農村征地暴力事件的法律分析

陳 敏

（周口師范學院 政法系，河南 周口 466001）

農村征地暴力事件的法律分析

陳 敏

（周口師范學院 政法系，河南 周口 466001）

農村征地糾紛已成為當前影響農村社會穩定和發展的首要問題之一，本文通過分析層出不窮的農村征地暴力事件，從法律層面出發，找出事件發生的原因，進而提出建議，力圖遏制這些事件的再次發生。

農村土地；征用；法律

一 層出不窮的農村征地悲劇事件之回顧

今年以來，農村征地引發的暴力沖突已釀成多起血案，江蘇邳州200余名暴徒在征地過程中打死村民；安徽利辛縣一家拆遷公司在拆除一棟建筑時砸死一位抗拒拆遷的老人；連云港市東?？h黃川鎮一戶村民為阻攔強拆自家的養豬場，父子二人澆汽油自焚；四川峨眉山市峨山鎮保寧村4名村民因不滿征地補償，在峨眉山景區入口的工地上以自焚對抗施工[1]。

伴隨著征地的是不斷的暴力，農民們打出要維護自己利益，依據的是國家的各級土地政策、法律、法規；征地方依據的也是國家的土地政策、法律、法規，為什么征地的雙方都用國家的土地政策、法律、法規作依據，卻無法平平靜靜地解決暴力征地的問題，非要一方用國家專政機器，一方不得不暴力抗爭，而且愈演愈烈，層出不窮？

二 農村征地悲劇事件折射的法律問題

這些征地暴力事件的背后，折射到方方面面的問題，具體到在法律層面上，牽涉到公權利的強大，私權利的薄弱，彰顯了政府的權利濫用和農民權利的缺失，顯露了立法的不足與滯后，執法的非法性和司法的懦弱性。

（二）政府權利的濫用

1.背離征地目的。《土地管理法》規定:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！钡枪怖娴膬热輫也]有準確界定和及時調整，導致了征地權的濫用，征地主體已經多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已經擴大到企業利益和個人利益，許多單位和個人都申請由國家動用征地權來滿足其用地需求，大量用地背離了公共利益特征[3]。

2.強行暴力征地。地方政府在征地的過程中強行征地、暴力征地。近年來，在城市化進程中，暴力拆遷現象日益突出，成為當前被拆遷居民和失地農民反映最強烈的問題。2005年6月11日凌晨，河北定州市繩油村村民因征地糾紛，遭二三百名男子襲擊，出現了嚴重的傷亡事故[4]。政府為發展經濟，在不經過科學的論證的情況下盲目征地，征地后由于經營不善造成土地拋荒和閑置現象也很嚴重。例如，在靠強制性征建起的安徽阜陽機場，由于規劃、論證不善，造成新機場經營困難[5]。

3.極低的征地補償款被克扣截留。政府在征地過程中不按照法定標準進行補償，隨意克扣征地補償款。極低的補償，加上土地收益分配關系混亂和各級政府對補償費用不同程度的截流，致使農民利益嚴重受損，還不能及時發放到農民手中[6]。

4.違法批準占用耕地?！锻恋胤ā返?1條和33條規定，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，實際中存在國務院有沒有按“占多少，墾多少”的原則，各省、自治區、直轄市有也沒有按這個“占多少，墾多少”原則執行，當所有的土地都開墾完了后，再建設項目用地又占用耕地，這無疑會侵占農民的利益。

（二）農民利益缺乏有力保障

1.補償標準過低，嚴重損害農民利益。國外征地的補償一般都按最佳用途進行補償，而我國的補償卻按土地原用途進行補償?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ赫饔猛恋氐难a償款為該耕地三年平均農業產量價值的6到10倍，最高標準不超過30倍。一塊土地用于農業還是非農業，其估算的數額差距很大，僅僅按照農業用途的標準來補償，是不合理的，而被征用的農地，大多是城鄉結合部或者城市郊區的土地，其工商業用途的價值遠遠超過農業用途，這種計算方式對農民更不公平。

2.農民參與權利缺失?！锻恋胤ā返?6條：國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。第48條：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。

這兩條是征地的兩個公告所依的條例，有這兩個公告對于被征地農民效力很弱，執行無力。第一個公告只是通知交出土地使用權，第二個公告聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見是在征地補償安置方案都確定了之后，被征地農民有意見能否改變確定方案的效力則不清楚，所以被征地農民的權利又一次被架空。

由于小學生處于思維的最佳發展階段，因此，教師應在數學學科的教學活動中，重點培養小學生的創新性，從而促使小學生能夠全面發展。教師在這一階段數學學科的教學活動中，應采取數字化的資源進行教學，促進對小學生的全面發展?，F階段，由于一些學校的教學設施不完善，不能達到理想的教學效果。針對這一現象，教師合理地利用數字化的教學資源，將教學的內容與現代化的教學工具進行融合，引導小學生根據自身的學習水平選擇學習的內容，從而培養其自身的思維能力，進行創新性的發展，進而達到理想的教學效果。

農民無權拒絕不讓征地批準，征地的是有權批準征地的市、縣級以上人民政府的權力，實施征地的是市、縣人民政府，擬定補償費和安置方案等等也都是由市、縣人民政府來批準，也由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。農民除了交出耕地沒有任何的權利，地方政府可以強制征收了耕地而不用補償，批準征用土地的人民政府有權裁決，政府在裁決的過程中自然而然是有利于他們自己的利益，農民無權作出決定。征地補償、安置爭議也不影響征用土地方案的實施的規定更是將被征地農民權利架空和抹殺了，某種意義上說征求農民意見和協調不過是一紙空文的規定，甚至引發了征地悲劇流血事件的發生，因為不影響實施根據《土地法實施條例》第45條在只能強制執行。

（三）法律規定的籠統與不完善

1.農民集體土地所有權界限不明。我國農民集體土地所有權僅僅是名義上的，在實際操作中受到政府非常嚴格的限制，其產權內容被大大地弱化削減，處于一種殘缺不全的狀態。首先是集體土地產權主體不明確?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規定集體土地產權的主體分別是：鄉(鎮)集體經濟組織、村集體經濟組織、村民小組。但是在很多地方，究竟讓誰作為農村集體土地產權的代表并未界定清楚，產權主體被虛化了。這就導致征地談判的主體都難以明確，處于混亂狀態；其次，農民集體土地產權內容不完整，而我國的農民集體土地只能作為農地用，若要轉為工商業用地，必須首先賣給國家，處分權集體不能行使。因而在土地征收過程中，集體土地所有權也就無法完整的體現，農民集體土地使用權只能按農地價格補償。最后，集體土地產權與國有土地產權地位不平等?，F行法律對國家所有的土地和集體所有的土地實際上卻作了不平等的區分。城鎮國有土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，而農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，而集體土地使用權流轉的條件非常嚴格。

2.征地補償標準過低?！锻恋胤ā返?7條征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

由此可見，中國目前對農地征收所實行的是“法定補償標準”，而非按客觀市價計算的公正補償標準。征地補償過低的直接原因，不僅在于農村法治不健全，地方政府不按法律規定給予足額補償，而且也在于我國憲法、《物權法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補償”原則。2004年憲法對于財產征收則只是籠統規定了“給予補償”，而沒有說明補償標準，也沒有要求按“公平市價”計算的公正補償標準，《物權法》也沒有確定市場機制。

3.補償安置費保障不力。按《實施條例》第26條明確規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組、織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位。依照該條土地的補償費被農村集體經濟組織歸集體經濟組織管理使用，農民們得到的只是地上附著物及青苗補償費。這些費用很少，如果地上沒有附著物，農民拿不到土地補償費；安置費農民更可能都拿不到，因為要不要安置、如何安置要農村集體經濟組織說了算或其他單位說了算，法條中的“其他單位”是什么單位也不明確。

《土地法》第79條在縱容與支持侵占、挪用征地補償費用，它規定：侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。這無形中有支持與縱容任何單位侵占、挪用征地補償費用與其他有關費用之趨向。對主管人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分；個人非法占用被征地單位的補償費和安置補助費的，以貪污論處。根據法條我們可以看出，如果是單位侵占，最多是退賠，可以并處罰款，對下令侵占、挪用征地補償費用與其他有關費用的主管最了不起的處罰也就是行政處分，也有縱容與支持侵占、挪用征地補償費用與其他有關費用的趨向，農民被征了地拿不到補償，卻都是合法的，上訪會遭遇層層阻攔，能做的就是暴力抗法表達心中的不滿和委屈。

三 多管齊下，遏制悲劇事件的發生

（一）立法中明確概念，限制政府權利濫用

首先要明確“國有”的概念。憲法第九條明確規定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質從集體所有變為全民所有，未必需要政府出面征收。當然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權在從私人轉移到政府之前必須經過征收。

其次明確公共利益的內容。在我們的法律詞典里，沒有任何一個法律概念比“公共利益”這個詞更加模糊，更少受到限制。而我們的法律、法規卻又在大量使用這一概念，僅法律就不少于60部。據有學者統計我國法律、法規、規章和規范性文件使用了這一概念達共有1259次，其中憲法2次，法律72次，國務院行政法規87次，規章、地方性法規及其他規范性文件1098次。由于同一部法律使用“公共利益”一般只出現一次，最多兩次，因此，可以理解為我國現行法律除憲法外有60多部法律、80余部行政法規使用了“公共利益”概念。但是，沒有一部法律或者行政法規對什么是公共利益做出了解釋[7]。

公共利益與私人利益之間一般表現為此長彼消的關系，公共利益的實現通常以減損私人利益作為成本，或者說以限制或者剝奪某種公民權利作為代價。我國憲法經過十屆人大二次會議修改后，在第十條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在第十三條第三款又一次明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@就在強調要充分保障公共利益的同時，正式確立了公共利益應當依法界定的基本原則，并進一步確認了兼顧公共利益與私人利益的憲法精神。

筆者認為：立法機關如果要正確界定公共利益，通常要遵循以下基本標準：第一，具有公共性。具體在征地過程中，要求征地目的是為國家或者城市的發展不得不做的選擇，地到了不得不征的地步，可以是因防災、減災、國防建設等需要，而不能為了滿足村民中某些個人需求，也不是為了某個單位或者某些開發商的私益，更不能成為政府的搖錢樹。第二，具有合理性。立法機關在界定公共利益時就應當遵循合理性原則：要對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡；尤其是要注意維護被征地農民的利益，要與中央提出的可持續發展和黨中央的三農政策相符合。第三，具有正當性。公共利益的界定事關廣泛的公眾利益，立法機關，尤其是地方立法機關和行政機關應當廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上。補償應當是一種得失相當的公平補償和合理補償，而不能只是象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”，只有這樣才能從源頭上防止濫征地，盲目征地行為發生，減少對農民的損害。

（二）增強對農民權利保護

農村土地征用過程中引進聽證程序，細化聽證的人數及其程序，聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權強化農村土地征用的民主參與制度，對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，有權進行參與，發表自己的意見，更好的監督征地。為了防止征地過程中出現基層權力機構違法行為情況發生，可以完善農村基層選舉制度開始，如加快推行村務公開，透明辦事程序，保障村民的知情權，對村委會參選資格要加以適當限制，保障村委會村官德才兼備，維護村民利益。

（三）修改《土地法》不合理條款

把第46條改為：把征地方由政府改為用地單位。發放補償費用由政府層層下放改由用地單位直接發放到農民手中，保證使用土地方的補償費全部交付到被征地方手中，當征地發生了爭議時，政府的協調與地方法院的裁決會更加的公平、公正，有力地防止被各級政府侵占、挪用征地補償費用與其他有關費用發生。第47條修改，則直接把土地補償費、安置補助費合并，國家原則上建議征收耕地的補償安置費等各種費用總和超過土地被征收以前三年平均年產值的15倍至30倍。耕地前三年平均產值與補償安置費等各種與土地直接相關的費用必需征得土地使用權者的同意方可執行，如若土地使用權者認為補償安置費等各種費用太低，有權拒絕交出土地使用權。

現在的《土地法》將不是單單地修改這兩條，《土地法》的其他與之相沖突的條文自然也得同時修改或取消，也就是有關補償的條文必定大修。如把《土地法》第14條中集體所有的土地承包期限為30年修改為無期限，這樣子容易把農民的土地使用權以金錢的形式確定下來。大力實行《土地法》第55條：以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。

（四）引入合理的補償標準

要遏制地方政府的征地沖動，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規定的補償模式，通過落實公正補償標準消除征地收入和補償差價，使征地不再成為地方政府的牟利手段，具體來說，可以根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準。對于城市郊區的土地，由于土地市場比較發達，對這部分土地的補償標準可以以市場價購為主。對于遠離城區的土地，因為價格偏低，而農民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征用的補償標準，除了按價格補償外，還應考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償，以保障失地農民的基本生活水平，某種意義上說改征用為征購更為實際[7]。

（五）界定農村集體所有土地產權

上世紀80年代初期，人民公社解體。隨著公社改成鄉（鎮），生產大隊改成村、生產小隊改成村民小組，原人民公社、生產大隊和生產小隊所擁有的土地，也就相應地改為了鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村民小組農民集體所有。實行第一輪家庭承包時，土地屬于村民小組農民集體的，就以村民小組為單位平均分配土地；土地屬于村農民集體的，就以村為單位平均分配土地。雖然許多地方由于村民小組的機構不健全，由村委會代為發包土地，但是土地仍然以小組為單位平均分配，土地的所有權仍屬于村民小組。因此，不存在農民集體的土地到底應當確定給鄉（鎮）、村，還是村民小組的問題，是誰的土地就應當確定給誰。若不顧實際狀況，人為改變土地所有權主體，不僅行不通，而且會引起廣大農民的強烈反對，甚至引起社會動蕩。對于村、組集體土地，必須由農民集體成員選舉產生的代表來行使所有權，而不能由作為行政主體的村委會或村干部行使；對于鄉（鎮）集體土地，在適當的條件下，可以考慮國有化。集體土地使用權權利內容的不完善，使農民無法通過其擁有的土地來獲取進城和擴大再生產的資本，一定程度上影響了農村經濟發展和城市化進程。因此，在堅持集體土地所有制的前提下，賦予農民充分、穩定且有保障的集體土地使用權，在符合規劃和用途管制的前提下，允許其依法轉讓、出租和抵押。

[1]農村征地悲劇早非偶發個案 根源在農民權利缺位[EB/OL].http://news.sohu.com/20100511/n72036675.shtml.

[2]平洲林岳違法征地何時了[EB/OL].http://www.foshan.gov.cn/xxgk/ztjs/msmq/mslt/200910/t20091019_1397155.shtml.

[3]王小剛.中國農村土地征收：問題、原因及改革方向[J].蘭州商學院學報，2009，（5）：67.

[4]河北定州村民遭襲擊續:定州市委書記市長被免職[N].新京報.2005-06-14.

[5]彭移風.農村土地征用過程中政府行為的失范與規范[EB/OL].http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2007/11/12/87155.shtml.

[6]2萬元到手成5千.甘肅武山縣征地補償款被截留調查[EB/OL].中廣網，2008-04-26.

[7]劉曙光.什么樣的公共利益才是合法的？[EB/OL].燕南網.2005-3-29.

[8]陳文通.對我國農地征收補償制度的經濟學思考[J].中共中央黨校學報，2006，（4）.52.

[9]洪 濤，丁蘭.城市化過程中的農地制度改革[A].節能環保和諧發展——2007中國科協年會論文集[C].2007.

[10]李麗娜.我國集體土地征收中的物權保護研究[D].貴州大學，2007.

[11]郁建興，陽盛益.城市化進程加速背景下的政府預征土地行為[J].社會科學，2003，（11）.

[12]溫興琦，趙錫斌.論城市化進程中失地農民的利益保障[J].中共寧波市委黨校學報，2003，（6）.

[13]楊 濤，施國慶.我國失地農民問題研究綜述[J].南京社會科學，2006，（6）.

[責任編輯：黃江華]

A Legal Analysis of Violence in Rural Land Requisition

CHEN Min
(Department of Political Science and Law,Zhoukou Normal University,Zhoukou,Henan 466001,China)

Disputes resulting from rural land requisition has become one of the major factors influencing rural social stability and development.By analyzing violent invents constantly occurring in the course of land requisition in the countryside,the writer of this article tries,from the perspective of law,to find the causes for the violence and provides some suggestions on preventing the recurrence of these events.

rural land;requisition;law

D922.33

A

1674-3652（2011）01-0110-05

2010-11-29

河南省軟科學項目“農村土地承包經營權研究”（092400420076）。

陳 敏（1980- ）女，河南信陽人，周口師范學院政法系講師，主要從事民商法研究。