我國工傷保險(xiǎn)參保率較低之原因分析與對(duì)策探討

李亞男

我國工傷保險(xiǎn)參保率較低之原因分析與對(duì)策探討

李亞男

工傷保險(xiǎn)制度在我國已經(jīng)有很長的歷史，其間的形式也經(jīng)歷了一系列變化，形成了今天的制度格局。從目前工傷保險(xiǎn)的實(shí)施情況來看，參保率較低是困擾該制度價(jià)值發(fā)揮的一個(gè)重要問題。從立法方面、司法程序方面和當(dāng)事人的守法心理等方面因素入手，對(duì)造成參保率較低狀況的原因進(jìn)行綜合分析，并在此基礎(chǔ)上提出完善的建議。

工傷保險(xiǎn)；參保率；積極性

職工工傷保險(xiǎn)參保率（以下簡稱參保率）偏低是制約工傷保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的重要因素。造成參保率偏低的主要原因有二：一是合法的用人單位應(yīng)該為職工參保而不參保，或者是該全員參保而只為部分職工參保。二是非法用工單位雇用勞動(dòng)者，這部分職業(yè)勞動(dòng)者自然就游離于工傷保險(xiǎn)體系和相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外了。本文僅擬就合法用工單位職工參保率偏低原因進(jìn)行分析，并提出完善建議。

一、工傷保險(xiǎn)參保率較低的原因分析

(一)立法層級(jí)過低，缺乏可操作性及強(qiáng)制手段

我國目前關(guān)于工傷保險(xiǎn)制度的最高立法是國務(wù)院2003年4月發(fā)布并于2004年1月1日起施行的《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》在立法層級(jí)上屬于行政法規(guī)，這與工傷保險(xiǎn)制度的重要性是不相符合的。低層級(jí)的立法必然缺乏有效的強(qiáng)制性手段，而必要的強(qiáng)制性手段是法律順利實(shí)施的保障。“在實(shí)踐中，許多單位特別是私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人有這樣的想法：稅不能不交，那是違反法律規(guī)定的，而社會(huì)保險(xiǎn)金則能拖就拖。”實(shí)踐中，低層級(jí)立法所導(dǎo)致的法律權(quán)威性缺失已飽受詬病。換言之，職業(yè)病作為工傷的一種類型，已有專門的《職業(yè)病防治法》來進(jìn)行規(guī)范，但對(duì)整個(gè)工傷保險(xiǎn)制度卻仍只由一部行政法規(guī)來調(diào)整，這從邏輯上也是說不通的。

就具體內(nèi)容而言，《條例》還存在著缺乏可操作性、邏輯矛盾等問題。例如，《條例》第六十條規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正；未參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。”至于如何進(jìn)行“責(zé)令改正”，應(yīng)遵循何程序，如未改正應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任？《條例》并未明確規(guī)定。

(二)工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低

《條例》第十一條規(guī)定：“工傷保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府確定。”可見，我國實(shí)行的是工傷保險(xiǎn)基金的地市級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低。這在客觀上會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)籌單位可用工傷保險(xiǎn)基金少，分布不均勻，不利于全局性的規(guī)劃和整體工傷保險(xiǎn)待遇的提高，同時(shí)還會(huì)在整體上影響工傷保險(xiǎn)制度作用的發(fā)揮。

此外，基金統(tǒng)籌層次低可能會(huì)導(dǎo)致政府的錯(cuò)誤行為，為提高企業(yè)的參保率帶來消極影響。例如，“在很多地方，地方政府招商引資時(shí)，客觀上有以企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)作為改善投資環(huán)境的傾向，不正確的政績觀往往促使地方政府片面看重三個(gè)指標(biāo)：引資、GDP、稅收。地方政府要GDP增長就要投資，要稅收就要老板，這就決定了地方政府在一定程度上可能‘縱容’企業(yè)或雇主在社會(huì)保險(xiǎn)方面的違法、違規(guī)行為。”［1］

(三)工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率確定不科學(xué)

我國現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌模式下，工傷保險(xiǎn)費(fèi)的征繳完全來源于參保單位，用人單位難免存在抵觸情緒。因此，確定公平合理的費(fèi)率是保證參保率的關(guān)鍵。工傷保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率的公平合理的確定要求企業(yè)之間存在公平合理的差別，即要求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)和企業(yè)確定較高的費(fèi)率，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小的行業(yè)和企業(yè)確定較低的費(fèi)率。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，我國工傷保險(xiǎn)實(shí)行的是“差別費(fèi)率”和“浮動(dòng)匯率”相結(jié)合費(fèi)率確定和調(diào)整模式，尤其以行業(yè)差別費(fèi)率及行業(yè)差別費(fèi)率檔次的確定和調(diào)整為核心內(nèi)容。“不同的行業(yè)承擔(dān)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不同，本行業(yè)職工享受工傷保險(xiǎn)待遇數(shù)額不一，實(shí)行不同行業(yè)不同工傷費(fèi)率是權(quán)利、義務(wù)一致原則的體現(xiàn)。”［2］但是，“我國工傷保險(xiǎn)差別費(fèi)率劃分檔次過少，易于操作和管理，但是可能影響企業(yè)參與工傷保險(xiǎn)的積極性。”［3］此外，就差別費(fèi)率而言，還需進(jìn)一步細(xì)化行業(yè)內(nèi)差別費(fèi)率檔次的確定，用來平衡行業(yè)內(nèi)部的工傷風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)，以此來提高用人單位的參保積極性。從實(shí)踐來看，我國目前的立法水平與發(fā)達(dá)國家還存在較大的差距。

(四)救濟(jì)程序不科學(xué)，無法調(diào)動(dòng)職工監(jiān)督的積極性

廣大職工參保積極性不足，對(duì)于用人單位參加工傷保險(xiǎn)的“社會(huì)監(jiān)督”作用弱化也是導(dǎo)致我國工傷參保率偏低的一個(gè)原因。很重要的一點(diǎn)是，我國現(xiàn)行工傷救濟(jì)程序耗時(shí)過長。工傷爭議主要有兩類：關(guān)于工傷認(rèn)定的爭議和工傷待遇的爭議。我國勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定，其行為必然被視為具體行政行為。因此，對(duì)認(rèn)定結(jié)果不服的，即可通過“行政復(fù)議-行政訴訟（一審）-行政訴訟（二審）”的程序?qū)で缶葷?jì)，直至得出最具效力的結(jié)論。如最終認(rèn)定為工傷，因?yàn)閯趧?dòng)能力鑒定的結(jié)論和工傷保險(xiǎn)待遇的等級(jí)密切聯(lián)系，由此引發(fā)的爭議應(yīng)“按照處理勞動(dòng)爭議的有關(guān)規(guī)定處理”，即經(jīng)過“勞動(dòng)仲裁-勞動(dòng)爭議訴訟（一審）-勞動(dòng)爭議訴訟（二審）”的兩級(jí)訴訟程序，可謂歷時(shí)漫長。

由于職工負(fù)傷不能確定是否能享受工傷保險(xiǎn)待遇或職工苦于漫長的維權(quán)過程，在我國勞動(dòng)力市場(chǎng)明顯供大于求的狀況下，又缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，則很難期望職工冒著失去工作的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)用人單位的參保情況進(jìn)行監(jiān)督。

(五)相關(guān)主管部門監(jiān)管不力

工傷保險(xiǎn)系社會(huì)保險(xiǎn)的核心內(nèi)容，當(dāng)然具有法律上的強(qiáng)制性，政府相關(guān)主管部門的監(jiān)督和管理理應(yīng)在工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施過程中發(fā)揮著重要且獨(dú)特的作用。例如，工傷保險(xiǎn)制度中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)——工傷認(rèn)定，現(xiàn)在直接由政府主管部門負(fù)責(zé)。可見，主管部門的監(jiān)管不力甚至監(jiān)管缺失，會(huì)直接導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施的障礙，甚至無從進(jìn)行。

現(xiàn)存的監(jiān)管不力又可分為兩個(gè)方面的原因：“能為而不為”與“欲為而不能為”。就前者而言，尚需整個(gè)行政體系的綜合調(diào)整。就后者而言，工傷保險(xiǎn)立法層級(jí)過低導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)制手段系重要原因，前已論及，不再贅述。總的來說，加強(qiáng)主管部門的監(jiān)管尚有極大的改進(jìn)和提升空間。

二、提高工傷保險(xiǎn)參保率的對(duì)策探討

在前述分析的基礎(chǔ)上，下列完善措施可謂應(yīng)有之義，如：提高立法層級(jí)，制定《工傷保險(xiǎn)法》，提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金為省級(jí)甚至國家級(jí)統(tǒng)籌，細(xì)化行業(yè)差別費(fèi)率和行業(yè)內(nèi)差別費(fèi)率的檔次，強(qiáng)化政府主管部門的監(jiān)管等等。除上述內(nèi)容外，筆者提出以下參考建議：

(一)重新確定工傷保險(xiǎn)認(rèn)定機(jī)構(gòu)，完善勞動(dòng)能力鑒定制度

工傷認(rèn)定應(yīng)該由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的社會(huì)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，從而保證工傷認(rèn)定單純作為一種程序，使用人單位和職工都對(duì)自己的行為能有合理的預(yù)期。現(xiàn)階段，可考慮由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定工作。我國的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖行政色彩仍較為濃重，終究在理論上屬于獨(dú)立的社會(huì)組織，但需要在以后的發(fā)展中逐漸擺脫行政權(quán)的干涉，方能承擔(dān)起全社會(huì)工傷認(rèn)定的重任。

此外，還需要確立勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)的獨(dú)立社會(huì)組織的地位，取消專家鑒定的級(jí)別劃分。只要是有鑒定資格的專家，其鑒定結(jié)果就應(yīng)該具有社會(huì)公信力。專家鑒定的結(jié)果也應(yīng)該是最終的鑒定結(jié)果，而不能是只有參考價(jià)值。為了減少用人單位和勞動(dòng)者對(duì)鑒定結(jié)論的爭議，可以參考民商事仲裁的仲裁庭的組成，由雙方當(dāng)事人共同從專家?guī)熘羞x舉產(chǎn)生單數(shù)專家組成員進(jìn)行具體的鑒定。

對(duì)于工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，可以向認(rèn)定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)俅握J(rèn)定，再次認(rèn)定應(yīng)該另行組織相關(guān)人員進(jìn)行（類似人民法院“另行組成合議庭”審理），再次認(rèn)定結(jié)果為最終結(jié)果；對(duì)于勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論不服的，可以申請(qǐng)重新選取專家再次鑒定，再次鑒定的結(jié)論為最終結(jié)論。

(二)建立工傷保險(xiǎn)職工個(gè)人賬戶，調(diào)動(dòng)職工監(jiān)督積極性

《條例》第四條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)將參加工傷保險(xiǎn)的有關(guān)情況在本單位內(nèi)公示。”此規(guī)定的設(shè)置目的之一即讓職工對(duì)用人單位的參保情況進(jìn)行監(jiān)督。我們且不說用人單位會(huì)不會(huì)依法公示，職工對(duì)公示持怎樣的態(tài)度，即便是已經(jīng)公示，公示的信息是否真實(shí)，職工亦無從了解。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立全國范圍內(nèi)的職工工傷保險(xiǎn)參保實(shí)名賬戶，實(shí)現(xiàn)參保職工個(gè)人信息的全國范圍共享。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以根據(jù)用人單位上報(bào)的職工的信息采取定期發(fā)函確認(rèn)的方式與職工進(jìn)行活動(dòng)確認(rèn)。如果職工沒有收到確認(rèn)函，就證明用人單位沒有為其辦理工傷保險(xiǎn)，這樣該職工就可以向工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)。經(jīng)查屬實(shí)的，除了責(zé)令限期補(bǔ)辦工傷保險(xiǎn)、補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)之外，還要對(duì)單位進(jìn)行罰款、責(zé)令停業(yè)整頓等處罰措施。為了調(diào)動(dòng)職工的積極性，應(yīng)該規(guī)定依照罰款數(shù)額一個(gè)比較高的比例來直接獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)職工。除此之外，還應(yīng)從兩個(gè)角度去保障職工的合法權(quán)益：一方面，職工是否及時(shí)舉報(bào)會(huì)影響其能否補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)，立法可從時(shí)效角度加以限制，以督促職工及時(shí)舉報(bào)用人單位的違法行為；另一方面，應(yīng)規(guī)定職工不得因舉報(bào)用人單位未參加社會(huì)保險(xiǎn)等行為而被降職、降薪、辭退等，以保障職工的從業(yè)穩(wěn)定性。如是，則可使企業(yè)時(shí)刻處于職工的監(jiān)督之下，這樣企業(yè)再抱有僥幸心理而投機(jī)取巧，就會(huì)慎重考慮違法成本的問題了。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督手段，系統(tǒng)綜合調(diào)整

加強(qiáng)對(duì)工傷保險(xiǎn)參保情況的監(jiān)督管理，要授予主管部門更多更大的權(quán)力。對(duì)違反法定義務(wù)不參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)（包括不完全參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)），要加強(qiáng)懲罰力度，如罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照，等等。需強(qiáng)調(diào)的是，責(zé)任要落實(shí)到個(gè)人。在特殊情況下，即便是吊銷了企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，使其喪失了法人資格等，還可以追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。此外還應(yīng)該考慮設(shè)立專門的工傷保險(xiǎn)核查機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對(duì)工傷保險(xiǎn)的參保情況等進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，尤其對(duì)于有過“前科”的企業(yè)更應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)督。

同時(shí)，為了避免前面所提到的地方政府片面注重引資、稅收與GDP而忽視勞動(dòng)者的情形發(fā)生，“一個(gè)現(xiàn)實(shí)的辦法是，將勞資關(guān)系是否和諧作為衡量地方政府政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)。地方政府要使勞資關(guān)系達(dá)到和諧，就要解決勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)問題，要適當(dāng)節(jié)制資本，保護(hù)勞工。”［1］并且這個(gè)指標(biāo)還必須是一個(gè)硬性指標(biāo)，才能發(fā)揮一定的作用。

(四)探討：工傷保險(xiǎn)費(fèi)改稅

所謂參加工傷保險(xiǎn)，無非按照企業(yè)的工資總額，按照特定的費(fèi)率來繳納保險(xiǎn)費(fèi)，而企業(yè)的工資總額在稅收關(guān)系中是可以確定的。筆者試想，可否以稅收的方式來直接征收“工傷保險(xiǎn)稅”以完成工傷保險(xiǎn)基金的籌集？如此，既不違背工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，又可以利用現(xiàn)有的稅收體系。因?yàn)閲叶愂盏臋?quán)威性強(qiáng)于保險(xiǎn)費(fèi)的征繳，甚至有刑事手段作為保障，可以更好地解決參保率較低的問題。當(dāng)然，此想法尚不成熟，筆者只是想拋磚引玉。

[1]夏波光.工傷保險(xiǎn)覆蓋面再擴(kuò)大的三個(gè)“瓶頸”[J].勞動(dòng)保護(hù),2005（1）.

[2]鄭尚元.工傷保險(xiǎn)法律制度研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004:177.

[3]陳勝,劉鐵民.我國工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制探討[J].勞動(dòng)保護(hù),2002（11）.

F840.61

A

1673-1999（2011）02-0046-02

李亞男（1984-），男，河北唐山人，北京市第二中級(jí)人民法院（北京100088）法官，中國政法大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

2010-10-25