農村中小學布局調整的三個問題
——一種教育社會學分析的視角

王曉慧

（南京師范大學 教育科學學院， 江蘇 南京 210097）

農村中小學布局調整的三個問題
——一種教育社會學分析的視角

王曉慧

（南京師范大學 教育科學學院， 江蘇 南京 210097）

農村稅費改革后，地方教育財政緊張以及由計劃生育政策實施與農民生育觀念變遷所導致的生源數量減少，是農村中小學布局調整的兩個非常重要的宏觀原因。除微觀層面的問題外，更為宏觀層面的問題是農村學校的取消意味著國家權力的退出，農民失去了繼撤村并組后的又一連接國家的有效橋梁。適當保留農村學校在村落的存在，對于培育農民的民族國家觀念與現代公民意識以及型塑新型農民，其現實意義與象征意義均極為重大。

農村中小學布局調整；生源減少；國家觀念；公民意識

一、引論

農村教育是黨和國家歷來十分重視的問題。每年的政府工作報告關于民生建設的部分幾乎都會強調要優先發展教育，其中，對農村教育的關注著墨尤其較多。在黨和國家的高度重視下，改革開放三十年來，我國農村教育成績斐然，可圈可點的地方特別多，農村義務教育實現了真正的免費教育，農村職業教育開始惠及廣大農村學生，農村特殊教育方興未艾，農村遠程教育為農村干部和農民開啟了新的學習視窗。

近幾年來，為了進一步規范農村學校教育，提升農村教育質量，優化農村教育資源配置，全國各地展開了轟轟烈烈的中小學布局調整的工作，有些地方中小學布局調整工作是符合實際的，然而有些地方的農村中小學布局調整也出現了一些問題。新形勢下，進一步縷清農村中小學布局調整的初衷、問題以及今后的出路，對于更好地辦好農村教育，從而為農村的現代化與科學發展服務，意義尤為重大。

本文主要就農村中小學布局調整的三個問題進行討論，即緣何調整、問題何在、路在何方。除學界已有研究中關注的一些問題外，筆者從更為宏觀的層面對調整后問題的研究進行了推進，認為農村中小學的調整不僅僅是一筆經濟賬，它同時還是一筆文化賬和社會賬。村落中小學的撤銷不僅僅意味著學校從村落領域退出，同時也意味著國家在村落的退出，它會影響到農民的國家觀念，農民失去了與國家勾連的一個有效接點。對于農村中小學布局調整今后的出路，筆者認為不能一撤了之，適當將學校留一個尾巴在村落領域，其象征意義與現實意義均非常重大。

二、農村中小學布局緣何調整

所謂農村中小學布局調整是近幾年各地區從自然條件和經濟社會發展需要出發，將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來，重新進行區域內中小學網點布局和規劃，以提高農村中小學辦學質量和規模效益的一項工作。2001年，國務院出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》），關于農村中小學布局調整方面，決定中指出：要因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。學校布局調整要與危房改造、規范學制、城鎮化發展、移民搬遷等統籌規劃。調整后的校舍等資產要保證用于發展教育事業。在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學校。

從《決定》中，我們可以看出，農村中小學布局調整的初衷主要是基于資源優化配置與效益提高、學校空間調整與合理規劃兩個方面的考慮。就資源優化配置與效益提高方面來說，就是要將農村有限的教育教學資源進行充分的整合，以提高教育教學的規模效益。這種思考的邏輯基本上服膺于經濟學的成本與產出的道理，即用盡可能少的成本，獲得盡可能多的利潤，其出發點仍是想將教育教學的利潤最大化。就空間調整與合理規劃來說，就是要將同一空間區域內的教育教學網點進行合并，相應的就是對同一空間區域內某些教育教學網點進行撤銷，對于撤銷與合并后的學校進行重新建設或加強配套的建設，簡單來說就是“撤并建”三字訣。為防止亂撤亂并亂建，對于“撤并建”的要求是要“合理規劃”。這兩個方面其實又是相互聯系的，資源優化配置與效益提高其實涵括了空間調整與合理規劃，也就是說空間調整與合理規劃其實是服從于資源優化配置與效益提高的，空間本身亦是資源配置的一個重要方面。

作為農村中小學布局調整的初衷，優化資源配置以便提高效益、調整空間結構與合理規劃，從而將基礎教育所能產出的“利潤”最大化顯然只是國家在現實形勢下的淺層表述。這背后還有更重要的宏觀因素制約和決定了農村中小學布局調整政策的出臺，擇要來說，有以下兩個宏觀方面的因素非常重要且關鍵地促使和推動了這一政策的產生。

一是農村稅費改革的影響。2002年前后，國家開始推動農村稅費改革，伴隨而起的是“以縣為主”的農村義務教育投入體制改革，這兩者之間有著非常重要的潛在關系。稅改前，鄉村兩級可以通過三提五統來解決一系列鄉村治理的問題，所謂三提，是指村級組織的三項提留，分別為管理費、公積金、公益金三項，所謂五統是指鄉鎮的五項統籌，分別為鄉村道路、農村教育、計劃生育、民兵訓練和社會優撫。三提五統是鄉村兩級組織自留自用的，其中一項非常重要的用途即是對農村基礎教育的投入，如鄉鎮一般負責農村教師的工資發放和一般的辦公經費，村級組織則負責學校的日常修繕以及代課教師的工資支付。稅費改革后，特別是取消農業稅以來，鄉村兩級不再負擔農村教育的投入，原本由鄉鎮承擔的教育事權和財權上收至縣級，農村教師工資由縣級財政撥付，即“以縣為主”。但稅費改革前的鄉村兩級對農村基礎教育的投入不僅僅是教師工資方面，校舍修繕、日常開支均是投入不小的方面。稅費改革后，這方面的投入體制并沒有明晰化，因而出現有些學者所說的農村基礎教育投入的“空檔期”。[1]因此，出于財政壓力，縣及縣以上的政府才想通過農村中小學布局調整的手段來集中資源，提高辦學效率與效益。也就是說，優化資源配置與提高效益的背后其實質是稅費改革后的一段時期內財政的吃緊所致。從這一點來理解農村中小學布局調整政策的出臺，我們會發現，這一政策與其他諸多農村政策的出臺，其背后的邏輯是一樣的。如稅費改革后為應對財政危機的撤銷村民小組長、合并行政村、合并鄉鎮等，都是流行的“撤并建”三字訣的做法，農村中小學布局調整只是這眾多政策序列中的一環。由此，我們可以看出，農村中小學布局調整不是一個孤立的問題，而是整個農村問題中的一部分。將其置于整體中，從宏觀上考察，無疑有助于我們更好地理解農村中小學布局調整的深層原因。也有利于我們理解為什么基層政權在執行這一政策時是那么不遺余力地推動，甚至非常積極地將其納入政績考核的范疇。

二是人口增長放緩的客觀效應。人口增長放緩有兩個方面的原因，一是計劃生育政策的實行。上世紀70年代，國家開始倡導實行計劃生育，80年代以來計劃生育作為一項基本國策在全國范圍內被堅決執行，這一政策很大程度上改變了人口快速增長的局面。二是生育觀念的巨大變遷。除計劃生育的外在強制外，上世紀80年代以來，培養一個孩子的成本越來越高昂，特別是教育、住房、婚姻等幾大消費讓農民不堪重負，同時，三十多年改革開放的過程中，農村也出現了諸如孝道衰落、老年人自殺越來越嚴重等一系列社會問題，這些因素客觀上迫使農民改變了生育觀念，產生了從農民內部主動調節生育的內在機制。在計劃生育與生育觀念變遷兩大因素的持續作用下，農村人口增長迅速放緩。然而，計劃生育實行初期與生育觀念變遷早期，因為此前所累積的人口壓力并沒有在短時期內消化，因此，客觀上農村中小學所需要承載的生源量是非常龐大的。也正是基于這種考慮，上世紀80年代末以來到農村中小學布局調整實行以前，農村中小學校一直不斷膨脹與擴張以適應生源壓力的需要。應該說，這一階段的工作是卓有成效的，一段時期內確實緩解了教育資源不足與空間狹窄的問題。然而，這些擴張與膨脹并沒有充分考慮到人口變化的趨勢，未能預料到生源量在2000年以后會如此迅速地下降，以致出現“一個村莊的小學所有學生加起來還不到20人甚至要隔年招生的現象居然越來越普遍”。[2]正是這一人口變化的宏觀形勢迫使教育內部做出某些政策調整，以優化教育資源配置，提高教育效益與質量的農村中小學布局調整就自然而然地成了政策調整的目標。從這個角度考量，我們會發現，教育政策的制定并不是孤立的，它確實是整個大系統中的局部鏡像，因此，如果我們制定相關教育政策不能充分考慮諸多大系統中的其他相關因素時，短時期內也會運行良好，但長時期內則會出現這樣那樣的問題。

三、農村中小學布局調整的問題何在

從更為宏觀的層面厘清了農村中小學布局調整的緣起后，我們需要來探討這一政策在具體的實踐過程中造成什么樣的問題。

學界關于農村中小學布局調整后所造成問題的既有研究中，已經做了卓有成效的探索，且產生了一批較好的研究成果，歸結起來說，主要集中在以下幾個方面。一是新的上學難現象。由于基層政府和基層教育部門對政策理解的偏差，盲目的“撤并建”現象比較突出，從而造成一些地方的學生要到很遠的地方上學，這既給學生上學帶來了困難，帶來了潛在的安全危險問題，也給家長增加了負擔。[3]二是基層教育財政的困境凸顯，農村中小學布局調整后學校教育經費仍然不足。[4]三是教育不公平的問題并沒有消除，相反還造成了新的不公平。[5]四是農村中小學布局的配套措施如寄宿制等帶來了一系列的問題，如安全、成長等。[6]學者們所展示的農村中小學布局調整后所出現的這些問題無疑是客觀存在的，對這些問題進行研究并提出相應的措施也無疑是很有裨益的。然而，這些研究多數都是針對農村中小學布局調整政策實踐在微觀層面所造成的問題進行探討，實際上，除這些較為微觀層面的問題外，還有更為寵觀層面的問題卻為學者們所忽視了。

在筆者看來，農村中小學布局調整后的某些村落學校的撤銷不僅僅意味著該村落內部適齡兒童上學困難了，更意味著國家權力從村落中的退出，這對于建構現代民族國家所需要的農民的國家觀念的形成是不利的，它至少也意味著失去了有效聯系農民與國家的一座橋梁。

李書磊說，村落里的學校是村落中的“國家”，它以自己的方式作用于鄉土。從中國共產黨奪取政權直到70年代末，鄉村學校除了在學校內行使職能之外，還走到社會上去發揮作用：它是各種政治運動的宣傳隊，也是各種生產工程的宣傳隊。[7](P11)因此，學校除面向學生傳授知識、教書育人外，它同時還承擔著教育以外的功能，其中一個很重要的方面即是作為隱性的國家權力的代表之一存在于村落中，它與鄉、村、組等基層組織一起共同構成國家權力在村落中的表現內容與方式。從這個意義上說，學校在村落中不僅僅是一個教育組織，對于連接農民與國家，它的象征意義亦非常重大。

學校連接農民與國家的具體方式主要體現在三個方面。

其一是學校本身面向農民所提供的一系列服務，這類服務又主要是指面向農民的教育服務，如將農村小學白天辦成常規的適齡兒童上學的學校，晚上可以辦成向農民傳授知識、培育社會主義新型農民從而為建設社會主義新農村提供人才服務與智力支撐的夜校。在這一方面，國家亦有明確的政策表述。2003年發布的《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》指出：“農村學校作為遍布鄉村的基層公共服務機構，在培養學生的同時，還承擔著面向廣大農民傳播先進文化和科學技術，提高農民勞動技能和創業能力的重要任務。發展農村教育，使廣大農民群眾及其子女享有接受良好教育的機會，是實現教育公平和體現社會公正的一個重要方面，是社會主義教育的本質要求。”也就是說，與培養農村學生一樣，培養有文化有知識的農民也是社會主義制度的本質要求。

其二是學校通過舉行各種儀式使得“國家”經常出現在村落場域中，從而讓農民能夠感受到國家的存在。這里最典型的儀式莫過于升國旗儀式，已有的研究主要注意到升國旗這一類的儀式對于學生的作用以及將學生培養成有公民意識的現代公民的影響。實際上，升國旗儀式對于構建農民的現代民族國家的認同與培育有公民意識的農民或者說實現農民的現代化同樣有著重要作用。古時常說“天高皇帝遠”，意即代表國家權力的皇權與農民的連接因異長的時空距離而成為不可能。而現代民族國家的建立，除直接的行政控制外，符號的出現與作用同樣是有效的軟手段。因此，每當周一早晨五星紅旗在村落中飄揚、國歌聲在村落上空雄壯而有力地傳遞時，農民能夠深切地通過這一儀式和這一符號感知到國家的日常存在。

其三是學校實際上還承擔著鄉村治理的一些職能，通過這些職能的展現能夠揭示出國家在村落中的存在。這在中西部比較貧困的農村地區尤其明顯。那些地區的鄉村組織特別是村級組織有很多都缺乏農民參與政治公共生活的場所，而學校往往承擔了這一重要的空間職能。如村級組織的村民代表大會、村委會和村支部的換屆選舉在學校舉行。讓農民在學校這個特殊的場域里接受現代意義上的政治洗禮，這對于樹立農民的國家觀念與現代政治觀念毫無疑問是非常有益的，因此，學校的這一物理空間盡管看起來狹小，但其實際能夠起到作用的空間卻是很大的。

然而，農村中小學布局調整過程中，有些地方將學校簡單一撤了之就意味著學校除其在教育功能上的作用在村落中被取消外，其在教育以外的其他功能也被一并帶走。因此，相比于優化資源配置的經濟賬，也許文化的、社會的代價更為沉重——農村中小學的撤銷對于其原在的區域空間內的農民國家觀念的建構是一筆不小的損失。繼村級組織與組一級的自然村組織的撤銷，學校這一村落中的“國家”在村落中的消失，則意味著連接國家與農民最緊密的橋梁被切斷了，盡管農民可以在現代傳媒異常發達的今天通過電視等接觸到國家，但相比于近在咫尺而又能夠直接感受得到的日常化的空間與符碼，現代傳媒的威力顯然會黯然失色。因此，農村中小學布局調整除帶來學界強調的眾多微觀層面的問題外，在宏觀層面，農民與國家的連接橋梁之一被割斷與隔離的問題也許是更為深層次的。

四、農村中小學布局調整的路在何方

在理解了農村中小學布局調整的緣起與揭示出了其調整后所可能造成的宏觀層面的問題后，我們有必要進一步討論出路問題，簡單說就是，農村中小學布局調整，路在何方？

微觀層面的問題因其在既有研究中已經廣泛而又充分地展現出來了，因此，相應的微觀措施也有很多。然而，當我們跳出微觀層面，從宏觀層面的問題來思考農村中小學布局調整的出路時，我們會發現，也許我們應該有不一樣的思路。

正是因為農村學校承擔了除教育功能以外更為宏觀層面的功能，因此，我們的思路不應僅僅著眼于從狹義的教育上考慮問題。與其讓農村中小學在其所在的村落中消失，不如適當保留一個尾巴，即讓學校這一村落中的“國家”繼續存在于村落中，讓其發揮培養有現代公民意識與民族國家觀念的農民，培育有農業科技技能等專業特長的新型農民，從而為農村現代化特別是農民的現代化服務。同時，為了優化教育資源配置，提高教育質量與教育效益，實踐與推進國家關于農村中小學布局調整的有關精神，可以考慮讓高年級的學生如三至六年級的學生到鄉鎮中心小學就讀，而讓低年級的學生特別是學前兒童繼續留在學校所在的村落中就讀。或者，至少也要保留農村學校作為農民夜校，從而使之成為一個專門培養新型農民的社會組織。從長遠來講，這一策略遠比僅從經濟學意義上考慮將學校改成養豬專業戶的養豬場要更有意義。

[1]范先佐.農村中小學布局調整的原因、動力及方式選擇[J].教育與經濟，2006，（1）.

[2]冉云芳，王一濤.教學點：何去何從？[J]江西教育科研，2007，（5）.

[3]王嘉毅，呂曉娟.教育公平視野中的農村學校布局調整[J].甘肅社會科學，2007，（6）.

[4]范先佐，郭清揚.我國農村中小學布局調整的成效、問題及對策[J].教育研究，2009，（1）.

[5]周芬芬.農村中小學布局調整對教育公平的損傷及補償測量[J].教育理論與實踐，2008，（7）.

[6]吳宏濤.農村中小學布局調整的困境與出路[J]華中師范大學學報（人文社會科學版），2007，（3）.

[7]李書磊.村落中的國家——文化變遷中的鄉村學校[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

［責任編輯：董金榮］

C919；G40-052

A

1008-8466（2011）01-0028-04

2010-10-28

王曉慧（1985— ），女，湖南寧鄉人，南京師范大學教育科學學院博士研究生，主要從事教育史與教育社會學研究。