制度建設是新農村民主管理工作的根本——以廣西賀州市白牛村為例

全成程 何文鵬

（廣西 南寧 530006）

制度建設是新農村民主管理工作的根本
——以廣西賀州市白牛村為例

全成程 何文鵬

（廣西 南寧 530006）

管理民主是社會主義新農村建設的五大目標之一，而相應的制度建設在新農村民主管理工作中起著十分重要的作用。廣西賀州市白牛村在實際工作中，正確把握民族地區農村民主管理工作中制度建設的原則和主要任務，從更長遠發展、更寬視野和更高層面上展開工作，加強民族團結，培養農村工作人才，促進農村經濟發展，切實維護農村利益，形成了推進新農村民主管理工作的“白牛經驗”。

制度建設；新農村；民主管理；白牛經驗

一、制度建設在新農村民主管理工作的重要意義

（一）制度建設是適應農村民主管理工作復雜性的現實需要

農村民主管理工作涉及了農村經濟、政治、文化等各種領域，參雜著各種利益的交織與權衡，具有復雜性。其復雜性表現在兩個方面：一方面，農村工作本身具有復雜性。一直以來，三農問題是農村工作的重點和難點。在我國，農村實施的是村民自治制度，農村工作不具有強制力，這有利于調動農民生產積極性，然而由于農村經濟發展、農村教育文化滯后，小農思想在一定范圍依然存在，黨和國家路線、方針、政策的落實難度較大；農村是中國的最基層，農村工作不僅承載著村務，還承擔著黨和國家的許多行政工作，事務雜、多、瑣碎，突發性和臨時性較強，難以系統把握和科學規劃。另一方面，農村民主管理工作具有復雜性。“管理民主既是新農村建設的重要內容，也是新農村建設的重要保障。它與生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔等方面，互為因果，構成了新農村建設的有機統一體”，其工作跨度大，需要綜合考慮，全面實施；農村民主管理工作專業性較強，程序較為復雜，黨和國家干部、村民自治組織干部、農民等的組織、實施民主管理工作較為復雜，難度也較大。

（二）制度建設是創新農村管理的根本性要求

社會管理是當前社會研究的焦點。農村管理是農村民主管理的內容之一，農村管理是否取得突破直接決定著中國社會管理能否取得突破進展。胡錦濤總書記在中央政治局會議上指出：“加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業，對繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推動黨和國家事業發展、實現全面建設小康社會宏偉目標具有重大戰略意義”。當前，農村各種新形勢、新問題不斷涌現，農村矛盾也處于多發期，需要創新農村管理，從根本上防止矛盾的惡化與擴大。而制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，農村管理是依照村民自治相關制度以及鄉規民約來實施民主管理，“理論創新是實踐創新的先導”，“有了制度保障才有國家的長治久安，有了好的制度，才能減少化解社會矛盾，才能進行高效的有序的社會管理，國家才能比較穩定”，農村社會管理需要農村社會管理相關理論的創新，以指導其朝著正確的方向發展。

（三）制度建設是影響與決定村規民約時代化、規范化、法律化的重要條件

村規民約是農村的隱形法律，它是全村村民集體智慧的結晶，村里的一切事務必須依法、依照村規民約進行，它“是農村社會整合的一種重要機制”，也是農村民主管理工作的基本準則，更是指導、推進農村民主管理工作的利器。任何事物都是聯系的發展的變化的，村規民約也不是一成不變的，它需要根據時代的特點，適時改進內容，以適應農村發展的形勢。同時，村規民約需要不斷規范化、科學化，不斷提高其科學程度、可行性，使其內容、程序等不斷符合國家的大政、方針與政策要求，促進農村事業的不斷發展。此外，村規民約是農村事務仲裁與處理的基礎，要不斷與法律相銜接，彰顯法律的權威，促進農民懂法、知法、用法。然而，在現實生活中，村規民約與制度是相互影響、密不可分的。單從村規民約來看，其內容來源有三個：一是來自《村民自治組織法》以及一些基本法律；二是《村民自治制度》、《村務公開民主管理制度》等各項制度；三是村中一些流傳很久，在農村影響深刻的農村習俗。其中關于村民自治的各項制度逐漸成為村規民約最為主要的來源，有不斷加強的趨勢，甚至很多制度就是村規民約的來源。因此，制度建設的進展直接影響著村規民約的進展，是影響與推進村規民約時代化、規范化、法律化的重要條件。

二、民族地區農村民主管理工作中制度建設的原則和主要任務

（一）制度建設的原則

新制度主義的代表人物諾斯認為：“制度創新是使創新者獲得追加利益的現存制度安排的一種變革”。白牛村屬于民族地區的農村，其有著更為復雜的地理與人文環境，更需要用制度來維護與發展村民權益。因此，農村民主管理工作的制度建設必須從更長遠發展、更寬視野和更高層面上展開。

首先，立足于農村更長遠發展層面進行制度建設。農村民主管理工作意義重大，要在統籌區域發展、統籌城鄉發展中更加突出農村發展。尤其是解決“三農”問題，加大公共財政向民族地區“三農”的傾斜力度，加快建立促進城鄉經濟社會發展一體化機制，協調推進城鎮化和新農村建設，使農民更多地享受改革發展成果。其次，立足于更寬視野進行制度建設。著眼于廣西改革開放和現代化建設的偉大實踐，努力推動農村融入改革開放大潮，使之扮演越來越重要的角色、發揮越來越重要的作用。按照有利于農村經濟越來越好、生態環境越來越美、人民群眾生活水平越來越高、社會發展越來越和諧的要求，積極融入國際國內多區域合作，以空間換時間、以資源換產業、以存量換增量，努力實現農村更好更快發展。再次，立足于更高層面上進行制度建設。正如胡錦濤同志所說：“我們必須從全局和戰略的高度，充分認識加快民族地區發展的極端重要性”。根據廣西發展實際，堅定不移地把新農村民主管理工作和廣西農村發展大局緊密結合起來，進行制度創新，積極爭取國家自治區以及各市縣更大力度的支持、更優惠政策的傾斜。把民族地區農村發展擺上全區加快發展的更加突出位置，根據黨和國家有關民族政策和法規，提出生態保護和資源開發、經濟結構調整、支持民族地區農村基礎設施建設、以解決民生問題為重點的社會建設和科教文衛體發展的方法和措施，集中全區力量幫助民族地區農村加快發展。

（二）制度建設的主要任務

把握新世紀新階段新農村民主管理工作主題，開創新農村民主管理工作新局面，是實現廣西各農村科學發展、和諧發展和跨越發展的需要。根據當前發展形勢，結合農村和農民的實際，民族地區新農村民主管理工作制度建設的主要任務有以下四個方面：

第一，加強民族團結。民族團結是國家長治久安、興旺發達的保障，促進民族團結、實現共同進步是新農村民主管理工作的根本任務。將深入開展民族理論、民族法制和民族文化的教育與新農村民主管理工作結合起來，以“三個離不開”思想指導新農村民主管理工作，不斷開拓新農村民主管理工作新局面，促進各民族和睦相處、和諧發展的良好局面。

第二，加強民族地區農村工作人才建設。堅持貫徹科教興國戰略和人才強國戰略，把培養各級各類人才、提高勞動者素質擺在重要位置，作為加快民族地區農村經濟社會發展的重大戰略任務來落實。建立和營造良好的用人機制與環境，吸引各級各類人才到農村發展創業。建設一支政治堅定、業務精通、善于領導改革開放和社會主義現代化建設、深受各族群眾擁護的高素質的農村干部隊伍，認真做好培養、選拔、使用好農村少數民族干部工作。加強對少數民族干部的教育培訓，使一大批優秀少數民族干部和各類人才脫穎而出，為推進新農村民主管理工作和現代化建設提供堅強保障。

第三，促進民族地區農村經濟迅速發展。通過推動和加快民族地區農村經濟、社會、文化發展，促進各民族共同繁榮發展，為新農村民主管理工作奠定堅實的物質基礎。加快實施新一輪西部大開發戰略和北部灣經濟區建設，重點是推動科學發展；從民族地區農村的實情出發，緊緊抓住事關發展全局的關鍵環節，全力突破。加強農村基礎設施建設，大力發展非農產業和農業產業結構升級，建設社會主義新農村，努力提高村民收入；加快城鎮化發展進程，縮小城鄉二元差距；深化農村改革開放，不斷注入農村經濟發展新動力。

第四，注重民生，切實維護農民利益。新農村民主管理工作的最終目的是形成農民自我教育、自我服務、自我管理的村民自治機制。因此新農村民主管理工作的制度建設必須大力支持農民自主創業、自謀職業，促進以創業帶動就業；加快完善農村社會保障體系，保障困難農民基本生活；優先發展農村教育事業，切實保障農民受教育的權益；發展農村公益文化事業，保障農民基本文化權益，提高農民素質；完善農村基本醫療衛生制度，提高農村群眾健康水平，使所有農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，共享改革發展的成果，促進農村繁榮發展。

三、以制度建設促進新農村民主管理工作的“白牛經驗”

“農村民主管理，就是在社會主義條件下，村民以國家、社會和農村主人的身份，自主地、能動地、有組織地參與農村管理，貢獻智慧，實施監督，維護合法權益，為實現社會主義新農村建設而開展的群眾性活動和工作的總和”。白牛村在各級黨委與政府的指導下，充分發揮自我優勢，充分挖掘農村文化，不斷加強制度建設，形成了推進新農村民主管理工作的“白牛經驗”。

（一）以制度建設把好“民主關”，堅持民主定事，擴大村民參與積極性

第一，白牛村村兩委不斷加強村規民約與章程改進工作，深化村民“一事一議”、《村民會與制度》《村民代表會議制度》等制度建設，全面規范村務決策范圍與村務決策程序，保障村民決策權。90年代末，村黨小組在統一了黨員和群眾代表的意見前提下，大膽推行“集體統一開發，小組協調生產，分戶承包管理”的土地流轉方式，將分散的土地全部集中起來，先規劃好路和水渠等基礎設施后，再按原則上以農戶原承包面積重新分劃給農戶，推進農村土地的集體化經營。第二，創立了“計生協會+種養協會”的協會管理模式，形成了協會與村兩委聯動決策的機制，協會成為了一個決策層次，全村基本實現了“自我教育、自我管理、自我服務、自我監督”的村民自治目標。近年來，全村沒有發生違反計生條例現象，符合政策生育率達100%。第三，創造了農村理事會管理村務、民主決策機制，制定《白牛農村社區理事會章程》、《理事會議制度》，理事會由村民代表大會選舉產生，獨立村兩委之外，其選舉人員堅持“三選三不選”原則（三選：選有知識、有文化、思想好、品德好的人；選大公無私、熱心全村公益事業，肯為群眾辦實事的人；選能聽取群眾意見，有經濟頭腦，有開拓精神，能帶動群眾致富的人。三不選：思想差覺悟低，口碑差的人不能選；領導水平低，無工作能力，怕得罪人的人不能選；私心太重，只顧個人，不顧集體，不熱心公益事業的人不能選）。農村理事會設置并規定了理事長、副理事長、公益事務理事、文明衛生理事、治安理事、計劃生育理事的職位與職責范圍，每月定期召開一次理事會議，聽取各成員的工作匯報，布置工作，討論各成員的工作匯報，布置工作，討論各成員提出的重大或特殊的問題并作出決議，理事會難以作出決議的，可提請召開村民代表大會作決定，協助并監督村兩委工作，保障村民民主決策、民主管理權益。

（二）以制度建設把好“錢袋關”，堅持民主理財，保障資金的正確使用

“村級財務是農村村務公開和民主管理的重點和核心”，村級資金的使用和管理是農民群眾最關心的熱點問題。白牛村認真把握其“核心”地位，進行一系列制度建設，促進民主管理工作不斷前進。一是繼續完善《財務管理制度》、《集體資產管理制度》，規定村集體財務由村民大會選出會計、出納管理，財務人員必須思想過硬，大公無私，無貪念之心、公私分明，有高度的責任感，不貪污、不挪用；集體開支需由正、副理事會長兩人審核簽字，方可報賬支付；村理事會必須每半年公布一次財務情況，每年年終由村民選出財務清算小組進行清算，清算結果向村民公示。二是建立健全了《財務管理責任追究制度》與《財務監管制度》，規定了每一項財務支出由申請人與批準人共同負責，整合專人監督、全體村民監督、鄉鎮監督效應，全面落實監督職能，一旦發現有問題，將直接追究兩者責任，甚至將其付諸司法。三是推進《財務預、決算制度》，以年為時限，年初實行農村財務預算，年末實行財務結算，由村黨支部、村理事會、各協會以及個體經濟組織與農村自發團體共同參與提議與初步商討，最終由村民大會討論通過，從而使村中財務事無巨細地擺放在村民眼前，維護了村民的權益。自2004年實行新的財務管理制度以來，至2008年，全村集體財產已達10萬元，僅發現違規違法使用財務2例，村民對理事會與村委滿意率達97%以上。

（三）以制度建設把好“權力關”，堅持村務公開、村官民評，落實村務民主監督

白牛村努力完善村務公開制度，保障村民知情權。該村深化拓展《村務公開制度》，將其內容拓展為包括本村年度財務預算、決算和集體經濟收益及分配情況；集體新上經濟項目和土建工程等項目的立項、建設承包、經營承包和招標方案落實情況；村干部工資獎金和招待費開支情況；救災救濟款物發放情況；計劃生育政策落實及計劃生育二胎指標審批情況；村民因特殊情況需要翻建或新建住房情況等16項。實行村務公開，加強村務公開標準體系建設，保障村務公開順利、有效、規范開展。

該村努力加強村務監督制度建設，保障村民監督權，大力完善《民主評議村干部制度》，深入推進《村干部考核制度》，落實《村干部免職、罷免、引咎辭職制度》。由鄉鎮組織、實施全體村民或村民代表參與評議村干部，劃分評議等級，以等級作為增加工資、晉升職位等的重要考核標準，并嚴格按照《村干部免職、罷免、引咎辭職制度》規定，認真摸清免職、辭職、罷免事情真相，依法依章依程序實行免職、辭職、罷免，堅決打擊違法不當行為。

通過村務公開，讓村民心中有了一本帳，知道錢是怎么花的，花在了哪些地方，也能起到更好的監督作用。把制度建設納入監督的環節，是從根本上保障村民的監督權，規范公章的管理與使用，讓村民的監督權落到實處，從而使村干部更好地為村里的經濟發展考慮，更多地為帶領村民致富考慮。

（四）以制度建設把好“穩定關”，加強農村管理，促進農村和諧

建立健全《調解委員會工作制度》、《治保會工作制度》等制度，保障農村民主觀工作穩定推進。以村干部與村中威望高、德行好的人為主，成立調解委員會，以事實為根據，公正、有針對性地做好當事人的說服教育工作；配合治保會做好解教人員和刑釋人員的幫教工作，減少重新犯罪；建立《村情民情日記制度》，定期進行分析排查，及時了解和掌握村民情況，把民事糾紛控制在最低限度；建立《農村民兵定期輪崗制度》、《安全防火制度》，堅持日日站崗，加強治安保衛工作，加大對值勤巡邏人員責任教育的力度，做好防火、防盜等安全工作，確保國家、集體及村民個人財產的安全。

制定《文明衛生公約》、《村級制度上墻制度》，為推進農村民主管理工作創造良好環境。推進新農村民主管理工作與農村道路硬化、自來水入戶和有線電視“村村通”工程，完善電力、通訊、教育、衛生設施和文化場所，積極開展“三清”、“三改”、“三化”工作，促進農村衛生狀況不斷好轉，使全體村民民主享受改革發展成果。2005年10月白牛村被中央精神文明建設指導委員會評為“全國創建文明村鎮工作先進村鎮”；2006年被評為“廣西衛生村”，是全縣聞名的生態文明示范村。

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D61

A

1673-2014（2011）06-0010-04

2011—09—10

廣西民族大學2011年研究生教育創新計劃項目階段性成果（項目編號：gxun-chx2011001）。

全成程（1985— ），男，湖南衡陽人，碩士研究生，主要從事黨史黨建研究。

何文鵬（1987— ），男，湖北黃岡人，碩士研究生，主要從事中國共產黨執政理論與實踐創新研究。

（責任編輯 衛崇文）