對農民工社會保障問題的思考

王 迎

對農民工社會保障問題的思考

王 迎

從身份、職業及生活方面分析了我國農民工的特點。認為農民工在就業、勞動安全、醫療衛生、子女教育等方面都缺乏應有的社會保障，與農村戶籍制度、土地制度和城市勞務管理及社會認識都有關系。提高農民工社會保障水平，需要進一步改革戶籍制度，充分發揮政府公共行政的作用，建立全方位、多層次的保障體系。

社會保障；農民工；戶籍制度；政府功能；社會保障體系

農民工是我國改革開放以來的新生社會群體，近年來其數量日益龐大，有關社會保障問題也日益突出。解決好農民工社會保障問題，對我國的社會轉型與和諧社會建設具有重要的意義。

一、農民工群體的產生及特點

自20世紀80年代開始，大批農民進城務工。進城務工的農民，剛開始被叫作“盲流”，現在統稱“農民工”，逐漸得到了社會的認同。農民工隊伍伴隨我國工業化、城市化和改革開放的進程而產生并不斷發展壯大，從其發展軌跡看，大體上可以劃分為兩個大的階段：第一階段是“離土不離鄉”；第二階段是“離土又離鄉”。從總體上看，我國農民工具有以下幾個特點：

（一）職業的兩重性

2004年全國已有農民工1.8億，占農村勞動力的23.8%。到2006年，農民工數量便超過了傳統的由城鎮居民構成的產業工人數量，約占企業員工總數的60%［1］。我國農民工隊伍規模龐大，有人因此提出把農民工作為“中國的第三元”，認為我國正在實現從二元的“農民——城市人”到“農民——農民工——市民”的結構轉型。不過，從作為某“一元”的基本性質而言，要看是否具有獨立運行的產業體系和產業主體，農民工并不完全具備這些特點。計劃經濟下典型的城鄉二元經濟，城市與農村都有著自己獨立運行的產業體系和產業主體。農民工的戶籍在農村，大多數是平時在城市務工，農忙季節則回鄉務農，他們的職業具有“兩重性”。

（二）身份的邊緣性

農民工既非傳統意義上的城鎮居民，也非傳統意義上的農村居民，而處于一種邊緣或游離狀態。從農民工主要的收入來源和生活方式來看，他們已經脫離了那種面朝黃土背朝天的以耕種為主的生活方式，他們的主要收入來源和大部分生活時間是在城鎮。由于在城鎮長時間生活，城市發達的經濟和豐富的生活不論是在視野、思想還是在衣食住行上都使農民工發生了很大的變化，這直接造成了他們與傳統意義上的農民的隔閡。由于長時間遠離農村，農村的各項事務亦不在他們權利之內，即他們不能很好地參與農村事務，甚至也不能很好地享有農村的各項福利保障。從他們在城鎮的生活待遇來看，他們又沒有真正享受到作為一個市民應得到的待遇，在醫療、養老、失業保障和子女受教育等方面，都未能享有和市民一樣的平等權利，而且還會受到各種歧視。因此，他們也不是嚴格意義上的城市居民。

（三）生活的兩棲性

因為在農村還有土地，很多農民工不得不在收獲、耕種的忙季回家務農，之后又回到城市務工，過著“候鳥”一樣的生活。大多數外出的農民工是青壯年，上有老下有小，老人和孩子多半留守在農村。他們身處異地，難免會在一些事情上遇到麻煩。例如在患大病時，由于難以承受城市高額的醫療費，不得不回到農村去治療，痊愈后再回到城市。

此外，農民工群體還存在流動性強、未來發展不明確等特點。

二、農民工社會保障現狀

農民工的特殊地位和尷尬身份使其一直處于邊緣狀態，而戶口和工作的矛盾性也使其在社會保障問題上處于一種兩難的狀況。

在2007年的暑期社會實踐中，筆者在近幾年發展迅速的張家港市進行了問卷調查，調查范圍包括搬運工、紡織工、酒店服務員等。調查結果顯示，有35%的人曾失過業，換過多次工作。對于大多數進城的農民工來說，由于身份的特殊性和受教育水平低等客觀因素，他們只能在建筑、裝修、服務等行業工作，而且主要是城市勞動力不愿意干的崗位，工作環境差、勞動強度高、工作量大且安全系數小。另外，由于城市住房政策的限制和高額的商品房費用，農民工不能享受經濟適用房，也無能力享受商品房。因此，絕大多數農民工在城市都是合伙擠住在簡陋的租賃房屋中。

在勞保待遇上，大部分農民工月收入很低，而且很多地方還存在工資滯后現象。他們承受著經濟上的不平等待遇，就業機會不平等，同工也不能同酬。許多企業對農民工也不會真正執行勞動合同，而且往往克扣、拖欠農民工工資。農民工的勞動安全也沒有保障，發生了事故，用工單位往往是首先推卸責任。

城市義務教育也存在對農民工子女的歧視。城市現有的教育資源不能接納和滿足越來越多的農民工子女求學的愿望，而私立學校學費高昂，農民工難以承受。

由于大多數農民工是青壯年，在家留守的多是老人和孩子，有的老人身邊多達七八個孩子。農村老人的負擔因此加重，農村留守兒童的成長也因為家庭的殘缺而倍受影響。

近幾年，政府大力推行新農村建設，農村的社會保障制度逐步建立。但長期生活在外的農民工卻不能很好地享受這些制度，譬如農村的醫療保障制度。

三、農民工社會保障缺位的原因

我國自20世紀50年代開始以戶籍制度將城鄉人口的身份固定化，城市人與農村人便被賦予了不平等的身份。“用戶籍制度把人分為城市人口和農業人口，將幾億農民拒之于城市之外；用統購統派制度把吃的糧食分為農業糧和商品糧，讓農民供養市民；用勞動制度把人分為農民和工人，又將農民拒之于工廠之外；用工資福利制度把人分為有權享受和無權享受的兩種人，最后把農民拒之于社會保障制度之外。”［2］這段話提及的很多問題現在已經有了很大的改善，但從農民工這一特殊群體的工作性質和農村戶口來分析，也不難理解農民工社會保障缺位的制度原因。戶籍制度和土地制度是導致農民工社會保障缺位的最根本原因。嚴格的戶籍制度造成了當代農民工的尷尬地位，使其一直處于農村和城市的邊緣，不能很好地享受到兩個領域的社會保障。土地制度決定了農民的兩棲性，農民擁有土地的使用權，但不能將土地使用權隨意轉賣。

隨著農民工問題越來越多的被提出來，也越來越受到社會和政府的關注和重視。但有些地方政府對農民工的認識還不夠，沒有建立相應的農民工社會保障管理部門。有關農民工社會保障的法律制度還不健全、不完善。一些城市人認為農民工到城里是在和他們搶飯碗，說農民工的進城造成了城里交通、治安、環境的壓力，有的甚至認為整個流動人口是一支危險的犯罪力量，應該采取“管治、限制、預防”的手段。這些聲音也影響著農民工問題的解決。

四、改善農民工社會保障的措施

（一）改革戶籍制度，讓農民工逐步向市民過渡

嚴格的戶籍制度阻礙著中國城市化和工業化的進程，所以改革戶籍制度是必須的。“在制定‘十一五計劃’時，有關專家測算過農村絕對過剩的勞動力至少有1.5億人，這決定了農村勞動者的大規模非農化是一條必由之路；而在有關農民工的一項調查活動中，農民工即使在城市中處于失業狀態，也只有14.6%的人愿意回到家鄉去。”農民工的未來發展應該是向城市居民過渡，享受城市居民應有的待遇。現行戶籍制度的反面作用限制了農民工的身份，不能享受城市居民的待遇。如果在改革戶籍制度中采取直接取消的政策，勢必又會造成城市各方面的重大壓力。筆者認為，針對不同情況可以從以下幾個方面進行：第一，地級以下的中小城市和小城鎮，可考慮全面開放城市戶籍。從我國目前經濟和社會發展的情況看，全面開放地級以下市鎮戶籍條件已經成熟。第二，省會城市及副省級城市、直轄市等大城市，可以實行逐步過渡的形式，例如可以根據農民工在城市生活的年限來確定其戶籍制度。第三，積極推進配套改革，逐步分離附著在戶籍上的就業、社會保障、子女教育等公共服務和社會福利功能。

（二）充分發揮政府公共行政的作用

對于解決農民工問題，沈立人先生曾經提出：“一是搭平臺，也就是說，要把農民工問題放在議事日程上，列入日常工作；二是搞規劃，要在每年和中長期規劃中，對農民工問題的解決有所統籌；三是顧全局，規劃要全面照顧城鄉所有居民，使經濟發展惠及所有群眾；四是做扎實，不僅要有決策，而且要落實到實處，保證兌現。”［3］沈先生的觀點是非常好的，當有了具體政策時這套“流程”是很適用的。我覺得要加大政府在農民工社會保障上的基金投入，建立一套單獨運行的“農民工社會保障機制”。黨的十七大報告指出：“著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居。”這說明中央是有決心解決好社會保障問題的，而且從近幾年政府財政收入增長的情況看，政府也是有能力解決資金問題的。筆者認為具體需從以下三個方面去落實：第一，充分發揮政府的整合功能。要保證社會的穩定與發展，保障弱勢群體的利益，必須發揮政府的社會整合功能。要使各種不同社會群體的利益結構趨于公平合理。第二，充分發揮政府的疏導功能。由于一些人對農民工問題的極端態度和農民工在城市生活中出現的負面影響，使部分市民與農民工造成了社會心理沖突和利益沖突，這就需要政府加以疏導，緩和其沖突，這是農民工城市化轉型的重要一步。第三，充分發揮政府的保障功能。社會保障是國家按照經濟發展水平和承受能力，對社會成員給予基本生活保障的一種社會經濟制度。在農民工問題上，政府應積極建立健全有關法律制度，并加大投入，改善其困境。

（三）建立全方位、多層次的保障體系

“全方位”首先就要是“顧全局”，要努力擴大覆蓋范圍，盡可能地惠及所有人；其次是指形成以養老、工傷、醫療、失業等保障制度為主要內容的社會保障體系。“多層次”有兩層意思，首先是農民工社會保障水平不能一刀切，一開始就要使農民工的保障水平和城市居民一樣是不現實的，同時也不能要求各個地區的保障水平一樣；其次是投保對象多層次，除政府的投資保障外，還應發展如商業保險、社會救濟等多形式的保障。具體可以從這樣幾個方面進行：第一，建立和完善涉及農民工權益保障的法規法律。要依靠法律的強制力、約束力來維護農民工的權益，規范勞動關系主體雙方的權利和義務。第二，建立服務農民工的法律援助體系。農民工文化水平和專業技能低，法治意識淡薄，而針對農民工的法律援助較少，農民工的合法權益就難以得到有效的保護。要立法簡化勞動爭議處理程序，為農民工維權提供方便快捷的仲裁、司法支持。第三，要充分發揮工會在農民工維權中的作用。農民工在合法權益保護方面之所以弱勢，一個重要的原因就在于他們組織化程度低，農民工很少加入就業地的黨、工、團組織。一些民間維權組織如“民工協會”等往往不規范，有的甚至帶有黑社會性質，常常會將農民工的不滿情緒放大。政府應對這種現象加以重視，注意發揮工會的作用，形成政府領導、工會主導、企業支持、各方面參與的保障體系。第四，當前要著力抓好解決工資拖欠和職業安全衛生等工作。解決民工的工資問題，一方面要繼續做好農民工工資清欠工作，建立預防和解決拖欠農民工工資問題的制度，另一方面要嚴格執行和完善最低工資制度，形成促進農民工工資合理增長的機制。

農民工問題不僅是解決三農問題的關鍵，也是實現中國城市化的重要一步。農民工問題是一個社會問題，也是個政治問題，需要社會各階層的關注，需要政府加以引導管理。妥善解決農民工社會保障問題，對我國實現社會轉型和建設和諧社會具有重要意義。

[1]中共中央宣傳部理論局.理論熱點面對面（2006）[Z].北京：學習出版社，2006：87．

[2]陳桂棣，春桃.中國農民調查[M].北京：人民文學出版社，2004：65.

[3]沈立人.中國農民工[M].北京：民主建設出版社，2005.

D632.1

A

1673-1999（2011）11-0037-03

王迎（1988-），男，河南駐馬店人，南京工業大學（江蘇南京211800）2010級碩士研究生。

2011-03-10