“兩為主”政策執行中的政府責任

劉 潔

“兩為主”政策執行中的政府責任

劉 潔

介紹了中央關于解決進城農民工子女教育問題“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”政策的形成過程及基本精神，分析了該政策在實施過程中面臨的政府責任問題，建議建立地方政府相互協作的工作制度。

義務教育；農民工子女；“兩為主”政策；政府責任

關于進城農民工子女的教育問題，2010-2020年國家中長期教育改革和發展規劃綱要再次強調“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的政策。目前，“兩為主”政策在執行過程中遇到了很大的困難，這在很大程度上源于政府責任的錯位和缺失。其中，主要原因在于中央和地方政府之間權責配置不合理，流入地政府教育事權和財權嚴重不對稱，流出地政府責任界定不明確。

一、“兩為主”政策執行中的政府責任

“以流入地政府管理為主，以全日制公立學校接收為主”政策，從問題認定、議題創立到制訂成文，經歷了較長的一個過程。解決進城農民工子女的教育問題，涉及中央政府、流入地政府、輸出地政府、公辦學校、民辦學校、農民工家庭等多個方面。政策執行主體以農民工常住戶籍所在地政府為主，強調的是戶籍政府的責任，從某種意義上為流動兒童進城上學設立了“戶籍壁壘”；而以流入地政府為主，流出地政府配合的做法，淡化戶籍問題，強化了流入地政府的教育投入和管理責任。2001年國務院頒布《關于基礎教育改革和發展的決定》主要強調以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種方式依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。“兩為主”政策于此基本成型。2003國務院再次強調“兩為主”政策，要求流入地政府負責，流出地政府積極配合。2006年的《關于解決農民工問題的若干意見》要求流入地政府提供平等受教育的責任，再次強調了“兩為主”的政策原則，輸入地政府要將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算。

中央在解決農民工子女義務教育問題上有一個不斷深入的過程。政策對象表述從到簡單到規范，即從“流動人口子女”轉向“農民工子女”；政策目標從抽象到具體，由“使流動兒童少年依法接受規定年限義務教育”到“兩為主”中保障農民工子女平等接受義務教育；農民工子女就學方式，從“借讀”到“接收”，從“差別對待”到“一視同仁”、同等對待”。隨著認識的不斷深入，中央逐漸把流入地政府的責任細化和固定下來。

二、“兩為主”政策執行中政府間的博弈

教育政策執行過程中，存在著具有多元利益訴求的利益團體。由于受諸多因素的影響，教育政策在實際執行過程中，不同的利益主體往往從自身的需要和利益出發作出政策選擇。

(一)中央政府與地方政府之間的博弈

在實踐中，地方教育行政部門一方面代表國家利益行使地方教育領導與決策權，同時又代表了地方局部的教育利益。雙重角色的沖突使得地方政府往往從局部利益或個人利益角度對待政策。這樣，地方政府很可能按自己的利益行事，使公共政策偏離預期目標。

在現在的政策背景下，面對非戶籍人口的大量涌入，雖然中央通過轉移支付的形式承擔了一部分教育費用，但是這樣的教育投入遠遠不夠。流入地政府的財政和管理的責任增加，但沒有賦予相應的財稅權限，更沒有給予經費投入的支持。義務教育作為公共產品，理應由中央政府承擔，讓地方政府承擔農民工子女的教育經費，不僅加大了財政困難，也加大了中央與地方之間的利益矛盾。在這種財權和事權不對稱的情況下，地方政府基于自身利益的考慮而往往采取不作為的態度，導致“兩為主”政策不能得到有效執行。“兩為主”政策雖然規定了流入地政府的責任，但該承擔多少責任沒有明確規定。這樣，農民工子女教育就淪為“兩不管”的境地：一方面，他們享受不到流出地政府的財政補貼；另一方面，他們又沒有資格享受流入地政府的平等對待。城市農民工子女因而成為被邊緣化的弱勢群體。

“財”的問題實質上是“政”的問題。從義務教育的公共物品屬性來看，“兩為主”政策是一次典型的中央政府為提高自身合法性而下卸教育事權的行為［1］。即使中央政府以轉移支付的方式撥付給了地方政府，流入地政府具備了充足的教育資源和資金，就能嚴格執行上級的政策嗎？根據項繼權對武漢四區的調查，76%的農民工表示會把子女帶到城市讀書［2］，大量農民工的涌入給流入地政府帶來多方面、多層次、持續不斷的沉重壓力。長此以往勢必會形成“洼地效應”，影響流入城市的發展。如果真正實行涌入城市的全部農民工子女必須由流入地政府接納，農民工子女教育問題就不單純是教育問題，隱匿在后的是深層的社會深層結構的變遷，比如公民工的市民身份、戶籍管理、財政制度、稅收政策、社會保障和公民權利等，這些都會隨著農民工子女入學而產生聯動效應。因此，“兩為主”的政策實施后，很多流入地政府制訂了一些軟性約束機制，將流動兒童入學與流動人口總量控制以及當地社會發展規劃密切聯系起來。“兩為主”決策過程也將眾多社會行動方案夾雜進去，形成更為復雜的利益博弈機制。因此，必須對現行的義務教育和管理體制進行調整，合理分攤農民工子女的教育成本［3］。

(二)流入地政府與流出地政府之間的博弈

“兩為主”政策強調流入地政府有不可推卸的責任，而流入地多數為經濟發達地區，無法得到縣（市、區）級以上財政支持，更別說向上級財政爭取經費投入了；流出地多是經濟欠發達地區，不僅可以得到中央政府的經濟補償，而且還豁免了對流出兒童的義務教育責任。各級地方政府負責本地區戶籍適齡人口的就學費用，導致流入地政府和流出地政府由于經濟利益而產生互相推諉。可以看出，流入地政府在外來務工子女教育的投入和管理上可謂責任重大，為了維護自身的利益，流入地政府對隨遷子女教育問題只是處于一種被動的、消極的處理狀態。流出地政府應該負哪些具體責任，中央沒有明確規定。流出地政府責任不明，是“兩為主”政策的一個盲點，其中有關經費投入分擔機制的問題是其核心，也就是流出地政府有無向流入地政府提供義務教育階段經費的責任。

事實上，流入地政府與流出地政府之間相關的聯系和配合很少，而中央相關政策要求不明確是重要影響因素。如果流出地政府在外流學生的統計、跟蹤管理和回流等環節盡職盡責，流入地政府就能順利地開展工作。在流出地政府和流入地政府的配合方面，中央應宏觀統籌，協調安排，加強它們之間的聯系和交流。有些學者認為，流出地政府應承擔相應的費用責任，但這種主張沒有可行性。農民工作為城市建設和發展的生力軍，他們為流入地創造財富并且繳納稅款，已成為城市發展不可缺少的一個群體。地方政府作為中央政府的代表，在執行中央政策時應上行下效，積極保障農民工子女的教育權利。無論從法律上、經濟上還是道義上來看，流入地城市政府均應為所在地的農民工子女上學承擔主要責任。

三、合理分配有關政府的責任

解決農民工子女教育問題是一項長期和復雜的工程，需要各級政府相互配合，通力協作。

(一)強化中央政府的責任

要明確中央政府和地方政府的關系，尤其是在財政責任關系上，中央政府應該增加其投入的責任。國家應統籌規劃，完善教育財政轉移支付制制度，促進不同區域、不同經濟水平地區的義務教育均衡發展。應當設立進城農民工子女教育專項資金，以保證流入地農民工子女教育經費的充足，重點向中西部和經濟欠發達地區傾斜。也可以發放教育券，農民工子女憑教育券在流入地公立學校或民辦學校就近入學。建議中央劃撥相應的教育經費，緩解流入地政府的財政壓力。

（二）加強流入地政府的教育管理責任考核

流入地政府的政績考核以戶籍人口為主，非戶籍人口不包括在內，這種做法弱化了流入地政府在解決非戶籍人口教育問題上的責任。建議將非戶籍人口子女教育工作納入流入地政府常規管理及考核指標體系中，對流入地政府的考核中，將“戶籍人口”統計方式轉變為“常住人口”統計方式［4］。

(三)建立地方政府之間的協作工作制度

流出地政府要對農民工子女的教育情況進行統計，及時了解其外出期間的教育狀況，跟蹤調查農民工子女接受義務教育的情況，并及時與流入地政府聯系，協商處理存在的問題。流出地政府與流入地政府相互配合，共同做好農民工子女義務教育工作。

[1]葛新斌.“兩個為主”政策：演進、問題及對策[J].教育理論與實踐，2007（15）.

[2]項繼權.農民工子女教育：政策選擇與制度保障[J].新華文摘，2005（16）.

[3]邵書龍.社會分層與農民工子女教育[J].教育發展研究，2010（11）.

[4]雷麗珍.“兩個為主”政策：實施障礙與實現條件[J].現代教育論叢，2010（1）.

G521

A

1673-1999（2011）11-0176-02

劉潔（1982-），女，山西太原人，碩士，陜西教育學院（陜西西安710061）環境與資源管理系助教，從事教育管理研究。

2011-03-06