農(nóng)村群體性突發(fā)事件的原因與防范對策研究

謝曉棠

農(nóng)村群體性突發(fā)事件的原因與防范對策研究

謝曉棠

農(nóng)村群體性突發(fā)事件是我國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)沖突的重要表現(xiàn)形式，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的原因既有經(jīng)濟(jì)層面的，也有制度層面的，還有農(nóng)民自身的原因。應(yīng)通過建立預(yù)警機(jī)制、拓展農(nóng)民利益表達(dá)渠道、提高農(nóng)民組織化程度、培育現(xiàn)代農(nóng)民法治意識、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等方式，防止和減少農(nóng)村群體性事件的發(fā)生，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

農(nóng)村；群體性事件；“3.23”感城事件；預(yù)警機(jī)制；法制建設(shè)

構(gòu)建和諧社會(huì)，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是關(guān)鍵。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特定時(shí)期，群體性事件頻繁發(fā)生。現(xiàn)從分析海南“3.23”感城事件入手，對現(xiàn)今我國農(nóng)村群體性突發(fā)事件的特點(diǎn)、成因及解決對策進(jìn)行探討。

一、“3.23”感城事件的特點(diǎn)

2009年3月23日，海南省東方市感城鎮(zhèn)因一起治安糾紛引發(fā)部分村民打砸搶燒鎮(zhèn)政府和邊防派出所的突發(fā)性群體事件，造成1死5傷的嚴(yán)重后果，直接經(jīng)濟(jì)損失上百萬元人民幣。綜合各方面信息，可以看出該事件具有如下特點(diǎn)：

第一，事件突發(fā)性強(qiáng)，快速升級，迅速失控。東方市農(nóng)村居住集中，加上農(nóng)村宗族特點(diǎn)，一旦遇到矛盾，短時(shí)間就能聚集數(shù)十人甚至數(shù)千人參與。感城事件的直接起因是兩名中學(xué)生打架，本是一起普通的治安糾紛。糾紛后來發(fā)展為群體事件，涉及多方面因素：當(dāng)?shù)卮迕穹ㄖ朴^念淡薄，群眾普遍對當(dāng)?shù)刂伟仓刃虿粷M，尤其是今年以來有幾起發(fā)生在學(xué)生身上的傷害案件未得到及時(shí)妥善處理。加之兩村娛樂場所引起利益沖突，少數(shù)不法分子為牟取私利，借機(jī)煽動(dòng)和利用村民，打著“保家護(hù)村”的幌子，挑動(dòng)村民通過極端手段宣泄不滿情緒，結(jié)果使事件演變成為性質(zhì)惡劣的打砸搶燒群體性事件。

第二，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序，影響極大。海南“3.23”感城事件的后果，至少造成了三個(gè)方面的損失和影響：一是打、砸、搶、燒等違法犯罪行為，造成了上百萬元的經(jīng)濟(jì)損失；二是在國內(nèi)產(chǎn)生了極其惡劣的政治影響，可能使已有的社會(huì)不滿情緒加重，誘發(fā)類似事件；三是造成巨大的國際負(fù)面影響。

二、農(nóng)村群體性突發(fā)事件的原因

隨著經(jīng)濟(jì)改革的逐步深入，思想意識的混亂，價(jià)值觀的偏離，利益要求的抗?fàn)帲睦須w屬的失落，各種矛盾沖突交織在一起，聚積到一定程度就引發(fā)了群體性越軌行為。具體說來，造成這一現(xiàn)象的原因主要可歸結(jié)為以下兩個(gè)方面：

（一）農(nóng)民自身層面的原因

一是農(nóng)民對社會(huì)公正的不信任感不斷增強(qiáng)。當(dāng)前中國社會(huì)的劇烈變化，利益的重新分配，社會(huì)階層的重新劃分以及差距的加大，使得處于社會(huì)底層的群體無法跟上社會(huì)發(fā)展的主流，挫敗感、剝奪感十分強(qiáng)烈，使得部分民眾產(chǎn)生了仇官、仇富、仇社會(huì)等心態(tài)。尤其在農(nóng)村，有些新農(nóng)民領(lǐng)袖喊出了“帝王將相，寧有種乎？”一些地方政府長期的行政不作為和亂作為，使政府整體的公信力和威望也大打折扣。“感城事件”就是農(nóng)民“以暴力問責(zé)政府”，向“亂作為、不作為”的基層政府機(jī)關(guān)投不信任票的真實(shí)反映。現(xiàn)在農(nóng)民把矛頭指向不能保護(hù)他們安全利益的基層政權(quán)機(jī)關(guān)，而政府又是公共安全服務(wù)的唯一提供者，這樣的信號具有相當(dāng)?shù)木疽饬x。

二是農(nóng)民的法制觀念淡薄。建國后，我國廣大農(nóng)民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)教育下，逐步成長為社會(huì)主義新型農(nóng)民。改革開放后，隨著國家民主與法制進(jìn)一步完善，廣大農(nóng)民群眾的民主意識和法律素質(zhì)得到了一定程度的提高。但由于我國封建歷史長，傳統(tǒng)思想影響力過大，政治至上的“官本位”成了中國人意識結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)價(jià)值觀。加上農(nóng)村普法宣傳不夠深入，學(xué)法積極性不高，農(nóng)民的法制觀念仍然淡薄。在自身利益受到損害時(shí)，他們也往往不懂、不會(huì)運(yùn)用法律武器或通過合法途徑加以解決，而是動(dòng)輒采取鬧事的方法向政府施壓，使本來能通過正常的信訪、法律程序就能解決的事情，演變成了群體性事件。

（二）政治制度和民主層面的原因

“任何一個(gè)利益群體都客觀存在一定的利益需求，由于公共政策不可能包容方方面面的利益需求，因而一個(gè)利益群體往往就要表達(dá)自己的利益需求，以期引起決策中樞的關(guān)注，這個(gè)過程就是利益表達(dá)。”［1］由于歷史和制度的原因，處于弱勢群體地位的農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)和文化的資源占有上是有限的，他們?nèi)狈Ρ磉_(dá)自身利益和權(quán)力的渠道和形式，缺少真正的農(nóng)民利益代表。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們常常可以看到這樣的情形：當(dāng)農(nóng)民通過正常渠道反映問題時(shí)，往往如石沉大海，杳無音信；當(dāng)農(nóng)民通過上訪甚至越級上訪或者集體上訪這種偏激方式反映問題時(shí)，問題往往就能夠得到重視并得到迅速解決。長此以往，農(nóng)民就形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理認(rèn)同。因此，在不能與政府有效溝通，利益表達(dá)途徑受阻的情形下，農(nóng)民總想弄出點(diǎn)聲音來，以引起高層的注意。

造成農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢的原因是多方面的。首先體制性原因。我國改革開放以來，物質(zhì)文明得到長足發(fā)展，而政治文明的發(fā)展卻顯得相對滯后。本是保護(hù)農(nóng)民利益的各級基層黨政機(jī)關(guān)卻往往成為各種農(nóng)村群體性事件的矛頭指向地，這與基層政府執(zhí)政能力“軟弱化”，不作為與胡亂作為是分不開的。在行政制度框架內(nèi)，農(nóng)民群眾沒有直接制約農(nóng)村官員權(quán)力的權(quán)利機(jī)制，農(nóng)村行政官員的權(quán)力主要來源于上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識，而不是取決于下層人民群眾的認(rèn)可度。因此，本應(yīng)與國民利益直接相關(guān)的行政權(quán)力，卻形成了“負(fù)責(zé)對上不對下”的怪現(xiàn)象。這也是造成農(nóng)民利益訴求渠道體制性障礙的根本原因。“3.23”感城事件的深層原因正是群眾普遍對當(dāng)?shù)刂伟仓刃虿粷M，今年以來幾起發(fā)生在學(xué)生身上的傷害治安案件未得到及時(shí)妥善的處理。其次，在于農(nóng)民組織缺乏。和諧社會(huì)不是一個(gè)沒有利益沖突的社會(huì)，而是一個(gè)能容納沖突和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會(huì)［2］。農(nóng)村群體性突發(fā)事件之所以造成政府和群眾之間面對面的對立和沖突，最根本的原因就是二者缺少作為“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”角色的非政府組織存在。在當(dāng)前中國不能說沒有非政府組織，但有的卻多是強(qiáng)勢群體結(jié)成的聯(lián)盟。相對而言，弱勢群體在維護(hù)和表達(dá)自己的利益訴求中處于不利地位，他們在政治活動(dòng)中缺少真正的利益代表，缺乏一個(gè)制度化的利益表達(dá)渠道。作為弱勢群體的農(nóng)民，上訪就成了維護(hù)他們自己利益的最廉價(jià)的選擇。

三、農(nóng)村群體性突發(fā)事件的防范對策

農(nóng)村群體性突發(fā)事件是現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)的一個(gè)重要表現(xiàn)，如何有效地予以應(yīng)對，這是執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

（一）構(gòu)建群體性突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制

我國有古訓(xùn)，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，要“防患于未然”。實(shí)際上，任何農(nóng)村群體性的發(fā)生都是一定矛盾和摩擦聚集的結(jié)果，都不具有偶然性。只要構(gòu)建起靈敏、完善的預(yù)警機(jī)制，是可以防止和避免群體性事件發(fā)生的。對于一些無法防止的事件，如果及時(shí)采取有效的預(yù)防措施，也可將損失減輕到最低程度。構(gòu)建農(nóng)村群體性突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制，可以從兩個(gè)層次去展開：

一是注重信息收集能力的建設(shè)。建立起信息搜集渠道和信息管理系統(tǒng)，對群體性突發(fā)事件危險(xiǎn)源和突發(fā)事件征兆等信息進(jìn)行收集，并將信息轉(zhuǎn)化為一系列識別指標(biāo)，然后根據(jù)指標(biāo)的異常情況進(jìn)行預(yù)警。我國農(nóng)村地域廣闊，信息技術(shù)設(shè)備投入有限，應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)全員參與的原則，充分發(fā)揮人民群眾的力量，才能更好地構(gòu)建信息采集系統(tǒng)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第38條規(guī)定：縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)通過多種途徑收集突發(fā)事件信息。縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和有關(guān)單位，建立專職或者兼職信息報(bào)告員制度。獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。要讓群眾了解突發(fā)事件的性質(zhì)和預(yù)警方法，增加突發(fā)事件應(yīng)對的透明度，同時(shí)要充分發(fā)揮群眾的積極性，集中各方力量開展預(yù)警工作。當(dāng)然，無論用哪種方式收集信息，均要防止信息在由下至上的傳遞過程中出現(xiàn)謊報(bào)和瞞報(bào)現(xiàn)象。

二是重視信訪，建立矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。在全面掌握農(nóng)村社會(huì)矛盾沖突的信息情報(bào)后，政府部門要予以重視，深入基層，對可能出現(xiàn)的群體性事件進(jìn)行排查。要做到抓早、抓小、抓苗頭。防范工作做在矛盾糾紛發(fā)生之前，化解工作做在矛盾糾紛發(fā)展之前，調(diào)處工作做在矛盾糾紛激化之前。使政府變被動(dòng)為主動(dòng)，變滯后為超前，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。

（二）完善農(nóng)民利益訴求表達(dá)制度

一是發(fā)展農(nóng)民組織，培養(yǎng)農(nóng)民利益表達(dá)的代言人。我國農(nóng)民的組織化程度一直以來都很低。在國外，美國有農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)場局三大農(nóng)民組織，法國也有農(nóng)民工協(xié)會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)會(huì)等組織代表農(nóng)民利益，日本有全國農(nóng)協(xié)聯(lián)盟代表農(nóng)民利益［3］。目前，我國沒有政府和社會(huì)的哪個(gè)具體部門能對農(nóng)民直接負(fù)責(zé)，也沒有一個(gè)組織專門代表農(nóng)民參與政策法規(guī)的制定，專門替農(nóng)民說話辦事，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。隨著廣大農(nóng)民的民主意識增強(qiáng)，政治參與熱情度提高，成立專門化的全國性農(nóng)民組織是中國改革的一種必要嘗試。健康和諧的組織能使農(nóng)民利益表達(dá)渠道化、有序化，增強(qiáng)農(nóng)民的組織性和自我保護(hù)能力。

二是完善村民自治制度，保障農(nóng)民主體的合法權(quán)益。改革開放以來，中國農(nóng)民的政治參與主要是通過村民自治的渠道。它作為一種有中國特色的基層民主形式，是我國政府提升國家政治文明的一項(xiàng)重要改革舉措。1988年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》，對推動(dòng)農(nóng)村民主政治發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有著不容忽視的作用。但目前村民自治也還存在許多問題。在我國相當(dāng)一部分村莊，村民自治尚停留在一般的法律制度層面。在具體實(shí)施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)常常凌駕于村民自治權(quán)之上，或者直接控制村民委員會(huì)的選舉，指派或選派候選人，或者隨意免去村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)委員，導(dǎo)致“自治”變?yōu)椤八巍薄４送猓逦瘯?huì)和黨支部的關(guān)系不清，也是村民自治的一大障礙，使村民對自己的權(quán)威產(chǎn)生懷疑，導(dǎo)致了村民對自治的冷淡。因此，要著力改革和完善村級民主決策和民主監(jiān)督制度，使村民委員會(huì)真正成為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，真正體現(xiàn)“自治”的性質(zhì)。

要加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)。凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)提請村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定。我國農(nóng)村人口流動(dòng)性較強(qiáng)也較為分散，廣泛實(shí)行村民會(huì)議的重要村務(wù)決策過于理想化，應(yīng)該把建設(shè)重點(diǎn)放在村民代表會(huì)議上。在有關(guān)法制建設(shè)中，一是要明確規(guī)定重要村務(wù)、重大事項(xiàng)、重要規(guī)劃，尤其是有關(guān)村集體財(cái)產(chǎn)變更的重大事項(xiàng)，未經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定則無效。二要完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)村民代表會(huì)議的民主決策權(quán)利受到地方政府和村干部等強(qiáng)勢人物侵害時(shí)，可以訴諸法律等途徑獲得救濟(jì)。

要進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督，實(shí)行村務(wù)公開制度。村務(wù)、政務(wù)公開是農(nóng)村基層民主建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是一項(xiàng)民心工程、“魚水工程”，也是村民自治的核心內(nèi)容。要嚴(yán)格依照法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作，做到除按規(guī)定必須保密的事項(xiàng)外，凡是農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)疑點(diǎn)難點(diǎn)問題，凡是涉及到農(nóng)民群眾切身利益的事項(xiàng)，都必須列為公開的內(nèi)容。在村務(wù)公開中引導(dǎo)農(nóng)民群眾正確行使民主權(quán)利、理性表達(dá)個(gè)人訴求、自覺維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這也是遏制腐敗，建立陽光型政府的必然要求。

（三）完善法律運(yùn)行機(jī)制

一是加強(qiáng)法律制度建設(shè)。改革開放的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，對社會(huì)主義法制建設(shè)提出了更高的要求。對于政府來說，依法行使公共危機(jī)管理權(quán)力是依法行政的基本要求。加強(qiáng)法制建設(shè)，首先要做到有法可依。當(dāng)前針對如何應(yīng)對農(nóng)村群體性事件的規(guī)定可操作性、明確性不強(qiáng)，實(shí)體內(nèi)容分散。要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展、變化，及時(shí)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，填補(bǔ)立法領(lǐng)域的空白，保證政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使應(yīng)急管理權(quán)。其次要堅(jiān)持有法必依。“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是執(zhí)法工作的基本原則，要堅(jiān)持依法行政。廣大農(nóng)民群眾應(yīng)自覺守法，不能因個(gè)人的利益訴求表達(dá)不暢，而采用非理性的方式來制造 “動(dòng)靜”。再次是堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。無論是引起事件發(fā)生的違法行為，還是在發(fā)生過程中的違法行為，都要依法懲處；無論是不法分子違法，還是執(zhí)法人員或領(lǐng)導(dǎo)干部違法，都要依法懲處。保證法律面前人人平等。

二是加強(qiáng)法制宣傳教育，維護(hù)司法正義。在一般的法治理念中，任何利益糾紛都可以訴諸法律。但現(xiàn)實(shí)生活中，許多村民寧愿去公共場所制造群體性事件，也不愿去法院用法律手段來解決糾紛。這與法治的社會(huì)基礎(chǔ)缺失是密不可分的。20世紀(jì)80年代以后，我國在司法體制建設(shè)上投入了極大的力量，制定了與人民生活息息相關(guān)的上千部法律，絕大多數(shù)矛盾和沖突的解決都已經(jīng)有法可依。但法治的發(fā)展應(yīng)該更多的依賴于在普通社會(huì)成員中樹立現(xiàn)代法治的觀念，而不僅僅是法律條文以及法院數(shù)量的增加。這一點(diǎn)，又恰恰是當(dāng)前我國社會(huì)所缺失的。農(nóng)民是弱勢群體的典型，往往在各個(gè)階層的利益博弈中受損。再加上維權(quán)渠道缺失或失效，他們極易產(chǎn)生挫敗感和拋棄感，從而引發(fā)群體性事件。因此，要強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴責(zé)任，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)處理案件的能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的涉及農(nóng)民具體權(quán)利的案件，把社會(huì)矛盾的解決引向正規(guī)的司法渠道。司法機(jī)關(guān)作為社會(huì)公正的最后一道防線，必須依法公正辦案，執(zhí)法為民，成為化解群體性突發(fā)事件的重要防線。

[1]拉爾夫·達(dá)仁道夫.現(xiàn)代社會(huì)沖突：自由政治隨感[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

[2]吳玲，施國慶.我國弱勢群體問題研究綜述[J].南京社會(huì)科學(xué)，2004（9）.

[3]劉彤，尹奎杰.論農(nóng)民利益政治表達(dá)機(jī)制的健全與完善[J].政治學(xué)研究，2008（1）.

D630.8

A

1673-1999（2011）11-0040-03

謝曉棠（1985-），女，湖南長沙人，湖南大學(xué)（湖南長沙410082）法學(xué)院碩士研究生。

2011-03-16