西部民族地區農村公共政策執行問題研究
——以“家電下鄉”政策為例

馬德君，謝 辛

（1．華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學 公共管理學院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

□社會·經濟

西部民族地區農村公共政策執行問題研究
——以“家電下鄉”政策為例

馬德君1，2，謝 辛1，3

（1．華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學 公共管理學院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

西部民族地區農村公共政策目標的實現既有賴于科學、高效的公共政策，更有賴于政策的有效執行，其中公共政策執行是實現政策目標和解決現實問題的直接途徑。這里主要以西部民族地區100個村莊所獲得的近1000份“家電下鄉”政策績效評估的問卷作為研究基礎，旨在分析西部民族地區農村公共政策執行問題，提出相關的政策建議。

西部民族地區；農村公共政策；執行；家電下鄉

西部民族地區農村經歷了從落后走向進步、從貧窮走向富裕、從封閉走向開放的歷史巨變。尤其是西部大開發戰略實施以來，國家政策大幅向西部民族地區傾斜，“三農”問題加重、升級的趨勢得到了有效遏制，城鄉差距擴大的趨勢明顯減緩。但有些政策在執行中出現偏差而達不到預期的政策目標，甚至產生了種種問題和矛盾，從而影響了農村的經濟發展、政治穩定。因此，提高公共政策執行力對促進西部民族地區農村發展就至關重要。

一 樣本選擇和數據

為全面了解西部民族地區“家電下鄉”政策的實施狀況，我們在西部民族地區100個村莊采用問卷調查的方式進行了實地調查，調查范圍覆蓋5省，即四川、寧夏、甘肅、青海、西藏。樣本農戶的選擇方法是：在5省內按照經濟發展水平和政策實施狀況不同，在每個樣本縣（市、區）隨機選擇一個鄉（鎮），然后再在每個樣本鄉（鎮）中隨機選擇一個村莊。樣本總量為100個村共1200戶農戶。共回收問卷1080份，經甄別最終確定有效問卷1000份，有效率92.5%；樣本男女比例分別為72.34%和27.66%；年齡段比率為18-30歲占32.58%；31-45歲占43.13%，45-6歲占24.29%。本文主要是在此數據基礎上分析“家電下鄉”政策取得的成效及對執行中存在的問題進行深入分析，討論西部民族地區農村公共政策在推進中的經驗及不足，試圖構建有效的公共政策執行，爭取公共政策向西部民族地區農村傾斜，發揮政策效應，實現政策目標。

二 “家電下鄉”政策

“家電下鄉”是政府對農民購買家電實施補貼的一項新政策，它是中國財政和貿易政策的一種新嘗試。“家電下鄉”有利于激活潛在需求，提振鄉村消費，拓展農村市場，既擴大內需，又惠農利民。政策深受農民歡迎，使農民得實惠，企業得利潤，政府得民心，經濟得發展，社會得穩定。

“家電下鄉”政策于2007年12月在山東、河南、四川三省試點；2008年12月推廣到14個省市區；2009年2月在全國推行、實施。該活動的主要內容即農民購買“家電下鄉”產品，政府給予13%的財政補貼。據專家估計“家電下鄉”可實現家電下鄉產品銷售近4.8億臺，累計可拉動消費9200億元。其直接目的在于拉動農村消費、促進行業發展、改善民生、節能減排、完善農村生產和流通服務體系。

三 從“家電下鄉”政策看西部民族地區農村公共政策執行現狀

（一）“家電下鄉”政策成效顯著

“家電下鄉”政策惠及了農民，改善了民生，受到了西部民族地區農民的歡迎，其積極的政策效應相當顯著。首先，經濟的增長。在所調查的1000戶中，約有8.9%的農戶購買了“家電下鄉”產品，戶均消費約136元。其次，政策拉動內需。農民購買下鄉家電的積極性很高，對政策的認同和歡迎度高，即政策的直接拉動作用明顯，40.3%的農民因為財政補貼購買“家電下鄉”產品，27.3%的農民認為財政補貼是其購買的重要因素之一，即有超過一半以上的購買戶因財政補貼而引致購買。最后，農民得實惠。調查顯示有80.1%的購買戶認為獲得了實惠。另外，“家電下鄉”為民族地區承擔企業開拓了新的市場空間，農民希望有產品下鄉的同時，盼望醫療、技術、服務、資本等政策下鄉，從而進一步提高農業生產能力，改善農民的生活水平。

（二）從“家電下鄉”政策績效分析西部農村公共政策執行力的不足

造成政策執行阻礙的因素是多方面的，既有公共政策問題本身的因素，也有公共政策制定的因素，還有公共政策以外的因素。此外，政策執行不僅是一個動態的過程，而且是一個包含著建立合理執行組織、具體的貫徹落實、協調、溝通以及監控等諸多環節的復雜過程，在這個過程中，不僅各個環節之間相互聯系、相互制約，其中的任何一個環節出了問題，都會直接或間接地影響到政策功能的有效發揮和政策執行的實際效果。

1.農村公共政策宣傳不到位。“家電下鄉”政策的作用大，成效顯著，但整體而言宣傳方式較為單一，基層政府和村干部的作用較小。農牧民反映除了拿補貼，基本不跟政府打交道，“村干部的宣傳多流于形式”。多數農民只模模糊糊知道有“家電下鄉”這回事，對政策的具體細節卻知之甚少一些農戶不清楚指定網點設在哪兒、都銷售哪些家電、購買流程怎么樣、售后服務標準是什么、農民工在外地買家電該在哪兒領補貼等。經調查發現通過電視媒介了解政策的農戶最多，占有效樣本的64.4%；其次為政府宣傳，占有效樣本的22.4%銷售點的宣傳為13.2%。農民反映，獲取政策信息的途徑主要是中央電視臺和新聞類節目，這說明家電下鄉政策的宣傳，仍然以中央新聞部門的統一宣傳為主，地方政府的宣傳工作不到位，且手段較單一；對于“村莊干部是否傳達過產品下鄉政策”的問題，56.2%的農戶反映，村干部進行過宣傳，但宣傳流于形式。43.8%農戶反映，村干部沒進行過任何形式的宣傳。

2.農村公共政策缺乏合理的階梯。在制定家電下鄉產品補貼標準時，沒有考慮東部、中部、西部，尤其是西部民族貧困地區的市場分級，其補貼標準過于單一，統一給予13%的補貼，無可選的余地。補貼群體的針對性不強，忽視了區域差距農戶差距問題，不能滿足不同群體的需求；品種和價格選擇空間較小，不能滿足不同層次的需要，產品設計目標較單一，針對性不強；就產品數量而言，認為種類“很多”以及“較多”的農戶合計為49.8%；認為品種“一般”的占有效回答的樣本總數的24.6%；認為產品品種“較少”的占購買農戶的18.3%；認為產品品種“很少”的約占購買農戶的4.7%，三者合計為47.6%。另外，標有“家電下鄉”標志的電器也存在款式陳舊、功能不多等問題。就海爾、西門子冰箱來說，家電下鄉機型與該品牌其他機型相比較，在價格方面的確便宜一些但材質、規格和該品牌其他機型尚有一定距離，功能方面也遜色不少。可見，“家電下鄉”政策只能滿足部分富裕農民的需求，而對一些西部民族貧困地區的貧困農民的作用并不大，其收效甚微。

3.農村公共政策執行缺乏相應的配套設施。農民收入水平低、保障措施不健全、未來收入增長預期難以確定，是“家電下鄉”難的主要原因。雖然自西部大開發戰略的深入實施以來，農民收入增長較快，但是農民總體上并不富裕，且收入差距進一步擴大。農民最擔心的問題是養老和醫療，而農村養老保險制度、合作醫療制度才剛起步，并不完善，覆蓋范圍小、補貼額度低，并不能解決后顧之憂，大多數的農民寧愿選擇儲蓄，而不是為了一點補貼把錢花掉。另外，有些農民反映，家電是“買得起用不起”，如空調、冰箱等消耗型家電更是如此。據測算，如果一個家庭正常使用電視、冰箱、洗衣機等各一臺（件），一年的費用最低也需要800元，最高需要3000元左右，前者相當于2008年農民人均純收入4761元的16.8%左右，后者相當于63.01%。而西部地區農民人均收入除內蒙4657元外，其他省份不足2800元。顯然，農民的經濟支付能力和承受能力仍然是家電下鄉的一個重大約束。因此，有必要完善社會保障體系，消除農民的后顧之憂，不僅讓農民買得起、用得起，更要舍得買。

西部民族地區農村落后的基礎設施不能滿足下鄉家電的需求。首先，交通不便利，流通渠道不暢，服務體系不健全。經調查發現，實現“村村通”的村莊占有效樣本的84.1%。實現“組組通”的村莊占有效樣本的63.6%，沒有實現“組組通”的村莊占36.4%。實現“戶戶通”的村莊則更少了，約有40.1%的村莊沒有實現“戶戶通”；其次，通信設施落后，電網雖已覆蓋農村，但電價高，電壓不穩，停電更是常有的事。因為電價高，買得起卻用不起；沒有自來水，洗衣機帶不來多少方便；有線、無線電視網絡建設滯后，買了電視也收不著臺；通信覆蓋盲點多，購買了手機當玩具用。顯然，農村基礎設施供給是否配套直接影響“家電下鄉”政策的執行力度。

四 “家電下鄉”政策對西部農村公共政策執行的啟示

（一）改進宣傳方式，明確宣傳責任，強化宣傳的針對性

繼續加大電視、廣播、報紙等主流媒體的宣傳力度，以新聞、廣告形式，借助網絡、手機等現代化傳播媒介宣傳“家電下鄉”政策和具體流程，并結合民族地區農村民俗、文化等特點動員鄉村干部開展“進村入戶”的宣講，發揮鄉村熟人傳遞信息的特點，將以往粗放式的宣傳方式精細化、生活化，確保民族地區農民平等的享受到國家的優惠政策；政策宣傳工作要做到多而不重、繁而不亂，要分工明確，使政府、企業、商家各司其責；政策的宣傳工作要有針對性，對不同的群體采取不同的宣傳方式。對于已經購買家電農戶鼓勵其繼續購買對于觀望、徘徊的農戶，通過宣傳打消其顧慮，對于早已購買家電的農戶鼓勵其替換升級。要通過宣傳，讓農民聽得明白，買得放心，用得安心。

（二）實行靈活和差異性公共政策滿足不同區域農戶的需求

要針對農民生活的多樣性需求，擴大下鄉產品的品種、款式，增加下鄉產品的功能，滿足農民多樣化的需求，擴大農民的選擇空間，既擴大下鄉產品的需求，又滿足農民生活的多樣化。在招投標時就要充分考察，同時企業也要前瞻性地設計多樣化的下鄉產品，增加品種、款式；民族地區農戶之間貧富差距較大，應針對農民收入的分化和需求的分化，推出不同價位的產品，滿足各類農戶的需求；針對各民族地區特色，開發具有區域特色的產品，不能一個樣式，也不能一刀切。比如青海農牧區，多需要摩托和小型農機具不需要大型農機具；寧夏需要大型農機具，也需要汽車等等，要根據不同區域特點和消費習慣推出最適合的下鄉產品。

（三）農村公共政策執行應有相關配套制度保障

持續增加西部地區農村基礎設施投資建設，加強農村路網、電網、水網以及有線網和通訊網建設，以保證下鄉產品能夠“進村入戶”，保證農民“買得起，用得上”；針對西部地區農村落后情況考慮小額信貸進入消費領域，解決部分貧困農戶有購買欲望而無承受能力的問題；在條件成熟的情況下，可以考慮對農機、汽車下鄉產品推出按揭政策，使“家電下鄉”政策實現既扶貧又促消費、擴內需的多重效果。

五 有效公共政策執行的建構

政策執行足以決定公共政策的成功與失敗，如果期望政策成功，就必須實現高效的執行。因此建構有效的政策執行是將政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。

（一）改進元政策和政策制定系統

元政策是關于“政策的政策”。因此，政策質量的提升首先取決于元政策的質量。關于元政策的正確、自覺、有效的改進，是提升公共政策質量的先決性條件。元政策是政策執行系統的系統運作的產物，因此，要提高元政策質量的基本問題就在于尋求和建立一種新的邏輯起點，即改進政策制定系統。

（二）完善公共政策執行的機制保障

在公共政策執行實踐中，執行難的問題十分突出，要突破這一瓶頸，除要挖掘政策執行的內在邏輯外，更要通過完善公共政策執行的監督制約機制、權力配置機制、公眾參與機制、利益協調機制等保障機制來推動政策的有效執行，以實現公共政策目標。

（三）公共政策執行中的利益優化

任何一項公共政策的制定和執行，都必須是對某些群體的利益抑制，對某些群體的利益滿足。首先所執行的公共政策本身要公平、合理、可行，且得到政策相關群體的普遍認同。如果公共政策本身存在嚴重的利益偏頗和模糊表述等問題，那么，相關群體抵制政策執行的狀況就不足為奇。其次，在公共政策執行過程中，要做到多元利益高效協調，通過權力界定與利益歸位、行政倫理與執行責任、信息公開與輿論監督等措施不斷優化執行主體、主體人格化、執行傳播等層面的利益。

（四）構建執行力型政府

新時代執行問題的復雜化和多樣化以及所暴露的政府弊端，給各級政府履行“執行”職責提出了挑戰，凸顯了政府模式創新的必要性。因此，建立執行力政府模式，是各級政府治理轉型的目標之一。應堅持理念轉型法則，實現由注重管治到注重執行的轉型；堅持人才建設法則，實現從人事管理到人力資源開發的轉型；堅持組織創新法則，實現從掣肘低效到協調高效的轉型；堅持執行工具培育法則，實現從傳統工具到現代工具的轉型。

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[10]Paul A Sabatier.Theories of Policy Process[MWestview Press，2006.

The Im plementation of Rural Public Policy in Ethnic Areas in Western China——Taking for Exam ple“Home Appliances Going to the Countryside”

MA De－jun，XIE Xin
(Institute of Political Science,Huazhong Normal University,Wuhan,Hubei430079,China)

The realization of rural public policy in ethnic areas in western China depends not only o scientific and effective public policy,but also on the effective implementation of the policy which is the direc route to the realization of policy and the solution to practical problems.Based on 1,000 questionnaires from 10 villages about“home appliances going to the countryside” in the ethnic areas in western China,this article aim at analyzing the implementation of rural public policy in ethnic areas in western China, and provide corresponding strategies.

ethnic areas in western China;rural public policy;implementation;home appliances going to th countryside

K630.1

A

1674-3652（2011）04-0117-04

2011-05-06

馬德君，男，華中師范大學政治學研究院政府經濟學專業博士生，青海民族大學公共管理學院教師，主要從事政府經濟學究。謝 辛，男，華中師范大學政治學研究院政府經濟學專業博士生，重慶市委組織部人才處副處長，主要從事政府經濟學人力資源開發研究。

[責任編輯：曾 超]