人民檢察院行政法制監督職能反思與重構

唐光誠

行政法制監督主體，是根據憲法和法律授權，依法定方式和程序對行政職權行使者及其所實施的行政行為進行法制監督的國家機關。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第40頁。人民檢察院作為行政法制監督主體之一，《人民檢察院組織法》對人民檢察院對于國家機關和國家工作人員的監督范圍作了嚴格限制，把人民檢察院的行政法制監督職能限定為職務犯罪偵查權。由于職務犯罪偵查權行使的刑事訴訟程序法定性，客觀上人民檢察院的行政法制監督職能實然性虛化。在當前，一方面，行政執法權濫用，侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政問題已經成為一個嚴重的法制問題，嚴重影響到我國市場經濟的健康發展；另一方面，在檢察實踐當中，如火如荼的“督促性”行政檢察監督游走于法律的邊緣。行政檢察監督改革迫在眉睫，卻由于《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，步履維艱，久久不能步入法制軌道。為此，反思《人民檢察院組織法》對人民檢察院對于國家機關和國家工作人員監督范圍的限制，科學構建人民檢察院的行政法制監督職能，對于規范行政權的依法行使，完善我國行政法制監督體系和檢察制度具有重要的現實意義。

一、《人民檢察院組織法》“法律障礙”與職務犯罪監督理論的不科學契合

1979年修改的《人民檢察院組織法》，對于改革開放后中國檢察制度的發展起了重要作用。然而，在當時的社會背景下，由于對人民檢察院對于國家機關和國家工作人員監督范圍的規定缺乏科學性和前瞻性，加上職務犯罪監督理論與之的不科學契合，為人民檢察院行政法制監督職能的科學發展設置了一道不可逾越的訴訟屏障。

（一）《人民檢察院組織法》對人民檢察院行政法制監督職能限定的非科學性

1979年6月，最高人民檢察院在關于《人民檢察院組織法修正草案》的說明中解釋：修正草案仍然確定人民檢察院是國家的法律監督機關。但把憲法中關于檢察機關職權的規定加以具體化，使之更加明確和集中。為了維護法制的統一和國家的統一，修正草案規定檢察機關“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。”對于國家機關和國家工作人員的監督，只管嚴重違反政策、法律、法令需要追究刑事責任的案件，一般違反黨紀、政紀的案件，分別由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理。這樣規定，分工明確，事權統一，更加便于掌握和執行。①閔釤主編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第417頁。至此以來，在法律上，檢察機關的法律監督在內容上受到嚴格限制，即對行政活動的監督只限于對國家工作人員職務活動中構成犯罪的行為進行立案、偵查和公訴；對司法情況的監督只限于對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監督；對守法情況的監督只限于對構成犯罪的行為進行追訴。②孫謙：《〈檢察監督〉評價》，《人民檢察》2010年第1期。對職務犯罪案件的偵查，成為人民檢察院行政法制監督職能的唯一職權。

從當時的社會背景來說，人民檢察院對于國家機關和國家工作人員的監督，只管嚴重違反政策、法律、法令需要追究刑事責任的案件，一般違反黨紀、政紀的案件，分別由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理的劃分似乎是符合行政法制監督邏輯的。因為，當時我國經濟落后，行政執法活動范圍狹小，行政管理關系非常簡單，而且對國家機關和國家工作人員的監督主要表現為貪污受賄瀆職違法犯罪方面的事后監督，“監督”與“查處”的功能處于一種重合狀態。國家機關和國家工作人員的貪污受賄瀆職行為從責任層面上說無非是刑事責任和黨紀政紀責任兩個方面，分別由人民檢察院和紀檢監察機關查處已經實現完善的責任追究機制，即所謂監督機制。但是，這種監督分工，由于是基于對國家機關和國家工作人員已經發生的違法犯罪案件查處的分工，而不是對國家機關和國家工作人員行政行為監督機制的科學設置，隨著社會的發展，這種簡單的事后監督方式已經遠遠不適應當前行政執法權力擴張的現實。

法律監督是指有關國家機關依法定職權和程序對立法、執法、司法等法制運作過程的合法性進行的監察、制控和督導。①張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第285頁。“監督”重要的是預防、矯正違法犯罪行為的發生，從監督的角度來說，對未然的違法犯罪行為是難以按危害程度的輕重分工監督的。而“查處”是對已經發生的違法犯罪行為的責任追究，從查處案件的角度來說，違法案件和犯罪案件則是可以分工查處的。“監督”與“查處”的意義、程序不同，二者顯然不能相互替代。比如，我國現行《行政處罰法》第六十一條規定，行政機關為牟取本單位私利，對應當依法移交司法機關追究刑事責任的不移交，以行政處罰代替刑罰，由上級行政機關或者有關部門責令糾正；拒不糾正的，對直接負責的主管人員給予行政處分；徇私舞弊、包庇縱容違法行為的，比照刑法第一百八十八條的規定追究刑事責任。這條規定從責任的設置上說是完善的，但這并不就等于設置了監督機制。現實中，行政機關不移送涉嫌犯罪案件的問題已經到了觸目驚心的地步，就是因為僅有責任而沒有監督，以法律責任代替了法律監督，暴露我國行政監督事后監督的局限性。還有，隨著行政執法權力的不斷擴張，對國家機關和國家工作人員的法律責任追究，不僅僅應有刑事責任和違法違紀責任追究機制，還應有對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查的問題，這也是對行政權的監督。

所以，1979年的《人民檢察院組織法》，基于人民檢察院和紀檢監察機關對國家機關和國家工作人員已經發生的違法犯罪案件的查處分工，規定人民檢察院對國家機關和國家工作人員的監督內容為行使偵查權，以體現憲法意義的人民檢察院的行政法制監督職能，不符合一般法律監督規律，是不科學的，已經遠遠滯后于我國目前行政執法監督缺位的嚴峻現實。它使我國檢察監督活動的范圍局限于訴訟程序，致使對行政執法行為的監督缺少憲法層面的重要的人民檢察院的監督。

（二）“職務犯罪監督”是刑事訴訟的組成部分

由于《人民檢察院組織法》對人民檢察院行政法制監督職能的限定，與此相應，在理論上產生了一個職務犯罪監督理論。即，人民檢察院作為對行政實施監督的主體，主要是對嚴重違法亂紀構成犯罪的行政公務人員的監督。如它通過對犯有瀆職罪的行政公務人員進行偵查和提起公訴，以實現其對行政活動中違法犯罪的監督職能。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第106頁。職務犯罪監督以檢察機關監督國家工作人員在職務活動中是否有觸犯刑律的行為為客體，通過行使檢察權，運用刑事訴訟方式得以實現。職務犯罪監督的目的在于，防止國家權力的腐敗和被濫用，維護國家機關的正常活動，保障公有財產和公民的民主權利免遭不法侵害。它的具體任務是，依據我國《刑法》、《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》等有關法律規定，通過受理舉報、坦白、自首、控告、申訴，直接立案偵查、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動，查處職務犯罪，維護國家法律的尊嚴和國家機關的威信和正常活動。②王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第232頁。人民檢察院對行政機關及其工作人員的監督，只限于對觸犯刑律、已構成犯罪的人員，進行偵查、拘捕和提起公訴。③參見夏書章主編：《行政管理學》，中山大學出版社2003年版，第305頁；龍宗智：《檢察制度教程》，中國檢察出版社2006年版，第145頁；張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第66頁。如，只有當行政機關工作人員在行政處罰中的違法行為情節嚴重，構成犯罪，需追究刑事責任時，人民檢察院才可能介入。④應松年等主編：《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996年版，第96頁。

檢察權作為法律監督權其重要特性之一，是具有對被監督權力違法行使的干預作用。雖然檢察權不具有對被監督權力行使違法性的確定性效力，但它可以通過啟動新的法律程序干預被監督權力的違法行使，防止危害后果的發生。對職務犯罪案件的立案、偵查、公訴，是刑事訴訟法賦予人民檢察院的訴訟權力，其行使理所應當依據刑事訴訟法的有關規定，而行政執法權的行使則屬于行政法律范疇，如此，人民檢察院的“職務犯罪監督”由于缺少法律賦予的對行政執法權進行監督制約的前置行政法律程序，與行政執法行為產生不了行政法制監督關系，屬于二條不能交叉的權力行使平行線，就不可能超越刑事訴訟的軌道去監督制約行政執法權。現行人民檢察院的職務犯罪偵查權，除了體現人民檢察院作為職務犯罪偵查主體異體偵查、一般預防的震懾犯罪意義之外，并沒有有效實現對國家機關和國家工作人員行政行為的監督制約作用。所謂“職務犯罪監督”其實屬于刑事訴訟的一個內容，是立法基于職務犯罪案件的特殊性而賦予國家法律監督機關人民檢察院的刑事偵查職能，其目的、任務及手段和刑事訴訟是重合的，是刑事訴訟的組成部分。

以“職務犯罪監督”代替人民檢察院對行政執法行為的監督，雖然強化了人民檢察院偵查權的作用，卻使對行政執法行為的監督“以權力制約權力”方式的虛化。實踐中，人民檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權部門的“職務犯罪監督”工作，“通過受理舉報、坦白、自首、控告、申訴，直接立案偵查、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動，查處職務犯罪”，局限于被動地接受群眾舉報，和行政內部監督機關對職務犯罪案件線索的移送，這種“職務犯罪監督”方式本質上是處于一種行政機關自查自糾的內部監督，和人民群眾監督的非機制性、偶然性狀態，難以及時追訴和預防行政公務人員的職務犯罪行為，也就必然難以防止行政執法權的濫用。

行政法制監督關系在行政關系中占有非常重要的地位，調整行政法制監督關系的行政法的法源包括憲法、國家機關組織法、行政訴訟法、行政監察法等。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第41頁。雖然《人民檢察院組織法》對人民檢察院的行政法制監督職能作了規定，但職務犯罪偵查權的行使依據的《刑事訴訟法》并不是行政法的法源，說明《人民檢察院組織法》對職務犯罪偵查權的行政法制監督定性的錯位。實際上，一直以來我國的行政法學論著對人民檢察院行政法制監督職能的表述，往往也是一筆帶過，寥寥數語，就是因為缺少相關行政程序法為其研究基礎。

二、《人民檢察院組織法》“法律障礙”對當前行政檢察監督改革的影響

違法行政行為侵犯的對象，一是公民合法權益；二是國家利益和社會公共利益。我國現行的行政法制監督體系，無論是行政復議、行政訴訟，還是國家賠償，都是通過公民權利啟動相關法律程序達到以權利制約權力的行政監督目的，其監督的動因在于違法行政行為對公民合法權益實施了侵害。而對于侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監督，由于缺少以權力制約權力的監督方式，是我國現行行政法制監督體系的重大缺陷。為此，盡管存在《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，地方人民檢察院依然在檢察實踐當中義無反顧地擔當起了對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為進行監督的責任，督促行政機關移送涉嫌犯罪案件、督促起訴、督促監管等“督促性”行政檢察監督工作如火如荼，游走于法律的邊緣，只是與此相關聯迫在眉睫的行政檢察監督改革步履維艱，久久不能步入法制軌道。

（一）行政執法與刑事司法銜接檢察監督的缺陷

2008年11月下發的《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執法執紀有效銜接機制”列入司法改革任務。建立和完善刑事司法與行政執法執紀有效銜接機制的實質，就是涉及如何實現人民檢察院對行政執法權的監督問題。

自2001年4月國務院發布《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，要求加強行政執法與刑事執法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，至今已近10年的時間。盡管“兩法銜接”工作已經取得很大成績，但當前我國行政執法領域“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。由于全國整頓辦撤銷，目前這項工作缺少主要牽頭部門，單靠檢察機關推動困難重重。①元明等：《完善行政執法與刑事司法銜接機制的建議》，載《人民檢察》2010年第6期。

其實，行政執法與刑事司法銜接問題是我國行政法制監督制度問題的一次暴露，也是對《人民檢察院組織法》“法律障礙”的一次撞擊。行政執法與刑事司法的銜接，行政機關是移送方，公安機關是受案方，按理屬于行政機關和公安機關兩家的工作內容，現在需要人民檢察院介入其中，是因為行政執法與刑事司法的銜接需要人民檢察院的監督，確切地說，我們需要建立的是行政執法與刑事司法銜接的檢察監督機制。國家法律監督機關人民檢察院介入行政執法與刑事司法銜接工作的重要意義，在于人民檢察院對行政執法權的監督，防止行政處罰權違反刑事法律，而現在行政執法與刑事司法銜接工作只是依據刑事訴訟法解決了人民檢察院對受案方公安機關的立案監督問題，而人民檢察院對行政機關移送涉嫌犯罪案件的監督這一重要環節卻依然缺少程序法的支持。雖然國務院公布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《規定》），和最高人民檢察院與全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部聯合下發的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》（以下簡稱《意見》），都強調公安機關和行政執法機關要接受人民檢察院依法實施的監督，但《規定》和《意見》規定的“人民檢察院依法對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件情況實施監督”的“依法”只是個空白條文，無相關程序法可以依照，只能依靠舉報，通過查處行政執法人員徇私舞弊等職務犯罪案件，即《人民檢察院組織法》規定的職務犯罪偵查權進行事后監督。這是行政執法與刑事司法銜接工作十年難磨一劍的癥結所在。

行政執法與刑事司法銜接的監督問題，直擊我國行政法制監督制度的重大法制缺陷，只能通過法律監督制度的完善進行修補，明確監督者與被監督者的法律地位及權力與責任設置，而不宜也不可能由監督者與被監督者協商完成，脫離法制的軌道。人民檢察院對行政機關移送涉嫌犯罪案件的監督，不應只是對行政機關已經移送的涉嫌犯罪案件進行刑事審查，而是應當防止行政機關不移送涉嫌犯罪案件行為的發生，這是目前行政執法與刑事司法銜接工作有待轉變的思維方式。對行政機關移送涉嫌犯罪案件的監督，既涉及追訴經濟犯罪問題，又涉及預防職務犯罪問題，對于這種發生在行政處罰程序的監督問題，實踐證明，人民檢察院只有走出《人民檢察院組織法》設定的禁區，確立其在行政處罰程序的監督地位，才能實行有效的監督，防止行政處罰權的濫用，保障行政執法與刑事司法的依法銜接。

（二）督促起訴檢察實踐對構建我國行政公訴制度的意義

探索檢察機關提起民事公訴和行政公訴的程序，促進有關立法的完善，是下一步檢察改革的內容。值得注意的是，人民檢察院的督促起訴實踐對行政公訴的問題作了有益嘗試，是人民檢察院對行政執法權監督的又一次重大實踐。不過，由于《人民檢察院組織法》“法律障礙”的存在和督促起訴是行政公訴的前置行政監督程序，人們尚未認識到它對行政公訴制度建立的推動作用。

在20世紀末，隨著我國經濟體制改革和社會結構變遷，國有資產流失而監管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴等現象日益突出。一些檢察院從“檢察權對國家和社會公益的監管部門的直接監督、有限監督”理論出發，開始探索一種新的監督方式——督促起訴：發現對負有國家或社會公益監管職責的監管部門不履行監管職責時，檢察機關會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產。據統計，2004年以來，浙江省三級檢察機關共辦理民事督促起訴案件2000余件，經過訴訟和訴前追討，避免和挽回國有資產損失共計約30億余元。①傅國云：《民事督促起訴職能的實踐與發展》，載《人民檢察》2010年第14期。目前，督促起訴工作已經在全國檢察機關普遍展開，是我們不能忽視的重大法制問題。我國檢察機關督促起訴的實踐，是對行政公訴前置行政監督程序的有益嘗試，當行政機關不履行民事起訴責任時，或者對于侵犯“公益”問題不履行行政監管職責時，為檢察機關對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查鋪就了一條新的法制之路——行政公訴。督促起訴是我國法制進程必然出現的法制現象，是我國行政公訴制度的胚胎，是對我國行政法制監督制度的完善，和我國的法律體系是一脈相承的。

但是，根據我國的法律體系，我國的行政機關擁有廣泛的行政處罰權和行政裁決權，我國無須構建民事公訴制度。譬如非常重要的行政處罰制度，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國家就沒有行政處罰制度，或只有少數行政處罰現象，如英美法等國家，違反法律甚至包括行政規章的制裁，都是由法院裁決實施的。而從實質意義上界定行政處罰，則可以說世界各國都有行政處罰制度的存在。因為違反行政法的行為，原則上都是應受懲罰的行為，只不過施法機關可能是行政機關，而另一些國家施法機關是法院而已。在這方面，日本似乎介于兩者之間，日本的行政處罰制度，分為行政刑罰和秩序罰兩種，其秩序罰只限于單純的違反義務的行為，是根據非訟事件程序法由法院科處的。相類似的法國，在很多情況下，當事人不履行行政法上義務時，法律規定刑罰作為制裁，依靠當事人對刑罰的恐懼而自動履行義務。中國和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來沒有發達到我國的程度，刑罰是西方國家制止違法、犯罪的主要手段。有資料說，我國法律內容的80%要靠行政部門執行，行政處罰已成為我國社會生活中與公民關系密切、滲透各個領域的一種制度。①應松年等主編：《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996版，第16－34頁。而且，目前，我國法律、法規、規章中有大量的條文規定了由行政主體責令一方民事主體向另一方民事主體承擔民事責任的內容。“行政主體責令承擔民事責任”符合行政裁決的特征，是行政主體依照法律授權，以中間人的身份對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。②胡建淼、吳恩玉：《行政主體責令承擔民事責任的法律屬性》，載《中國法學》2009年第1期。

可見，與西方一些國家不同，我國對于侵犯國家利益和社會公共利益違法行為進行制裁的權力賦予了行政機關，而不是人民法院，這是我國構建民事公訴制度的法律障礙。它從另一個方面說明，我國構建行政公訴制度，人民檢察院通過監督行政執法，督促行政機關依法制裁行政相對人侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為，防止違法行政行為發生的重要性。

三、人民檢察院行政法制監督職能的行政法律程序設計

法律監督是法運行不可或缺的構成性機制。立法是創造法運行前提的機制，執法、司法、守法是法以不同方式操作實施的機制，法律監督則是使法的生成和實現不偏離預期目標的預防、控制和糾正機制。沒有法律監督，法的創制和實施過程就可能處于失控狀態，偏差和失誤將難以預防和糾正，法運行的預期目標也難以實現。①張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第287頁。依據我國憲法，檢察機關是與審判機關和行政機關并立的國家法律監督機關，其在國家憲政體制中的作用是，通過行使檢察權，保障審判權和行政權的依法行使，維護國家法制的統一。這是中國檢察制度的應然性要求。事實證明，行政行為侵犯國家利益和社會公共利益的監督缺位，和人民檢察院的行政檢察監督實踐是相吻合的，這是我國行政法制監督制度和檢察制度都亟待彌補的空檔。為此，司法改革對檢察機關而言，在某種程度上就是實現憲法價值的“回歸”。②韓大元、王曉濱：《檢察機關的憲法地位不容置疑》，《檢察日報》2006年11月20日。通過立法授權，實現檢察權預防、控制和糾正行政執法行為侵犯國家利益和社會公共利益問題的程序性保障，是我國行政法制監督制度和檢察制度共同需要解決的基本法律問題。

（一）在《行政處罰法》中設立人民檢察院對行政處罰案件的刑事審查制度

行政處罰權是一項重要的國家行政制裁權力，不但涉及到對行政違法行為的處罰，也涉及到對行政犯罪行為的追訴，行政機關移送涉嫌犯罪案件是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點，是打擊經濟犯罪案件的重要前置行政法律程序，人民檢察院對此進行監督制約是非常必要的。根據近十年行政執法與刑事司法銜接工作的經驗，人民檢察院對行政處罰案件的刑事審查是最為有效可行的監督方法。人民檢察院堅持無違法不干預行政執法權的原則，不參與行政執法權的分配，雖事后監督，又及時防止行政處罰權的濫用，可以保障對經濟犯罪案件的依法追訴。

為此，筆者建議，在《行政處罰法》中確立人民檢察院對行政處罰案件實行刑事法律監督的基本原則，設置人民檢察院對行政機關所查處案件的行政處罰決定實行備案審查或定期審查的刑事審查機制，賦予人民檢察院審查權、調卷權和糾正違法權，以保障行政處罰權對刑事法律的遵守。備案審查主要針對依法具有行政處罰權，和社會主義市場經濟秩序、社會管理秩序緊密相關的行政機關，對其查處案件所作的行政處罰決定就被處罰行為有無涉嫌犯罪的內容進行書面審查，確定是否應移送偵查機關立案偵查。其他依法授權的具有管理公共事務職能，在法定授權范圍內實施行政處罰的組織，可采用定期審查的方式進行審查。具體操作是，實行備案審查的行政機關應該在案件作出行政處罰決定的十日內將行政處罰決定書的副本報送人民檢察院備案審查，人民檢察院通過審查行政處罰決定書，認為被處罰行為涉嫌犯罪而行政機關沒有將案件移送偵查機關的，可以要求行政機關說明不移送的理由，或者調卷審查。人民檢察院認為理由不成立的，應出具移送案件通知書，按照案件管轄范圍，或自行立案偵查，或由行政機關移送公安機關立案偵查，啟動刑事訴訟程序。對行政執法人員拒不移送涉嫌犯罪案件情節嚴重的，或涉及其他職務犯罪的，人民檢察院可以直接依照刑事訴訟程序進行初查，確定是否對不移送案件的行為和其他職務犯罪行為立案偵查。

（二）建立行政公訴制度，賦予人民檢察院對違法行政行為的調查權、干預權和公訴權

西方國家對于侵犯國家利益和社會公共利益的“公益”問題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機關、公民和社會組織提請司法審查。而在我國，行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政處罰的范疇，行政行為侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政監督范疇。當對違法行政行為的司法監督缺乏啟動行政訴訟程序的利益主體的時候，人民檢察院責無旁貸地應當承擔對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為提請司法審查的責任，這也是我國行政訴訟制度和行政法制監督制度必須完善的內容。

所謂行政公訴，是指人民檢察院依據行政法制監督職能，對行政機關違反國家法律規定侵害國家利益和社會公共利益的行政行為，提請人民法院進行合法性審查并作出裁判的訴訟活動。（1）對行政管理相對人有侵犯國家利益和社會公共利益的事實，而行政機關不存在違法行為的，如違法許可，或不作為的，人民檢察院應向有關行政機關提出監管建議。行政機關不采納人民檢察院的意見，不作任何處理的，人民檢察院可就此提起行政公訴，并向行政監察機關提出檢察建議。（2）對行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的事實和行政機關的違法行為有關聯的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國家利益和社會公共利益的，人民檢察院應當制作糾正違法通知書（包括督促行政機關提起民事訴訟，追回國有資產），通知行政機關和抄送行政監察機關。行政機關不予糾正及無正當理由的，人民檢察院對此提起行政公訴。

行政公訴的意義是通過檢察監督保障行政執法權的依法行使，維護國家利益和社會公共利益，人民檢察院是以國家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責任在人民檢察院，法律應賦予人民檢察院對有關行政機關、企業、單位調查取證的權力。由于侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為大多數可以通過督促起訴和督促監管糾正，沒有必要提起行政公訴，所以，除了在行政訴訟法設置行政公訴程序之外，還必須在相關行政法律中明確檢察監督原則，使人民檢察院的督促起訴和督促監管有法可依。

（三）在《行政監察法》和《審計法》中設立人民檢察院對監察、審計處理案件的刑事審查制度

在我國，為了保障和維護有權管轄的偵查機關和司法機關對涉嫌犯罪案件啟動刑事司法程序的決定權，除了在行政處罰程序、民事訴訟程序中作了涉嫌犯罪的，應當移送相關司法機關依法處理的規定之外，在黨紀調查程序、政紀調查程序、審計處理程序以及其他涉及到刑事犯罪的調查處理程序中都有相關規定，反映了國家刑事法制的統一性。與行政處罰案件一樣，監察案件和審計案件不但涉及到對行政違法違紀行為的處置，也涉及到對職務犯罪行為的追究，監察、審計機關移送涉嫌職務犯罪案件是職務犯罪偵查的前置行政監督程序，在《行政監察法》和《審計法》設立人民檢察院對監察、審計處理案件的刑事審查制度是非常必要的，可以保障監察案件和審計案件的查處對刑事法律的遵守。

為此，筆者建議，在《行政監察法》和《審計法》中確立人民檢察院對監察、審計處理案件實行刑事法律監督的基本原則，設置人民檢察院對監察、審計處理案件實行備案審查的刑事審查機制，保障監察、審計處理程序和職務犯罪偵查程序的依法銜接。如，明確規定，監察、審計機關在查辦案件過程中，對符合刑事追訴標準，涉嫌職務犯罪的案件，應當制作《涉嫌職務犯罪案件移送書》，及時將案件向人民檢察院移送，對認為不構成犯罪的案件的處理情況應抄送同級人民檢察院備案進行刑事審查。人民檢察院對刑事審查中發現涉嫌職務犯罪的案件，可以向監察、審計機關查詢案件情況，要求監察、審計機關提供有關案件材料或者派員查閱案卷材料，認為符合職務犯罪案件立案標準的應通知監察、審計機關移送案件材料。