后現代公共行政話語理論視角下非營利組織的政治參與

田恒

（華東師范大學公共管理學院，上海，200062）

后現代公共行政話語理論視角下非營利組織的政治參與

田恒

（華東師范大學公共管理學院，上海，200062）

非營利組織作為政治活動中一股活躍的力量正在進入人們的視野，在影響政府決策與參與社會公共事務等方面發揮著日益重要作用，推動著公民進入政治生活系統的進程。基于公共利益為導向的政治參與，型塑了公民社會的培育與發展。后現代情景中公共行政提供了這樣一種公共能量場，在此場域中，非營利組織與政府間形成一種結構性關系并使其話語權得以實現，而這是以非營利組織話語表達符合話語正當性原則為條件的，即符合政治參與的規則。

后現代公共行政；非營利組織；政治參與

我國正處于多重轉型的關鍵時期，社會結構發生深刻變革，利益格局處于重新調整與分配過程中，政府面臨的信任危機和政治壓力逐漸增加，網絡壓力集團開始形成并影響著政府行為。這一系列問題突出表現為公民的參與需求與有效的參與機制缺失之間的矛盾，公民的合法訴求得不到滿足，公民常傾向于通過非正常的政治參與方式以影響政府決策或引起社會關注以維護自己的權益。公民政治參與不足的主要原因就在于其作為公民的參與權被弱化，無法很好地實現自己的利益訴求與政治表達，在政策制定過程中往往處于政策議程的邊緣。這不僅因為公民政治參與機制的缺乏和能力不足，還源于公民參與訴求的分散性及對政治參與的“冷漠”。正是基于這樣一種背景，黨的十七大報告明確提出探索公民政治參與的有序性與多樣性的目標。非營利組織作為我國轉型時期培育出來的一種新的組織形式，其活動的領域除涉及公共服務供給、環境保護等方面外，也越來越多地涉足政治參與。非營利組織在政治參與中不僅具有較強的資源聚合功能，而且有貢獻的參與符合其追求公共利益的使命和要求，是實質性政治參與的有效形式。近些年來，非營利組織已經成為社會中探索民主化的一支活躍力量。在公共生活和社會生活中，非營利組織在公民參與有效性方面發揮著至關重要的作用，同時，非營利組織的參與對民主的發展也作出了重要貢獻。［1］鑒于此，從連接宏觀與微觀的中觀層次分析其政治參與的可行性，把非營利組織政治參與置于后現代情景中，結合公共行政話語理論進行探討政治參與的可行性及其路徑選擇。

一、后現代情景中公共行政話語理論

公共行政話語理論將公共行政與公共政策研究置于后現代主義的語境中，批駁了傳統的治理模式及其替代形式，重點在對制度主義、社群主義等理論進行批判的基礎上，致力于建構一種全新的公共行政話語理論，該理論思想集中體現在福克斯和米勒所著《后現代公共行政——話語指向》一書中。福克斯和米勒通過結合后現代境域狀況介紹現象學的情景與意向性觀點、結構化理論和物理學的能量場概念，提出了話語理論。這一理論的核心概念是“公共能量場”，是現代物理學的場理論和現象學的方法相互修正的結果。“場”來自庫特·盧因的場理論，“場”是“作用于情境的力的復合”。而能量這一概念則意味著：場中有足夠的目標和意圖，這些目標和意圖使人們被吸引、被激動、被改變。公共事務就是這樣一種能量場，在這個能量場中，有著各種能量和力的作用，它們各有自己的意向性或目的。公共能量場是制定和修改公共政策的表演社會話語的場所。這一制定和修改的過程同時也是各種話語進行對抗性交流的過程，是具有不同意向性的政策話語在某一重復性的實踐語境中為獲取意義而相互斗爭的過程。根據關于形成真正的政策對話的訴求，福克斯和米勒確立了四個判斷話語正當性的原則：真誠；切合情境的意向性；自主參與；具有實質意義的貢獻。［2］

福克斯和米勒把政策對話分為三種形式，即“少數人的對話”、“多數人的對話”和“部分人的對話”。顯然，少數人的對話代表了這樣一種政治，即通常是精英理論家在評論。多數人的對話雖然擺脫了精英統治的話語的庇護所，然而，這種話語的無政府狀態和無秩序結構不利于形成公眾意愿或政策行為。［2］福克斯和米勒認為一些人的對話優于少數人的對話和多數人的對話，雖然它有限制參與的缺點，但切合情景的意向性和參與的真誠卻是它突出的優勢。問題在于在民主得到加強的現代社會中，多數人的話語通過何種方式進入政策網絡，其政治參與怎樣才能實現。

二、非營利組織政治參與對話語理論的貢獻

非營利組織是不以營利為目的且具有正式組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性，非政府系統的社會組織，［3］其政治參與是指“非營利組織試圖影響政府政策過程的活動”。［4］非營利組織存在的基礎之一在于公眾的信任，而要獲得持續的信任就必須履行其使命，體現其公共精神及其承擔社會責任的本質。由于擁有較多可動用的社會資源，因而在政治參與過程中非營利組織比個人有更多機會進入話語的政策網絡，更能發揮實質性影響與作用，尤其是在為弱勢群體謀取福利方面顯得更為關鍵。通過話語政策網絡實現非營利組織政治參與，為避免走向無政府主義和獨白性的官僚制模式兩種傾向的可能，一定程度上降低了社會運行的成本與風險，因為“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定（但不一定是有效的）結構來減少不確定性”，［5］而非營利組織介于國家中心與社會中心的交集地帶的這種制度安排，正是作為維護社會穩定、推動公民社會發展的一種有效形式，在這方面發揮著積極作用。

為了避免陷入無政府主義，福克斯和米勒引入哈貝馬斯的理想交談和交流能力理論，對話語意義的真實性作了嚴格的限定，即交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性，實質上規定了對話是以公共利益為導向的。這不僅賦予了非營利組織話語正當的權利與義務，也激勵著非營利組織自我發展與政治參與能力的提升。權利是指非營利組織符合真實話語條件的資格，義務指具備話語資格情況下實踐其社會使命。與此同時，這種話語權能否轉化為有意義的政策話語而進入政治生活系統又取決于多種因素。至少從純理論上說，話語理論設想的是一個所有人都參與的民主前景，但從實踐方面而言，它強調了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務的人或非營利組織才能通過其有意義的、切合情景的話語對公共政策的制定和實施發揮作用，才能切實地利用他們真實參與的責任來加強民主。［2］正是從這個意義上說，非營利組織政治參與不僅在理論方面對話語理論做出了貢獻，也為話語理論實踐有效性創造了更多可能的機會。

三、非營利組織政治參與話語的適用性

結合非營利組織實現公共利益的目標與后現代情景中公共行政話語理論的特征看，非營利組織政治參與話語的適用性是廣泛的，其形式是多元化的。當然，這種話語的適用性在以不同的政治系統、制度環境與文化基礎等要素構成的社會情境中是存在差異的，也影響著非營利組織政治參與的廣度和深度。就我國現階段而言，非營利組織的政治參與主要體現在以下幾方面：

（一）參與或影響公共政策的制定

非營利組織依托自身組織與話語優勢影響政府決策，并提供決策參考與政策建議，包括政策主動倡議與對政府作為的監督反饋。如環保組織披露過度砍伐森林行為，希望工程提供中西部地區失學兒童的現狀等都給政府和公民極大震撼，并直接促使相關政策的制定、執行或修正。自然之友、三味書屋等非營利組織，近年來就我國政治、經濟、外交問題提出大量政策建議，并產生重大影響。［6］“怒江建壩之爭”可謂非營利組織政治參與中話語表達的典型，隨著怒江水電開發爭論的延續，綠家園、地球村、大眾流域、自然之友等環保NPO通過講座、論壇（比如記者沙龍、水之聲論壇）等形式開始積極宣傳怒江大壩的相關事宜，引起了社會的廣泛關注。

（二）實現公民政治表達與利益訴求

社會經濟方面占據優勢地位的階層或個人擁有更多的話語權去影響政黨與利益集團的行為實現其政治參與需求，而對于那些處于社會底層的弱勢群體而言，由于缺乏話語表達的制度保障機制，擁有資源的有限，在政治生活系統中的影響力處于弱勢。加上信心不足，政治參與動機不強，這就使他們經常對政治參與“漠不關心”，進而影響其政治表達與利益訴求的實現程度，其話語權也往往被削弱。非營利組織是促進公民進入政治生活系統、實現利益有效表達的“助推器”，在平衡“公共能量場”中各對話主體的力量發揮著不可忽視的作用。

（三）培育社會資本與政治信任

當公民對政治統治產生不滿和不信任積累到一定程度，公民就會用超出政治體系設定尺度的手段來表達不滿和不信任。［7］而非營利組織在消融這種不滿與不信任，甚至沖突等方面發揮著積極的作用，一定程度上具有社會“安全閥”與“調節器”的功能，有助于公民社會發展與民間社會資本培育。

（四）舉辦各種學術會議，創建政治參與的話語平臺

話語質量的高低取決于真實的話語能否有效表達，而話語能否有效表達受其平臺的影響。構建制度化的對話平臺，是非營利組織政治參與的有效機制，是切合情境的意向性的話語保障。非營利組織政治參與不僅表現為其直接或間接的話語表達，也體現在為公民實現政治參與提供話語表達平臺，開創公民進入政治生活系統的空間。對公民的言論與行動，尤其是公民的非理性行為，進行引導與規勸。然而，這是以話語正當性的原則為前提的。

四、非營利組織政治參與不可忽視的問題及其實現

非營利組織作為政府實現社會治理的有力助手，為社會提供多元化服務，在培育社會資本與推動公民社會發展的同時通過話語的有效表達影響政府的決策活動，這是以公共利益為導向的非營利組織與政府互動關系構建的路徑，而非營利組織通過話語表達實現政治參與除符合話語理論的正當性原則外，還需考慮如下問題：

（一）政府職能轉變與非營利組織空間拓展

隨著市場經濟的發展，政治體制改革的深入，公民社會的逐步形成，非營利組織的崛起，公民的權利意識亦逐漸增強，“有限政府”、“責任政府”、“透明政府”、“服務型政府”、“民主政府”理念已漸進深入民心，公民政治參與的熱情逐步高漲，因此，政府要轉變觀念，接受非營利組織政治參與這一事實。一方面政府需要推進并深化政治體制改革，推動政治民主發展，在實現政府職能轉變的同時也為非營利組織政治參與提供良好的政治環境；另一方面必須深化當前社會管理體制改革，突破非營利組織“官民二重性”的制度困境，探索新的社會管理機制，為非營利組織政治參與的可持續性提供制度保障和政治參與的空間。需注意的是，“官民二重性”制度安排并非一定是消極的，從政府對非營利組織的認同與信任來看，該制度安排恰好為非營利組織政治參與提供了發展空間與影響公共政策的機會，但須探索獨立運作機制，打破制度上存在依附關系之束縛，更好地發揮建言獻策的積極功能。

（二）非營利組織政治參與與信息不對稱

有效的信息是實現話語權的載體。信息不對稱勢必造成政治參與的失敗，政治參與需要通過信息公開實現起點平等，為此，必須構建有效的信息公開機制，因為信息公開是非營利組織政治參與的基礎，也是保證話語正當性的前提。政治參與中的信息公開，至少包含兩方面的要素：一是政府主動公開。政府主動向非營利組織與公民提供是否參與、怎樣參與及在多大程度上參與的決策依據，這也是服務型政府與責任政府的體現；二是非營利組織信息（如財務、活動項目等）公開及其通過各種形式影響政府的信息公開。非營利組織信息公開事關其能否獲得社會信任與可持續發展問題，也只有非營利組織本身獲得社會認同與信任基礎上，其影響政府公共政策的活動才是有效的、合法的。當然信息公開為公民了解政府與非營利組織活動提供了窗口，也為公眾監督政府與非營利組織活動創造了條件。

（三）非營利組織政治參與的合法性

非營利組織政治參與的合法性，就是政府基于政治系統安全的考慮對非營利組織參與的認同及公民的信任程度。非營利組織政治參與不僅是非營利組織自身需要考慮的問題，同時也是政府關注自身政權合法性的一面“鏡子”。按照話語理論的要求，非營利組織政治參與的合法性體現在其參與對話是有規則的，只有遵循基本的結構規則的非營利組織才不會喪失政治參與進入的條件。因為在公共能量場中，對話或者話語必須嚴格遵守話語正當性的條件，這也隱含了非營利組織本身是具備合法資格與社會認同基礎的。

（四）非營利組織政治參與的漸進性

非營利組織政治參與往往會造成政府或官員的誤解與擔憂，所以各國對非營利組織發展及其政治參與持謹慎態度。這就要求非營利組織政治參與走漸進路線，具體來講包括以下三個方面：首先，政治參與本身就是一個過程，不可能一蹴而就；其次，政治參與議題或領域的漸進性，從非敏感性的領域逐步向縱深推進；再次，參與層級的遞進性，從較為具體的基層公共事務做起，這也是培育民間社會資本的有效舉措；最后，由于非營利組織本身存在“志愿失靈”，為防止其政治參與失敗，保證話語質量，需要培養非營利組織政治參與的能力，而這又取決于非營利組織成長情況。

基于公共能量場構建起來的后現代公共行政話語理論為非營利組織實現政治參與提供了機會。在開放的現代社會中，構建符合話語理論正當性原則的非營利組織政治參與制度，是避免陷入獨白性的官僚制模式的一種安排。福克斯和米勒引用漢娜?阿倫特的對抗性緊張關系的觀點對此作了具有啟發性的闡述，即在話語中，期望著意義之戰，期望著爭辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲，即參與對話的雙方是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的。當然，這里的對抗與辯駁是具有建設性的，而非純粹的討價還價或無休止的爭論，對話是非營利組織與政府關系的一種詮釋。

影響非營利組織政治參與效果的因素是多方面的，不僅包括社會經濟發展水平、政府結構與管理體制、政治參與機制等，也取決于非營利組織自身參政議政的能力，更受公民的參政意識、政治態度與文化、宗教信仰等的制約，同時也受其話語質量及表達的制度安排限制。盡管非營利組織政治參與存在這樣那樣的問題，但基于話語理論正當性的原則判斷，非營利組織政治參與符合其公共精神與志愿性原則，不僅在理論上豐富了公共行政話語理論內涵，在實踐中也為公民的政治表達與利益訴求構建起了橋梁與協調框架，為提高公共政策的質量做出了貢獻，有利于公共決策的科學化與民主化。有助于重塑并提升政府公信力，也是推動公共行政社會建構的一種邏輯思考。

［1］ 全鐘燮.公共行政的社會建構：解釋與批判［M］.北京大學出版社，2008：166.

［2］ 查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒.后現代公共行政——話語指向［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］ 王名.中國非營利組織：定義、發展與政策建議［M］//范麗珠.全球化下的社會變遷與非政府組織.上海人民出版社，2003：265.

［4］ 成志剛，等.我國非營利組織政治參與的問題與對策研究［J］.求索，2005（10）.

［5］ 道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海人民出版社，2008：7.

［6］ 周巍.我國非營利組織政治參與的特征及途徑分析［J］.中南林業科技大學學報：社會科學版，2008.

［7］ 謝根成.政治參與途徑短缺及其影響［J］.平原大學學報，2002（3）：55.

D632

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田恒（1984-），男，碩士研究生，研究方向為當代中國公共行政。