

2011－03－16

馮東明(1989－)，男，山東淄博人，北京大學國際關(guān)系學院學生，主要從事國際政治研究。

(責任編輯:張 璠)