試論我國和諧社會建設中黨外人士政治參與機制的完善

高愛民

（蘭州工業高等專科學校社會科學系，甘肅蘭州，730050）

所謂政治運行機制就是一系列政治結構、政治功能、政治生活的運行規則和運行程序的有機組合［1］，它最集中地反映著一個國家的政治狀況，是政治生活賴以運行的基本條件。從外部形態看，政治機制由政治制度和政治程序兩個部分構成，政治制度從靜態上制約社會的政治生活，政治程序則從動態上制約政治生活。從內部關系看，政治機制由政治結構和政治功能兩部分構成。從這個角度看，政治機制表現為聯結主體政治行為與社會政治事件的中介，成為社會政治生活的基本要件［1］。在政治制度層面，我國憲法只對中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度作了原則規定，而制度的細化和政治程序則是以中國共產黨全國代表大會和中國人民政治協商會議通過的文件表現出來。但是無論中國共產黨全國代表大會決議，還是中國人民政治協商會議決議形成的文件，都不能作為法律文件，也不能取代法律文件。毋庸質疑，制度，就是穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”法律是上升為國家意志的統治階級意志。在法治社會中，法律是維護制度和程序穩定性的最好保障。在依法治國的社會，國家和社會事務的管理必須納入法治的軌道。中國共產黨領導的多黨合作與政治協商政策要想在法治的軌道上持續、健康、穩定地發展，必須完善相關的立法。

一、樹立法律權威，完善黨外人士參政議政法制體系

從立法情況來看，我國對中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度的立法只有我國的根本大法——憲法。我國憲法承認了中國共產黨、中國民主黨派和無黨派人士的法律地位和政治地位，明確了中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商原則及各政黨依法參加活動的基本原則。但是，憲法和法律對共產黨、各民主黨派、無黨派人士的權力與職責、執政黨與參政黨的相互監督關系、民主黨派與國家、社會、其他組織和公民的關系沒有明確規定，也沒有法律對民主黨派參與國家管理和政治協商的渠道、方式和機制，民主黨派經費的來源與管理，各民主黨派的內部治理結構，各民主黨派違法的法律責任，各民主黨派及其成員合法權益的依法維護等重要問題的明確規定。

第一，需要在憲法或憲法性的法律文件中，完善有中國特色的社會主義政黨制度，明確中國共產黨和八個民主黨派的合法地位；明確共產黨、各民主黨派、無黨派人士的權力與職責；明確執政黨與參政黨相互監督的關系；明確民主黨派參與國家和社會事務管理以及多黨合作與政治協商的渠道、方式和機制；明確共產黨和民主黨派違反憲法的法律責任等基本問題。

第二，將執政黨的意志上升為國家意志，形成規范性的法律文件。如在《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的框架下，制定《民主黨派參政議政條例》［2］。

第三，在《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》中，增加各民主黨派成員、無黨派人士參加人大代表選舉的條件、選舉程序和代表的比例等規定［2］。

第四，由國家權力機關制定《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會中民主黨派參政議政規則》，明確各民主黨派代表、無黨派人士代表與其他人大代表的關系，規定各民主黨派參政議政權利、參政議政義務和參政議政程序。

第五，以法律或法規的形式對各民主黨派、無黨派人士履行政治職能、參政議政的經費來源、保障、使用、管理和監督作出具體細致的規定。

值得注意的是，我們強調加強民主黨派參政議政法制的建設，其目的并不是要照搬資本主義國家或者君主立憲制國家的做法，制定《政黨法》或者《政黨關系法》，而是立足中國國情，在和諧社會構建中，使政黨關系更加和諧，使民主黨派和無黨派人士利用自身優勢更好地發揮在民主政治建設中的作用。

二、加強政治權威，完善政治協商程序

我國的政治協商是指在中國共產黨的領導下，中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士以及社會各界，就國家和地方大政方針、政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及政協內部各方面的關系等問題進行協商，以便執政黨能做出正確的決策。政治協商的主要渠道是人民政協和中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士舉辦的各種協商會議。這一制度經過60多年的發展積累了許多成功的經驗，在我國民主政治建設中發揮了重要的作用。實踐證明其基本制度是符合人民意愿、符合我國國情、符合社會發展需要的，它必將長期在我國社會主義建設中發揮積極的作用。要使政治協商制度發揮更好的作用，關鍵在于加強這一制度的權威性，完善政治協商的程序。

第一，以《中國人民政治協商會議章程》、《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》等對政治協商程序的規定為基礎，以法律的形式規范政治協商程序，這是政治協商權威性的基礎。法律確立的程序要比其它形式確立的程序權威得多。民主的真正價值不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性，而程序可以實現和保障理性。

第二，規范和增加政治協商的主體。鄧小平指出：“統一戰線的對象是把一切能夠聯合的都聯合起來，范圍以寬為宜，寬有利。”目前主要有：一是經濟資源的占有者為尋求政治資源的庇護，在加強新的社會階層統戰工作的背景下，相當一部分新的社會階層人士通過各種渠道進入人民政協，但是，他們中的相當一部分人并無參政議政能力，也無此意愿。因此，必須規范參加政治協商的主體。二是在我國的社會治理結構中，小政府大社會的模式在逐步形成，社區和民間組織（非政府組織）在社會治理中的地位日益凸現。民間組織有促進國家與公民之間的有效溝通，促進社會和諧，維護社會穩定，促進政府機構改革，推動政府職能的轉變，監督政府，促進政府依法行政，促進生產，吸納就業人員，減輕就業壓力，彌補政府對社會事業管理的不足等作用。社區也承擔著大量的政治、經濟、文化和生活服務的功能。鑒于社區和民間組織在社會治理中的積極作用與他們政治資源缺乏的現實，應該重視民主黨派成員、無黨派人士在社區和民間組織中的作用，并將他們中的代表者吸收到政協中來。三是隨著我國城市化進程的不斷推進、國有企業改革的不斷深化、非公有制企業的不斷發展以及農村人向非農產業的轉移，傳統意義上的工人階級已經發生了很大的變化。現有的工會界別委員，仍然是由國有企業的工會人士擔任。這種狀況已經不適用現代工人的實際情況，國有企業的代表很難真正代表非公有制企業的利益。因此，應當增加非公有制企業的代表。另外，現在政協中有了一定數量的非公有制企業主的代表，而非公有制企業主與非公有制企業員工的利益有較大的沖突，政協中只有企業主而沒有員工的代表，顯然是極不公平的［3］。

第三，完善協商方式，明確協商效力。民主協商關注的是公共政策制定過程的利益整合和利益協調，其實質是通過各協商主體博弈達成共識，平衡利益，化解矛盾，避免沖突。因此，協商過程就是平等的主體，通過充分對話、溝通、辯論、討論，達成共識。這就要求首先要通過法律或權威性的制度手段，確認協商主體地位平等。這是協商的基礎。所有參與者都具有平等的法律地位，沒有人會因為權力與資源的缺乏而處于不公平的劣勢地位，每個人的聲音只因為其觀點的理性與否而受到傾聽。其次，要細化協商步驟。步驟主要有：確定主題，以適當方式通知，準備資料并按相關程序形成書面材料，對話，總結，反饋。

第四，明確政治協商的內容和效力。在政治協商內容上，《中國人民政治協商會議章程》、《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》和中共中央的相關文件中有具體規定，也有一些慣例，但有些內容定則不好確定，特別是作為地方政協，哪些屬于大政方針，哪些屬于國計民生的范圍，哪些屬于重大人事安排等，需要明確。在規范性法律文件中不妨以無窮盡列舉的方式列舉重要協商內容。在協商效力上，必須明確協商本身的效力，即某些事項是否一定要協商，如果沒有協商，將產生什么后果；協商結果的效力，即協商結果對最終的決策產生什么樣的功效。

投入了大量的成本進行協商，就是想求得公共利益的最大化，如果協商的結果對決策并不產生實際的影響，那么協商民主理論就是失敗的。

三、增強影響力，完善民主監督機制

任何一種政治制度，任何一個公共權力機關，任何一個政黨，如果缺乏必要的監督，那么它勢必會衰頹和腐化。毛澤東在《論十大關系》中指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會，對他們采取又團結又斗爭的方針。對一切善意地向我們提意見的民主人士，我們都要團結……就是那些罵我們的……也要養起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利”［4］。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”溫家寶總理說：只有民主監督，才不會政息人亡［5］。鄧小平指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。［6］”在我國，中國共產黨作為執政黨，無疑是公共權力的掌握者，權力最大，意味著責任最大，承擔的風險也最大，因此，加強民主制度的核心問題就是對中國共產黨和權力的監督，確保掌握權力的少數人在管理過程中受到全社會的監督，防止濫用權力或個人獨裁。

第一，充分重視制度在民主政治中的作用，健全民主黨派民主監督機制，使其規范化、制度化、程序化，并真正落到實處。目前監督體系存在的問題，歸根到底是制度的問題，監督機制的問題。被監督的主體往往是監督機制的設計者；我們的政策往往從善意的角度出發，呼吁被監督者要自覺接受民主監督，無疑這套監督體制建立在被監督者自覺接受監督的基礎上。現實中，權力的誘惑如不置于外力有效約束之下，自身無法抵御，面對權力小人遠遠多于君子，在這種情況下，道德的約束是十分有限的。因此，需要權力制約和監督機制，讓濫用權力者要受到懲罰，只有這樣，民主監督才有了基石。因而，必須依托制度，建立一套不期望“好人更好，但至少不會變壞”的民主監督機制。一是及時總結民主監督中較成熟的經驗，形成法律。二是對各種提案、視察、調研、特約監察、反映社情民意等民主監督的主要形式，制定實施細則，明確辦理的形式、方法和時間要求，明確辦理的程序和責任，建立重要提案、建議的跟蹤反饋制度和責任追究制度，提高民主黨派民主監督的實效。三是通過法律，建立民主黨派、無黨派人士的民主監督免責機制。

第二，借鑒西方經驗，確立輿論監督機制。江澤民在“七一”講話中指出：“世界各種文明和社會制度，應長期共存，在競爭比較中取長補短，在求同存異中共同發展。”2006年胡錦濤總書記在耶魯大學演講時指出：“中國愿意借鑒國外政治建設的有益經驗，但決不會照搬其形式。”眾所周知，利用質詢或聽證制度等方式制約執政黨政府和通過新聞媒體強化對執政黨的監督制約，是西方政黨監督中的常見方式和常用手段。在我國質詢和聽政是一種權力監督，由人民代表大會享有。民主黨派通過批評等方式對執政黨進行監督。那么，我們就可以讓民主黨派的批評通過輿論的方式表現出來，并通過制度建設讓輿論監督成為各項監督的必經程序，推動民主監督向縱深發展。

第三，充分運用監督渠道，提升民主監督效果。盡管民主黨派、無黨派人士通過當選人大代表、擔任政府和司法機關領導職務，被解釋為履行參政議政、民主監督職能，但此解釋顯然有違法律精神。在短期內無法也不可能建立完備有效的民主監督機制的情況下，應當充分發揮好現有監督機制的作用。民主黨派的民主監督可以同共產黨黨內監督、權力機關的監督、行政監督、群眾監督相聯系，發揮綜合監督效應。一是發揮黨外人士人大代表的作用，行使人大代表的權利。無疑，民主黨派的民主監督是柔性監督，人大監督是剛性監督，民主黨派可以通過擔任人大代表的成員，行使質詢權，使軟監督產生硬效力。二是在條件允許的情況下，民主黨派要積極組織成員參與到中共的黨內監督及政府行政監督中，并通過批評等方式發揮輿論監督作用。三是民主黨派、無黨派人士利用人大代表、政協委員、政府和司法機關領導成員和特約人員等身份，通過網站、信箱、熱線電話等方式，暢通與群眾溝通的渠道，傾聽群眾呼聲，獲取信息形成提案、議案，開展監督。

與人大的剛性監督不同，民主黨派的民主監督是一種柔性監督，只有制度保障、執政黨重視、政府支持，才能順暢運作，使監督落到實處；但是，任何設計完美的制度其效果都與執行者堅持原則的努力執行不可分離。因此，民主監督既需要制度保障，也需要民主黨派、無黨派人士堅持原則的努力，才能使監督具有生命力。

四、凸現政黨特色，重視黨外人士代表性人物隊伍建設

我國現行政黨制度模式，具有鮮明的特點：共產黨領導、多黨派合作；共產黨執政、多黨派參政。要更好地堅持下去，要進一步加強和改善中共對多黨合作事業的領導，也要加強參政黨的自身建設，尤其是保持民主黨派的特色和優勢，增強代表性。這是關系到建設什么樣的參政黨和如何建設參政黨的一個時代命題［7］。民主黨派、無黨派人士的參政議政的有效性源自于其參政意識，最終源自于其參政黨意識，政黨意識越正確、鮮明，其對于自身代表的認識就越清晰，其代表性就會越強烈、鮮明。因此，只有樹立起正確而鮮明的參政黨意識，具有強烈而鮮明的代表性，各民主黨派才能充分發揮出其作為參政黨的作用，中國政黨制度格局才能發揮其最大效益。

首先，各黨派在組織發展中發展原則，突出民主黨派特色。根據《關于民主黨派組織發展若干問題座談會紀要》的要求，將各民主黨派組織發展的側重點放在各自的界別分工領域，形成各具特色的不同行業界別代表，避免各民主黨派成員行業趨同；注重發展各黨派組織分工聯系領域有成就的人士，把好民主黨派成員的入口關，堅持標準，保證質量，著力從提高民主黨派成員的整體素質上去思考。

其次，加強民主黨派、無黨派人士思想政治教育。這也是增強民主黨派代表性的根本途徑。共同的理想追求和奮斗目標，使民主黨派、無黨派人士和中國共產黨走到了一起。現階段，民主黨派、無黨派人士已經進入了整體性的新老交替時期，組織的交接已經完成，政治上的交接還在繼續。需要通過加強民主黨派的思想建設，使民主黨派成員進一步了解各黨派和中國共產黨長期共存、風雨同舟的合作歷程，認識我國多黨合作制度的歷史必然性、現實必然性，鞏固共同的思想基礎，促進政治認同，自覺堅持共產黨的領導，堅持走中國特色政治發展道路。

再次，加強黨外代表人士隊伍建設。在各個歷史時期，民主黨派都有自己的代表性人物。代表人物是黨派和政治團體的一面旗幟，對其成員具有凝聚力和號召力，對社會有很大的影響力。黨外代表人士具有政治形象的民主性和進步性、組織形象的旗幟性和威望性、專業形象的拔尖性和成熟性、社會形象的典范性和綜合性等特征［7］。因此，要以中共中央統戰部《關于黨外代表人物隊伍建設問題的意見》等文件為依據，把年輕、優秀、有代表性的高中級知識分子吸收到民主黨派組織中來，增強自身活力。

另外，民主黨派還應充分重視社區、民間組織在和諧社會構建中的作用，適時拓展工作領域，增加在社區和民間組織中的影響力。

民主黨派的政黨特色和無黨派人士的政治屬性，是其存在并發揮作用的基礎，是其生命力之一，如果政黨趨同，失去特色，無黨派人士變成純粹的知識分子，失去政治屬性，那么，他們都將沒有存在的必要。任何時期，代表性人物都是黨派和政治團體的一面旗幟，對其成員具有凝聚力和號召力。在社會主義和諧社會建設中，政黨特色、政治屬性、代表人物都是民主黨派、無黨派人士發揮作用的重要因素，都應得到足夠的重視。

毛澤東指出：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實現民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。”“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益”。“為什么要讓資產階級和小資產階級的民主黨派同工人階級政黨長期共存呢？這是因為凡屬一切確實致力于團結人民從事社會主義事業的、得到人民信任的黨派，我們沒有理由不對它們采取長期共存的方針”［8］。從中共領導人那里，我們領略到了民主黨派存在的價值，為了“國家公事”執政的中國共產黨需要“聽到不同的聲音”，需要監督執政行為，為了社會主義事業，中國共產黨選擇了和民主黨派“長期共存”。中華人民共和國建立，中國正式確立了適合于中國國情的政黨制度——中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度，形成了一套黨外人士政治協商、民主監督、參政議政的運行機制，這套運行機制也具有鮮明的特征：制度性、功能性、政治性、參與性和合作性。這一機制在中華人民共和國建國之初為快速恢復國民經濟，發展生產力貢獻巨大；在我國改革開放之后，為經濟社會的發展、綜合國力的提高、維護社會穩定發揮了重要作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟制度的確立和隨之而來的經濟轉軌、社會轉型，這套機制的問題也越來越明顯：政治權的分配依據不是憲法或者法律，而是執政黨的文件；政治協商中協商什么、怎么協商、何時協商、協商效果如何沒有明確的規定；民主監督中監督程序不明、依據不足，導致監督效果不明顯；政黨建設中，政黨特色不鮮明，代表性人物匱乏，導致民主黨派作用不明顯。具有政治性質的民主黨派、無黨派人士，并非我國政治生活中的點綴，也決非政黨制度中的擺設。在我國社會主義和諧社會建設中，黨外人士決不是無可作為，而是大有所為。但是，如果上述問題不解決，就會成為社會不和諧的潛在因素，就會使黨外人士的作用大打折扣。筆者認為，權威的制度設計和鮮明的政黨特色，是解決上述問題的不二選擇。在法治社會，最具有權威性的只有法律。因此只有在法律制度框架下的黨外人士政治參與機制，才是最有效的機制；只有有效的機制才能激發黨外人士的活力，我國經濟社會才能快速、健康、穩定、有序發展。

［1］ 文曉明，王立新.社會主義民主政治運行機制研究［M］.北京：人民出版社，2004.

［2］ 常紀文.完善有中國特色的社會主義民主黨派參政議政法制體系［EB/OL］.http://www.iolaw.org.cn.

［3］ 肖巧平.論政治協商程序的完善［J］.湖南師范大學社會科學學報，2010（1）.

［4］ 毛澤東.論十大關系［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/.

［5］ 溫家寶.要聽真話，只有民主監督才不會政息人亡［EB/OL］.http:/ /news.sina.com.cn/c/2003-09-12/1446740618s.shtml.

［6］ 鄧小平.鄧小平文選：第1卷［M］.北京：人民出版社，1989.

［7］ 樊振.民主黨派代表性問題研究［G］//周和平.攜手共進——中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立60周年理論研討會論文集.南京：河海大學出版社，2010.

［8］ 毛澤東.毛澤東選集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1977.