我國食品安全法律規(guī)制的完善思考

楊 華

我國食品安全法律規(guī)制的完善思考

楊 華

近年來，重大食品安全事故頻發(fā)，暴露出我國食品安全法律制度存在嚴重問題。對責任主體、食品標準等食品安全法律規(guī)制的缺陷進行分析，提出了建立食品安全強制保險制度、健全缺陷食品召回制度等立法建議。

食品安全；法律規(guī)制；食品標準；監(jiān)管

一、食品安全法律規(guī)制的缺陷

縱觀我國食品安全的現(xiàn)狀，從2008年的 “毒奶粉”事件，到今年的“地溝油”事件和“龍蝦門”事件，食品安全問題始終十分突出。分析其原因主要有以下三個方面：一是食品安全規(guī)制的立法不健全。我國的食品市場巨大，食品安全隱患眾多，立法缺陷，更加劇了難以管制，查處不嚴，給缺陷食品的生產經營者有了可乘之機；二是巨大的市場利益所驅。缺陷食品的生產經營者為了一已私利，不惜以身試法，甚至犯罪；三是消費者的盲從心理。我國人口眾多，消費者的盲從心理嚴重，容易導致重大食品安全事故的發(fā)生。因此，我國需要完善的食品安全法律規(guī)制制度，從源頭上遏制食品安全事故的發(fā)生。但是，目前我國既沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)來規(guī)范和調整食品安全問題，也沒有統(tǒng)一的食品標準、執(zhí)法標準來指導監(jiān)管部門和司法部門，這就導致了關于食品安全監(jiān)督與管理的效果大大折扣。下面對我國食品安全法律規(guī)制的缺陷進行分析：

第一，責任主體結構不明顯，政府問責機制不完善。在歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管立法中，食品生產者、加工者和銷售者根據(jù)食品安全衛(wèi)生的相關規(guī)定生產、加工、銷售食品，作為第一責任主體對食品安全負主要責任；承擔食品安全監(jiān)管職責的政府為第二責任主體，制定合適的食品安全法規(guī)并監(jiān)督其施行，必要時采取制裁措施。在我國食品安全立法中，更多強調食品生產加工參與者的責任，對政府責任的關注度較小。就現(xiàn)有監(jiān)管部門及檢驗機構的監(jiān)管責任規(guī)范來看，其責任程度明顯過輕，不能適應食品安全市場對加強政府監(jiān)管職責的需求。在強化政府對食品市場監(jiān)管職權的同時，還需要同等程度的責任規(guī)范約束。如果市場失靈可以大體歸結為客觀因素而有所容忍的話，那么政府失靈，尤其是政府監(jiān)管懈怠、不力，更是為民眾所不能理解。因此，我國應加強相關立法，建立完善有效的政府問責機制，切實履行對食品市場的安全監(jiān)管職責。

第二，食品標準設定較低，并且相互沖突。隨著我國經濟的快速發(fā)展，食品安全問題日益突出。現(xiàn)階段，我國存在著重視經濟發(fā)展，忽視對人民身體健康保護的傾向。其表現(xiàn)之一就是食品標準設定得較低，不能有效地起到保障消費者人身財產安全的作用。在我國，制定食品標準的最高機構是國家標準化管理委員會，但事實上農業(yè)部、衛(wèi)生部也有權制定在全國施行的行業(yè)標準或企業(yè)標準，這就導致了我國食品標準很難與國際接軌。目前，我國采用國際標準還不到一半，遠遠落后于歐美等發(fā)達國家。并且，我國食品標準之間還存在著沖突。由于我國的食品標準絕大多數(shù)都是在2000年以前制定的，并且這些食品標準往往是不同部門制定的行業(yè)標準，而非國家標準。由于各部門之間缺乏協(xié)調，對同一對象設定兩項或兩項以上標準的現(xiàn)象并不在少數(shù)，行業(yè)標準與國家標準交叉、重復嚴重，形成了食品標準設定、管理的混亂局面，嚴重影響了標準的實施和食品安全的監(jiān)管。因此，設定有充分科學依據(jù)的標準，是準確判斷食品性、保護消費者人身財產安全、推動國際貿易發(fā)展和維護國家利益不可缺少的技術支撐。

第三，對食品安全的違法者處罰力度過輕。在歐美等發(fā)達國家，法律對缺陷食品的生產經營者處罰非常嚴厲。如英國的《食品安全法》規(guī)定：一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5 000英鎊的罰款或3個月以內的監(jiān)禁；銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁；違法情節(jié)和造成后果十分嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。由于法律責任大，制裁措施嚴厲，違法成本很高，經營者不敢輕易以身試法。近兩年，我國新頒布了《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》，但是，對于違法者處罰力度仍然過輕，使得法律懲罰缺乏威懾力，導致生產經營者為了利益，敢于以身試法。例如，根據(jù)《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第九條規(guī)定：違反《食品衛(wèi)生法》的有關規(guī)定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第39條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應當責令停止生產經營，銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，吊銷衛(wèi)生許可證，并同時按下列規(guī)定處以罰款：（1）造成中毒或者疾患人數(shù)10人以下，有違法所得的，處以違法所得1-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以0.1-3萬元的罰款；（2）造成中毒或者疾患人數(shù)在11人至30人，有違法所得的，處以違法所得2-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以4-5萬元的罰款；（3）造成中毒或者疾患人數(shù)在31人至100人，有違法所得的，處以違法所得4-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5萬元的罰款；（4）造成中毒或者疾患人數(shù)101人以上或者人員死亡，有違法所得的，處以違法所得4-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5萬元的罰款。從這一條款可以看出，我國的食品安全相關法律對食品違法犯罪行為在法律責任的設定上范圍過窄，在處罰力度上乏力，不能夠充分發(fā)揮法律應有的威懾力，難以達到打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求。

二、食品安全法律規(guī)制的立法建議

通過上述對我國食品安全法律規(guī)制缺陷的分析，筆者對完善我國食品安全法律規(guī)制體系，提出以下立法建議：

第一，建立食品安全強制保險制度。“無危險即無保險”，風險的存在使保險制度應運而生。建立食品安全強制保險制度的正當性在于食品市場天然的不安全性，一旦被保險人在約定期限內所生產、出售的產品或商品在承保區(qū)域內發(fā)生事故，造成使用、消費或操作該產品或商品的人或其他任何人的人身傷害、疾病、死亡或財產損失，依法應由被保險人承擔經濟賠償責任，以及因此而產生的訴訟費用時，保險公司在約定的賠償限額內負責賠償。保險公司可以分攤本由被保險人向受害人支付的賠償費用，從而起到減小企業(yè)損失，受害人得到及時賠付的作用，避免“市場主體違法，政府埋單”的怪現(xiàn)象發(fā)生。因此，筆者建議，《食品安全法》應規(guī)定食品安全強制保險制度，其好處是：（1）食品安全強制保險制度對政府監(jiān)管食品安全具有補充作用。保險公司從自身利益出發(fā)，主動參與食品安全的預防工作中，減少食品安全事故的發(fā)生，其利潤必然會增加。（2）食品安全強制保險制度也減輕了政府處理食品安全事故的壓力。根據(jù)《國家重大食品安全事故應急預案（2007）》的規(guī)定，受害人員的搶救、安置、補償以及征用物資的補償、污染物的收集、清理、處理等事項，主要由各級政府部門承擔。當事故發(fā)生后，一旦企業(yè)因為各種原因不能及時對受害者進行賠償，政府就必須承擔起救助、補償?shù)呢熑危虼耍惺苤薮蟮慕洕鷫毫Γ駝t，將會面臨巨大的輿論壓力。食品安全強制保險制度可以使食品安全事故受害者迅速地得到賠償金，有利于穩(wěn)定社會局面，充分發(fā)揮了保險的社會管理職能。

第二，健全缺陷食品召回制度，完善已有的法律。食品召回制度是一種旨在消除離開生產線、進入流通領域的潛在不安全食品危害風險的制度，其目的是預防和消除不安全食品對消費者造成的傷害。實施食品召回制度最重要的因素是企業(yè)執(zhí)行召回制度的情況，西方發(fā)達國家在推動召回制度的實施上都是以推動主動召回為主。借鑒西方發(fā)達國家經驗，對我國食品召回制度具體規(guī)范手段進行調整，也應推動企業(yè)主動召回為主，責令召回為輔，立法完善現(xiàn)有的制度。我國《產品質量法》第46條規(guī)定：“本法所稱缺陷，是指產品存在危及人身、他人財產安全的危險。產品有保障人體健康，人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準。”由此可以看出，強制性的國家標準和行業(yè)標準，操作性強，可以快速、直接地衡量食品是否為缺陷食品，這樣即便于訴訟，又可使企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)缺陷食品，防止投入市場或及時召回缺陷食品。因此，制定科學、統(tǒng)一的國家標準和行業(yè)標準是當務之急。

與此同時，還要完善已有的法律。《食品安全法》對食品召回制度規(guī)定很籠統(tǒng)：第一，沒有明確主動召回和被動召回的適用情形；第二，沒有建立缺陷食品召回級別制度，具體區(qū)分召回級別因素以確定召回規(guī)模、范圍；第三，未對召回責任嚴厲制度規(guī)定。《消費者權益保護法》第18條規(guī)定，經營者應當保證其提供的商品或者服務符合保障人身、財產安全的要求。經營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務存在嚴重缺陷，即使正確使用商品或接受服務仍然可能對人身、財產安全造成危害的，應當立即向有關行政部門報告和告知消費者，并采取防止危害發(fā)生的措施。本條是建立缺陷食品產品召回制度的立法依據(jù)之一，但是在“法律責任”一章中，沒有規(guī)定經營者違反第18條應負的法律責任，因此，我國應彌補這塊的法律空白。

第三，我國應借鑒國外先進的立法經驗，健全食品安全法體系。首先，制定嚴密的基本概念定義。嚴密的基本概念定義可以為司法和行政創(chuàng)造法律依據(jù)，并在一定程度上保障其自由裁量權；其次，健全食品安全法體系。以美國為例，既有綱領性的《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質量保護法》和《公共衛(wèi)生服務法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產品檢查法》和《蛋類產品檢查法》等，這使得完善的上位法可以有效地指導下位法，各州在執(zhí)法操作時的自由裁量度較小,保證了食品安全在全國范圍內的統(tǒng)一。而在我國，雖然已制定了食品衛(wèi)生管理辦法、規(guī)范、程序、規(guī)程、條例、規(guī)定等單項法規(guī)100多個，食品衛(wèi)生標準近500個，加之配套的地方法規(guī)，基本建立起了食品監(jiān)管有法可依的法律體系，但是，其中由全國人大或全國人大常委會制定的僅有 《食品安全法》、《食品衛(wèi)生法》和《農產品質量安全法》等幾部，數(shù)量上與法律發(fā)達國家相比仍然偏少。除《食品安全法》外，其余幾部法律的規(guī)定都較為綱領性，對具體操作的指導意義不大。

綜上所述，我國應當注重采取法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等多種形式來推進食品安全法律制度的完善，體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理理念，堅持管理法和促進法的統(tǒng)一，政府宏觀治理與企業(yè)微觀治理的統(tǒng)一。并且，我國還應運用多個法律部門對食品安全行為進行規(guī)制，特別是加大刑法對食品安全犯罪行為的懲處力度，增強法律的威懾力，最大限制地遏制食品安全事件在我國的發(fā)生，保障廣大人民群眾的食品安全利益。

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D920.4

A

1673-1999（2011）01-0059-02

楊華，西南科技大學法學院碩士研究生。

2010-10-11