城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題思考

景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院 黃麗萍 王 陶

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題思考

景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院 黃麗萍 王 陶

在我國(guó)，城市基礎(chǔ)設(shè)施是指為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程和服務(wù)的總稱。自改革開放以來，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到各地政府和社會(huì)的關(guān)注，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資逐年上升。據(jù)城建統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年全年完成城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資5765億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的5.25%，到了2008年城市完成市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資6422億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的4.68%，2009年全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資172291億元，又比上年增長(zhǎng)25.5%。雖然我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額有了較大的增幅，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍然較低。近年來，由于全球性城市化進(jìn)程的加快，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，使城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重“短缺”和投融資渠道不暢的矛盾日益顯得突出，致使籌措資金、解決投融資問題上升為搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重中之重。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題

（一）城市經(jīng)營(yíng)走進(jìn)“土地融資”誤區(qū) 近些年，在“政府經(jīng)營(yíng)城市”的理念領(lǐng)導(dǎo)下，眾多城市決策者將土地作為城市建設(shè)的主要融資工具，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費(fèi)，還將土地未來收益也收入囊中，這種形式表面上看政府得益頗多，其實(shí)喪失了后續(xù)半個(gè)世紀(jì)左右土地增值的收益權(quán)。如果缺乏后續(xù)的財(cái)政支持，不補(bǔ)足城建資金的存量，不能及時(shí)償還銀行貸款，必將嚴(yán)重影響城市建設(shè)的進(jìn)度，甚至影響政府誠(chéng)信。

（二）由政府投資機(jī)制引起的“并發(fā)癥”政府作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，確保企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)力量。但是在城市經(jīng)營(yíng)的模式中，地方政府常常是區(qū)域之間不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的組織者和支持者，政府沒有找準(zhǔn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的定位，出現(xiàn)了壟斷問題、信用問題和效率問題。

（1）自然壟斷性影響了市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置。我國(guó)目前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多數(shù)由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品或服務(wù)多實(shí)行壟斷價(jià)格或補(bǔ)貼價(jià)格，一方面給國(guó)家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)，增加了消費(fèi)者的額外支出，影響了市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置，另一方面效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)龐大、弄虛作假和官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重。

（2）政府信用降低，城市再籌資的能力減弱。現(xiàn)行的投融資機(jī)制高度依賴銀行，公益性項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)期通過舉債方式進(jìn)行，不斷重復(fù)進(jìn)行從舉債到建設(shè)到還貸的單向運(yùn)行，不僅巨額舉債還債有困難，也無法形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性循環(huán)，最終導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)主體資不抵債、城市建設(shè)陷于癱瘓。

（3）市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮，城建效率低下。政府過多干涉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，擠壓了民間投資和外商投資，抑制了市場(chǎng)機(jī)制的活力，不利于擴(kuò)大內(nèi)需和啟動(dòng)消費(fèi)，造成市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。同時(shí)由于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化改革認(rèn)識(shí)不足，積極性不高，使得投資主體融資功能不夠完善，城建項(xiàng)目效率低下。

（三）投資主體單一，融資渠道狹窄 根據(jù)我國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)整理可得，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投入中政府資本始終呈逐年遞增的狀態(tài)，但同時(shí)增長(zhǎng)速度比不上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入總額的增長(zhǎng)，從而造成其占城市基礎(chǔ)設(shè)施投入總額比例逐步下降。其制約因素主要包括：（1）投資主體仍然相對(duì)單一。城市基礎(chǔ)設(shè)施資金主要渠道是政府投資，其來源包括：國(guó)家預(yù)算內(nèi)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本建設(shè)投資；中央和地方財(cái)政撥款；地方稅收；公用事業(yè)附加費(fèi)；城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用收費(fèi)；土地收入以及出售資產(chǎn)所得收入等。雖然數(shù)值逐年上升，但其明顯滿足不了迅猛增勢(shì)的城建資金需求。（2）民營(yíng)資本投資隨意性大，投資流向單一。21世紀(jì)以來國(guó)民財(cái)富的流向發(fā)生了根本性的變化，民間資本量不斷增加。各大私營(yíng)企業(yè)集團(tuán)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但缺少準(zhǔn)入規(guī)則，有效投資渠道不暢，因而資本的使用率較低，抑制了企業(yè)和個(gè)人參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目公平競(jìng)爭(zhēng)的積極性。

（四）資源配置不合理，項(xiàng)目效率低下 由于政企不分、權(quán)責(zé)不明，使城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司背上巨額債務(wù)包袱，不堪重負(fù)；由于決策水平和經(jīng)營(yíng)管理水平不高，有的城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)，持續(xù)虧損；由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理體制不順，有的城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司只是空殼，對(duì)被投資企業(yè)的人事、財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)沒有控制權(quán)。城市建設(shè)陷入了市場(chǎng)化程度不高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下，存量資產(chǎn)效益沒有得到充分發(fā)揮的困境。

（五）城市建設(shè)相關(guān)法規(guī)不健全 近幾年，我國(guó)逐步建立起了發(fā)改委、建設(shè)部、財(cái)政部、央行等相關(guān)部門規(guī)章和地方各級(jí)政府管理規(guī)定等構(gòu)成的法律體系，但所依據(jù)的法律法規(guī)層次太低、效力有限、零散而不系統(tǒng)，有些文件的規(guī)定已失去了時(shí)效性，有些已明顯不符合當(dāng)前形勢(shì)。關(guān)于投融資體制方面，對(duì)所有者、投資者、經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)和權(quán)益，對(duì)資金來源、歸集、投人、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確法律規(guī)范，這影響了社會(huì)力量、社會(huì)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的積極性，而且還造成很多好的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式無法在我國(guó)實(shí)施。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題解決建議

（一）盤活土地資源，實(shí)現(xiàn)資本運(yùn)作 經(jīng)營(yíng)好城市土地是進(jìn)行城市開發(fā)和建設(shè)的重要一環(huán)，也是籌集城建資金的有效途徑。為此，一是必須加強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控，而建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是增強(qiáng)政府供應(yīng)土地調(diào)控力度的有效手段；二是推行國(guó)有土地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣和掛牌交易，實(shí)行交易市場(chǎng)化；三是進(jìn)一步健全土地市場(chǎng)體系，創(chuàng)造良好的土地市場(chǎng)環(huán)境。

（二）實(shí)行“政企分開，投、建、管分離”，提高運(yùn)行效率 具體表現(xiàn)在：（1）轉(zhuǎn)變政府角色，提高資金使用效率。在新體制下，政府應(yīng)將主要精力轉(zhuǎn)向?yàn)橥顿Y者和納稅人服務(wù)，為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境，既要充分發(fā)揮民間組織、民營(yíng)企業(yè)、私人經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營(yíng)城市中的多元作用，又要突出政府在經(jīng)營(yíng)城市中的主導(dǎo)作用。即在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域盡量減少政府干預(yù)，讓政府從城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的具體事務(wù)中脫離出來，成為引導(dǎo)者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高資金使用效率，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益。（2）提高政府信用，增強(qiáng)城市再籌資的能力。政府應(yīng)杜絕在城市建設(shè)和城市運(yùn)營(yíng)中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，建設(shè)、經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生的一些短期行為，以保持此領(lǐng)域良好的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序和獲得最大的遠(yuǎn)期收益，體現(xiàn)政府對(duì)城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，體現(xiàn)市民的根本利益，體現(xiàn)城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重建政府的良好形象，增加其信用度。（3）引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)城建投融資市場(chǎng)化。市場(chǎng)化是經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，城建投融資體制改革也要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。一方面要依據(jù)公共物品及外部性理論明確項(xiàng)目投融資的定位；另一方面在項(xiàng)目招標(biāo)和實(shí)施過程中要按市場(chǎng)化原則進(jìn)行，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高投融資效率，優(yōu)化資源配置，從而加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

（三）拓寬城建投融資渠道，解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題在現(xiàn)行體制中應(yīng)注重直接融資，加快利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資的步伐，建立科學(xué)的、合理的籌資渠道，完善籌資方式，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機(jī)制。具體措施有：（1）貸款、發(fā)行債券。貸款主要依靠國(guó)家政策性銀行、商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款；債券則包括重點(diǎn)企業(yè)、市政建設(shè)等方面的債券。發(fā)行地方政府債券是由中央政府或地方政府提供的一種新的融資制度，它可以憑借其強(qiáng)制力、意識(shí)形態(tài)等優(yōu)勢(shì)來減少或遏制搭便車現(xiàn)象，從而大大節(jié)約制度變遷的成本，并增加地方政府城建投入的資金來源，提升其資本形成能力。（2）采用多種方式籌資。嘗試采用中外合資、中外合作、有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、特許專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣告補(bǔ)償?shù)确绞交I資，以及通過招標(biāo)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府參股等方式，引導(dǎo)私人部門對(duì)城市準(zhǔn)公共物品進(jìn)行供給和經(jīng)營(yíng)，抑制公營(yíng)資本的低效率和官僚壟斷所造成的尋租行為。（3）充分吸納民間資金。通過政府給予的金融政策、動(dòng)遷安置政策等方面的支持，以項(xiàng)目招商的形式吸納民間資金；此外，還可通過國(guó)有獨(dú)資城建公司上市籌集民間資金。（4）向國(guó)際資本市場(chǎng)融資以及吸收境外的直接投資。就目前國(guó)際資本市場(chǎng)的情況看，大幅度增加利用外資特別是直接利用外資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)條件。一方面，我國(guó)作為當(dāng)前世界上少數(shù)保持長(zhǎng)期、快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，對(duì)國(guó)際資本具有很強(qiáng)的吸引力；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較成熟的資本市場(chǎng)，具有比較豐富的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的融資方式。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目管理和監(jiān)督，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率 在深化改革、積極探索多渠道籌措城建資金的新路子的同時(shí)，堅(jiān)持“開源與節(jié)流”并舉，加強(qiáng)對(duì)資金使用、運(yùn)作的監(jiān)管，努力提高投資效益，具體表現(xiàn)在：一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)理。將內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)、過程中審計(jì)和事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，包括對(duì)工程合同、支付憑證和工作量的審核，控制支出的合法性、合理性和正確性，并嚴(yán)格審核項(xiàng)目用款，合理控制用款進(jìn)度，減少項(xiàng)目資金沉淀。二是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制。依據(jù)資產(chǎn)關(guān)系組建行業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，按照項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)償債能力以及下屬公司的層次，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分類、分層管理，逐步形成以城建投融資為主、行業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為輔的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。三是進(jìn)行配套項(xiàng)目管理體制改革。通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、設(shè)計(jì)施工總承包制以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)公開招標(biāo)等方式，對(duì)項(xiàng)目管理體制進(jìn)行改革，已達(dá)到降低建設(shè)成本，提高投資效益的效果。

（五）完善城建相關(guān)政策法規(guī) 主要包括：（1）政策上積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入城建投融資領(lǐng)域。我國(guó)應(yīng)在法律和政策上放寬對(duì)民營(yíng)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，在制度上為民營(yíng)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域放行。以浙江省為例，該省在“十五”期間先后頒布實(shí)施了《浙江省人民政府關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的意見》等一系列重要政策文件，有效地推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)市場(chǎng)的開放。（2）加強(qiáng)建設(shè)投融資資金歸集管理。制定加強(qiáng)相關(guān)建設(shè)系統(tǒng)資金使用管理等一系列規(guī)范性文件，從制度上為提高資金使用效率提供保障。在實(shí)施中做到了控制工程投資、控制用款進(jìn)度和加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

三、結(jié)論

綜上所述，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系是城市基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展的要求、也是城市加快城市化進(jìn)程的前提，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求對(duì)投融資提出了更高的要求，也為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新提供了廣闊的空間。只有解決了城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的城市土地資源浪費(fèi)、政府信用問題、融資渠道狹窄、項(xiàng)目管理效率較低、法律規(guī)章制度不完善等問題，才能保證城市基礎(chǔ)設(shè)施快速、持續(xù)發(fā)展，才能提高市民生活水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

［1］丁蕓：《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版。

（編輯 杜昌）