淺談服務型政府建設中的公民行政參與＊

胡宇軒

(中國礦業大學文學與法政學院，江蘇徐州221116)

淺談服務型政府建設中的公民行政參與＊

胡宇軒

(中國礦業大學文學與法政學院，江蘇徐州221116)

服務型政府與公民行政參與有著必然的聯系。在信息化時代，公民行政參與呈現新的發展趨勢的同時也存在一些問題阻礙政府建設:參與形式化、參與能力不足、參與成本高和網絡參與的不真實等?；谶@些障礙，應通過相關制度和機制的完善為公民行政參與提供良好的條件，以促進服務型政府建設。

服務型政府;公民行政參與;問題

一 服務型政府與公民行政參與

當中國正式加入世貿組織時，國內學者結合中國的實際情況和國際形勢，在新公共服務理論和治理理論的影響下，提出了建設服務型政府的建議。新公共服務理論倡導管理過程中的憲政價值，強調公平、正義，尊重公民的權利，追求公共利益。治理理論是為了走出政府失靈和市場失靈的困境提出的，倡導把公民作為第三方治理主體，實行多元化治理，主張治理主體之間通過對話和協商來解決治理過程中的沖突。上述兩個理論均突出了公民的地位和作用，強調管理中公民與政府的互動。因此，服務型政府并不像管制型政府那樣，是在原先的政府治理模式上的修改，而是完全顛覆了以前的政府治理模式，實行一種全新的治理模式。服務型政府是“在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［1］

在“公民本位、社會本位”的治理理念下，公民參與成為服務型政府建設的必要環節。隨著生活水平的提高，人們的生活變得豐富多彩，不再局限于關注日常的基本生活;同時教育水平的提高喚醒了人們的民主意識，公民不再滿足于政治層面上的，特別是投票式的間接參與，而是渴望能夠進行社會層面上的直接參與，向政府表達自己的利益訴求，影響政府的行政決策，與政府一起治理公共事務。行政參與是指“公民直接參與到公共行政中去，表達自己的利益愿望，并對行政權力的行使進行有效監督，具體包括公民參與行政立法、行政決策、具體的行政執法活動”［2］。公民政治參與變得更為具體，拓展到了公民的行政參與，成為服務型政府建設的一大亮點。

公民的行政參與對服務型政府有著重要的意義。首先，公民行政參與體現了服務型政府的民主行政?！耙粋€國家的民主化程度，不僅要看其代議制的發展狀況，更要看其行政民主化的發展狀況，要看公民直接參與行政的程度”［3］。服務型政府要求轉變政民角色，公民成為國家的治理者，與政府共同治理公共事務。這意味著政府賦予公民權利參與到公共事務的管理過程中，整個政府行政處于開放、透明的狀態，公民有權對其進行監督。政府和公民關系發生轉變，政府的治理理念由管制向服務轉變，體現民主行政。其次，公民行政參與有助于公民對服務型政府的認可。公民通過參與行政過程，了解政府的決策，并且參與到政府的決策中，保證了決策制定的合理性和可執行性，在此過程中增進了政府與公民的互信，改善了政民關系，公民對服務型政府的認可進一步加深。最后，公民行政參與推動服務型政府建設。在公民參與行政過程的過程中，公民逐漸產生強烈的主人翁責任感，培養公民意識，形成強大的凝聚力，從而積極主動地參與到公共事務的管理中，充分調動社會資源，推動服務型政府的建設。

二 公民行政參與存在問題

近年來，公民行政參與越來越被人們所熟知并且發展迅速，表現為公民行政參與的意識增強;參與形式多樣化;網絡參與興起等。然而，公民行政參與起步較晚，在實踐中存在一些問題。

第一，參與形式化。公民參與行政過程的目的是通過向政府表達利益訴求，影響政府的決策，促使政府制定符合民意的決策。然而，實踐中公民的利益訴求得不到政府有效的回應，政府獨掌決策權，公民行政參與最終淪為“走過場”。形式化的行政參與使得公民參與的熱情驟減，有被愚弄感，甚至產生民怨，惡化政府與公民的關系。于是行政參與出現了“冰火兩重天”的局面。首先是政民的參與態度。服務型政府建設的重點是公民行政參與，政府極力倡導行政參與，熱情高漲，各大媒體大肆宣傳。然而，公民對行政參與則表現冷漠，對其期望值不高。其次，公民行政參與的意識和熱情。教育的發展喚醒了人們的民主意識，人們越來越希望參與到發生在自己周圍的事情中，與政府共同管理公共事務。然而，由于參與的形式化，公民的參與熱情不高，結果導致公民有參與的想法卻沒有參與的行動。

第二，公民行政參與能力不足。首先，公民大多處于分散狀態，利益組織化程度低。除了個體的公民，還有組織化程度高的企業、社團也參與到行政過程中，向政府表達他們的利益訴求，這些組織化利益主體有較大的決策影響力，導致分散公民的參與能力不足，無法得到政府的回應。其次，信息不對稱。公民掌握不完整的信息不僅不能正確了解政府政策的動態，而且會誤解政府的政策信息，直接影響到公民利益訴求的有效表達。最后，公民缺乏公民意識，利益表達大多出于個人利益而非公共利益，偏離了服務型政府決策制定的目標，使得政府無法回應其利益訴求。

第三，行政參與成本高。一方面，公民為了直接參與到公共事務的管理中，向政府表達自己的利益訴求，勢必影響日常的工作和生活，必須要花費一定的時間、精力和財力;另一方面，政府也必須花費大量的人力、物力和時間對大量的多元利益訴求進行篩選，整合出公共利益。這個過程是十分瑣碎的過程，必然會引起參與成本和行政成本的上漲，影響行政效率，加重政府負擔。

第四，網絡參與的不真實。在網絡化、信息化時代，通訊技術飛速發展，網絡、手機等成為了公民行政參與的新工具，QQ、論壇、博客等成為公民討論公共事務的場所。公民行政參與的科技含量越來越高。這種以網絡為媒介的參與成為了公民行政參與的發展新趨勢。虛擬空間增加了政府的透明度，加快了信息的傳播速度，降低了參與成本，為公民的利益訴求和情感宣泄提供了場所，公眾輿論給政府的決策帶來了壓力。但是，網絡參與也存在著一些問題，網絡的虛擬性會造成參與的隨意性、不真實性，這些都將影響網絡參與的質量，影響利益訴求的表達。針對行政參與表現出來的新趨勢，當務之急是出臺相關的制度，規范網絡參與行為，促使網絡參與推動行政參與的發展。

三 完善公民行政參與，促進服務型政府建設

在“公民參與模式中”核心是參與權;參與權的本質是話語表達和有效的協商能力［4］。首先，公民行政參與離不開制度上對參與行為和具體事項的規范。其次，知情權是公民行使參與權的前提，因此公民行政參與的完善在程序上應該做到充分的政府信息公開、利益的組織化和完善政府的回應機制，保障公民知情權和參與權。

(一) 制定公民行政參與的相關制度。目前，公民行政參與缺少相關的制度規定，因此在具體的實踐過程中隨意性比較大，即使出現問題也不能找出明確的解決根據。因此，公民行政參與需要有相關配套的制度來規范行政參與的行為和具體事項，如參與主體、參與的程序、參與的內容、參與的責任、公開標準、救濟途徑等等。有了制度作保障，公民參與行政過程才能有章可循，參與活動才能有保障，參與行為才能得到認可。同時還要針對參與的發展趨勢，出臺網絡參與的相關制度，規范網絡參與的行為，避免參與行為的隨意性和破壞性，充分發揮網絡在行政參與中的作用。

(二) 完善政府信息公開機制?！罢畔⒌谋举|不是政府機關里面的信息，而是由政府機關這個‘組織體’行使公共權力過程中產生的信息”［5］。目前，我國政府信息公開的內容不全面，形式單一，更新速度慢，影響公民準確掌握政府的信息動態，因此，政府信息公開的內容有待進一步充實。同時，“政府信息不僅應當開放，而且應當可以在社會成員之間自由流動和交流”［6］。充分的公開信息是公民利益表達的前提。任何政府信息的隱瞞、歪曲造成的信息不對稱，都將影響上情下達的效果，公民無法正常接收和理解政府的信息，影響公民利益的全面表達。同時，也不利于利益主體間的協商。只有充分的信息公開，才能保證暢通的上情下達和下情上達，這是公民有效行政參與和服務型政府建設的必要條件。我國于2008年5月1日實施了《政府信息公開條例》，該條例實施以來取得了一定的成效，但是還有一些地方有待改進，如保密的事項過多、沒有信息公開的標準等，這些都將影響《政府信息公開條例》的實施效果，應完善《政府信息公開條例》。

(三) 推進利益組織化。就中國目前的情況來看，利益主體呈現多元化，但是利益組織化程度較低，利益主體大多處于分散狀態。分散的利益主體參與行政過程，不僅容易陷入“集體行動的困境”，而且其利益訴求容易被忽視。如果利益訴求長期得不到回應或滿足，會使利益主體懷疑行政參與的真實性，甚至會造成相關利益主體，特別是弱勢群體邊緣化，為社會不穩定埋下隱患。因此，分散的利益訴求必須通過組織化得以整合，才能增強利益主體的參與能力?！罢喜皇墙y一，更不是某種利益和話語吞噬其他利益和話語。整合是多元的和諧共處”［7］。通過利益組織化，在團體內部對不同的利益訴求進行歸類、篩選、協調，整合成團體的共同利益，形成強大的利益表達勢力，引起政府注意。

利益組織化涉及到公民的結社自由?，F行的有關制度并不能完全保證公民的結社自由。現有的《社會團體登記管理條例》社團的登記門檻高，有相當一部分的社團因未達到要求而得不到認可。同時社團的運作資金來源有限，僅夠維持日常的開支，無力組織更多的社團活動，導致社團組織有名無實，消減了社團成員的積極性。因此，實現利益組織化除了動員外，更離不開制度的配合，保證其合法性以及正常的運作。

(四) 完善政府回應機制。利益組織化的目的是通過有序的利益表達獲取政府的回應。政府回應的效果直接關系到利益訴求的有效性，關系到公民行政參與的有效性?！盎貞缘膬群粌H僅對公共陳述的價值做簡單的回應，它還在某種程度上，包括了將問題帶向審視、辯論和解決過程中的領導作用?！保?］一方面，公共利益不代表所有人的利益，而是那些代表大多數人利益的，并且符合社會長遠發展的利益。因此公共利益是對多元利益訴求的協商、整合。這就說明回應并不是一次性的過程，而是多次反復的過程，是一個對話和協商的過程。政府對公民需求做出的回應只是第一步，重點應放在公民對已作回應的反饋上。因為政府的初次回應不可能完全使公民滿意，公民會對政府的決策產生種種反應，有支持的也有反對的。此時政府需要做的是通過解釋和協商回應公民的種種反應:向公民解釋決策制定的意圖，以尋求公民的理解;對于有意見沖突的公民，政府則需要與其進行進一步的溝通和協商，雙方在合理的范圍做出適當的讓步，力爭把沖突減小到最小，最終實現公共利益。另一方面，回應是主動的。服務型政府以公民為本位，政府工作人員應該在決策制定之前主動地走進公民中去，了解公民的需求，制定符合民意、滿足公民需求的決策，而不是等著公民上門來反映利益訴求，做出被動的回應。這樣政府工作人員與公民有更多的接觸機會，與公民融為一體，及時了解民意，從而轉變政民關系，促進服務型政府建設。

［1］劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002，(7).

［2］張春莉.論公民行政參與［J］.學海，2003，(6).

［3］李圖強.現代公共行政中的公民參與［M］.北京:經濟管理出版社，2004.

［4］［6］［7］王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［5］王錫鋅.公眾參與和中國新公共運動的興起［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［8］［美］羅伯特·B·登哈特.公共組織理論(第三版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2003.

(責任編校:譚緯緯)

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1008－4681(2011)01－0058－02

2010－09－05

胡宇軒(1984－)，女，江蘇蘇州人，中國礦業大學文學與法政學院碩士生。研究方向:政府治理與政府改革、公民參與。