國外土地征收補償制度考察

張 蕊

國外土地征收補償制度考察

張 蕊

城市化進程的加速，導致土地的需求量大大增加。為了獲得更多的建設用地，越來越多的土地被征收。在總結他國經驗教訓的基礎上，結合我國國情完善現有的土地征收補償制度，對農民合法權益的保護、經濟的健康發展、社會秩序的安定起到重要的作用。

土地征收補償；域外；借鑒

一、發達國家土地征收補償制度概述

（一）德國

德國學者把征收和補償稱之為“唇齒條款”，旨在強調“有征收必有補償”的理念，保障公民合法的財產權利不受侵害。1952年，德國學者德國學者依甫生（H.P.Ipsen）在德國第十屆公法學者會議上提出：“補償規定是公用征收的要件。無補償規定時，法院不得予以補充。”［1］697-698

德國征收補償以政府公布土地征收時的市場價格為準。補償的范圍主要包括“權利損失及其他財產之上不利益”。所謂“權利損失”是指被征收土地或其他征收標的物的價值損失（即實際損失）；所謂“其他財產上之不利益”（即結果損失）包括營業損失、因分割造成不動產價值降低、遷徙費、必要的法律咨詢費、權利維護費等［2］，但間接的后果損失不包含在內。此外，土地征收補償范圍還包括一定的“困苦補助”，即為避免征收措施影響人民生活狀況而導致的經濟損失的補償，主要為保護土地上建筑物的租賃契約關系而規定,受影響的租賃契約當事人可以向征收機關申請給予此項特殊補償，申請后征收機關即負有法定義務斟酌并給與此類補償［3］510-512。

德國土地征收程序一般包括：（1）事業的認定。（2）應征土地的確定。（3）補償金的確定。（4）征收的完成［1］662-667。救濟制度方面，聯邦行政法院審查征收的適法性及其法律依據的合憲性，而是否補償以及在何種范圍內補償則由普通法院管轄［4］。

在德國，征收人的行為違法法定程序或超越公共利益的，被征收人可以向行政法院提起訴訟。同時，德國的憲法被完全地司法化了，被征收人在權益收到侵害時，也可以向專門的憲法法院提起訴訟，通過存續保證和價值保證的方式對其利益進行保護。如果被征收人對補償的數額不服，也可以向普通法院提起民事訴訟［4］392-393。

（二）法國

法國《公用征收法典》確定了法國征地的補償范圍。該法典第1部分規定：“補償金額必須包括由于公用征收產生的全部直接地、物質的和確定的損失在內。”凡是這種“直接的、物質的和確定的”性質的損失，都必須全部補償，不具備這些性質的損失則不予補償［5］395。直接損失是和公用征收之間有直接的因果關系的損失。物質的損失是因征收而喪失的不動產所有權和其他權利本身的價值，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是已發生或將來一定發生的損失［5］396。

法國原則上采用貨幣補償，但隨著經濟的發展，近些年來也增加了實物補償的方式。主要有：（1）貨幣補償方式或同樣條件房屋補償。（2）征收生活用房時，征收單位必須為承租人安排住房，費用、規格不超過最低房租住房標準，同時補償其搬家費、安置費和其他損失，衛生設備、照明設備的折舊費。（3）家庭耕作土地被征收時，征收單位應為被征者提供同樣的條件和設備的土地［6］。

法國的征地活動較為頻繁，因此征地程序很嚴密。具體而言，征地程序包含兩個部分：一部分是行政階段，針對兩方面的問題，一是關于審查公用征收農村土地目的合法性和合理性，二是確定可以轉讓的不動產。另一部分是司法階段，針對的也是兩方面的問題，一是農村土地所有權的轉移問題，二是農村土地補償金的確定問題。這兩類問題引發的爭議都由法國普通法院管轄［7］。

（三）英國

英國土地征收補償的價格，是以被征收土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價格為基礎，計算補償的時期確定在征收進入土地的日期。補償的具體范圍主要包括：（1）土地市場價格。（2）殘余地的分割或損害賠償，其標準為市場的貶值價格。（3）租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征收而引起的損害。（4）遷徙費、經營損失等的補償。（5）其他必要費用指出的補償［8］。

英國有關法律規定，所有收到土地征收通知的人均有權對征收命令提出異議，并有權提起公開審理程序或要求指定的仲裁人審查征收命令［9］24。英國設有專門的土地法庭，征收補償金額的確定可以通過政府和當事人協商一致達成，也可以交由土地法庭根據公平公正原則進行裁決予以確定。

（四）美國

在美國，土地是成為了商品，允許進行公開的商品化交易。根據“公正補償”原則，美國財產法確立了土地征收補償標準是征收土地時的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價值。立法者在充分考慮了土地所有者的利益后，不僅補償土地的現有價值，還考慮到土地的可預期、可遇見的未來價值。同時，因征地而導致臨街土地所有者、經營者的損失也可以得到補償［9］25。美國征地補償的方式為現金方式。立法規定，財產所有人在自愿的前提下可以接受實物補償，國家不能強迫。

美國土地的征收補償必須依照正當的法定程序，且基于公共使用的目的，政府才能行使征地權。根據美國聯邦憲法第五條修正案的規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產。非有合理補償，不得征收私有財產供公共使用。”此處的“合理補償”是完全補償，即為前面所提到財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格［10］。

在美國，征地補償引起的糾紛的解決方式通常通過民事訴訟來解決。美國法院在土地征收中，著眼點多是放在如何補償更加公平合理上，而非征收行為是否符合公共目的上。所以被征收人對征收補償的結果不滿意時，通常向普通法院提起民事訴訟。當然，如果立法機關通過制定法將征收權授予政府的行政機關、私營公司或個人時，美國法院也有權受理被征收人就征收目的而提起的訴訟［11］。

（五）日本

日本規定，國家對被征收財產的補償限于對財產權自體的補償，即財產權補償，包括收用損失補償和事業損失補償。前者的補償額為財產權之客觀價值，即是斟酌一般的價格交易來算定。后者為在使用該被收用財產的事業的執行過程中產生的損失，主要包括：殘余土地補償、工事費用補償、遷移費補償、物件補償，通常所受損失補償以及對于第三人的溝垣補償等幾個部分［12］。

日本征地補償的標準較為寬泛：（1）土地地價的補償按照征收時的正常市價進行。（2）地上物補償的標準為交易同等對象的相當價格。（3）遷移費補償，包括農林牧漁業停業、暫停、規模縮小的補償和其他損失［13］。日本早期采用貨幣補償形式，后來在吸收德國法的基礎上，又增加了現物補償方式，如工事代行補償、代替地補償、耕地造成補償、宅地造成補償和遷移代行補償等。

依據日本土地征收的相關規定，土地征收程序分為以下幾個階段：（1）舉辦事業的準備。（2）舉辦事業的認定。（3）土地的限定。（4）征收協議。（5）補償金的裁決。（6）補償金的給付與征收的完成［3］512-514。 當事人對于農村土地收用委員會做出的裁決不服的，可以提起行政訴訟。

二、域外土地征收補償制度對我國的啟示

世界上大多數國家都確立了土地征收補償制度，盡管各個國家的立法盡有不同，但在對各國立法例進行梳理和分析的基礎上，在上述有代表性的國家的立法例中有如下經驗抑或長處值得我國進行立法借鑒：

（一）立法完備

西方主要國家在征地補償制度方面的法律規定都較為完備，條款具體細化，可操作性強。大多對征收補償的原則、補償的具體范圍、征收補償的標準、方式，以及糾紛解決途徑等進行了細致的規定，在立法方面提供了可以借鑒的做法。

（二）補償范圍廣泛

大多數國家征收補償范圍廣泛，本著盡可能多地補償被征地人所“犧牲”的合法利益的心態和原則，細化補償項目，擴大補償范圍。總體來說，征地補償的范圍主要包括：土地補償、地上物補償、搬遷費補償、鄰接地損失補償、離職者或失業者補償和間接利益損失補償等［17］。

（三）補償標準合理

補償標準方面，主要有市場價格補償、按裁定價格補償和按法定價格補償3種標準。美國、英國等以被征收土地的市場價格或以市場價格為基礎來確定，按市場價格補償。按裁定價格補償是按照征收裁判所或其他機構裁定或估定的價格補償。按法定價格補償是依照法律的明文規定直接進行補償。

（四）補償方式多樣

征地補償方式在早期多為貨幣補償，隨著社會的發展和經濟體制的改革，大多數國家都趨于貨幣為主、其他替代方式為輔的補償方式。多元化的補償方式可以對失地農民所受的損失進行全方位的衡量和考慮，使得補償更加公平合理。

（五）補償程序和救濟途徑完善

西方國家的立法很重視程序，在征地補償方面大都規定了較為嚴格的征收補償程序，大至包含四個階段，即事業的認定，征收范圍的確定，損失補償金額的確定，征收的完成。 “正當程序本身就是對財產權的重要的實質性保護。”［14］公正的程序是保證征收補償公平進行的有效保障，程序正義是實體正義得以實現的前提。

有效的救濟途徑是保障被征收人合法權益的重要措施，西方國家在立法中規定了不同的救濟措施和方法。被征地人如果對征收中出現的補償金額的計算、公共利益的界定、聽證和公告程序權利被侵犯等問題不滿意，可以通過多種渠道維護自身合法權益，申請聽證、復議、訴訟等。

在借鑒的基礎上，結合我國自身的特殊國情，修改和完善適合我國的土地征收補償制度是保證農民權利的重要保障，也是調節各方矛盾、平衡各方利益不可或缺的手段。同時，在維護社會穩定、保證社會主義市場經濟健康快速發展方面發揮重要的作用。

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DF45

A

1673-1999（2011）02-0053-03

張蕊（1987-），女，山東滕州人，貴州民族學院（貴州貴陽550025）2008級碩士研究生，研究方向為房地產法。

2010-11-22