從價(jià)值角度完善我國行政聽證制度

譚尚聞

（大慶師范學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

從價(jià)值角度完善我國行政聽證制度

譚尚聞

（大慶師范學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

自從1996年《行政處罰法》第一次引入聽證制度以來，行政聽證制度在我國的適用范圍正在逐漸擴(kuò)大，行政聽證制度順應(yīng)了我國新時(shí)期構(gòu)建社會(huì)主義民主與法治社會(huì)的大趨勢，同時(shí)，為行政相對(duì)人提供了一條保障自身合法權(quán)利的路徑。但是，現(xiàn)階段我國行政聽證制度的運(yùn)行狀況并不十分理想，有必要對(duì)其加以完善和補(bǔ)充。

行政聽證；知情權(quán)；參與權(quán)

二、我國行政聽證制度存在的問題

1.行政相對(duì)人參與權(quán)保障問題

行政聽證制度是西方國家普遍推行的制度，在重大決策出臺(tái)之前必須經(jīng)過聽證程序。而我國的行政聽證很多流于形式，很多行政機(jī)關(guān)舉行行政聽證的真實(shí)意圖是為了“走過場”，不少聽證會(huì)持續(xù)的時(shí)間僅僅為一天甚至幾個(gè)小時(shí)，在聽證會(huì)過程中宣布紀(jì)律、介紹代表占用了一部分時(shí)間，留給代表們發(fā)言的時(shí)間很少，而且發(fā)言代表的觀點(diǎn)大多與行政機(jī)關(guān)相同。如2009年12月的哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)，總共13名代表，有5名代表發(fā)言支持漲價(jià)，持有反對(duì)漲價(jià)觀點(diǎn)的公民代表劉天曉一直沒有機(jī)會(huì)發(fā)言，以至于最后劉天曉將礦泉水瓶扔向主持人以表達(dá)自己的不滿。2001年廣東春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)到會(huì)代表31人，22人發(fā)言，有9名代表一直沒有機(jī)會(huì)發(fā)言。可以說上述這樣的聽證很難保障聽證會(huì)對(duì)最后的決策發(fā)揮影響，從某種程度說這樣的聽證會(huì)其存在的表面意義遠(yuǎn)大于其內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)。外國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是可以值得我國借鑒和思考的，以美國1963年環(huán)境保護(hù)立法為例，參議員針對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了上百次聽證會(huì)，在十余個(gè)城市舉行，僅聽證的錄音帶就達(dá)到了13000余盒，可見美國對(duì)于聽證制度的重視程度，也可以看出其聽證制度真正保障了行政相對(duì)人的參與權(quán)。

2．行政聽證法制統(tǒng)一性的問題

從世界各國和我國行政聽證制度的發(fā)展趨勢上看，行政聽證制度應(yīng)當(dāng)有一個(gè)良好的制度作為其可參照的依據(jù)，但是我國行政聽證制度在這方面有著明顯的不足。第一，行政聽證制度缺乏憲法支持。我國《憲法》中沒有關(guān)于正當(dāng)程序的原則性規(guī)定，僅僅在《憲法》第27條規(guī)定了國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)傾聽人民的意見和建議。因此，可以說行政聽證制度缺乏憲法層面上的依據(jù)；第二，行政聽證制度適用范圍無統(tǒng)一規(guī)定。我國現(xiàn)階段的行政聽證制度適用在行政處罰、價(jià)格、立法、城市規(guī)劃、環(huán)境影響、行政許可和房屋拆遷等領(lǐng)域，上述具體行政聽證程序往往是各自為政，立法混亂、隨意性強(qiáng)。如在行政處罰領(lǐng)域各地方政府和國務(wù)院部門相繼出臺(tái)了自身的行政處罰聽證規(guī)則，這就造成了聽證立法的巨大差異。

3.行政聽證的主體問題

行政聽證的主體問題可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：第一，聽證的主持人問題；第二，聽證的組織機(jī)關(guān)問題。首先，從聽證的主持人方面看，因聽證制度具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，這就需要聽證的主持人必須保持中立。英國的自然正義原則也包括了“任何人不得做自己案件的法官”的內(nèi)容。作為聽證的主持人應(yīng)當(dāng)在身份上具有中立性，消除行政相對(duì)人對(duì)聽證制度本身公正性的懷疑，而我國現(xiàn)階段聽證的主持人為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員，其身份的適當(dāng)性值得懷疑；其次，就聽證的組織機(jī)關(guān)方面看，我國現(xiàn)有的聽證制度中負(fù)責(zé)調(diào)查的行政機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)主持的聽證機(jī)構(gòu)以及負(fù)責(zé)作出行政處分的行政機(jī)構(gòu)基本上都是同一行政機(jī)構(gòu)。這樣的制度安排很有可能讓聽證變成了行政機(jī)關(guān)自己既當(dāng)演員又當(dāng)觀眾的鬧劇，而行政相對(duì)人只能“旁聽”。這樣一來不但容易失去聽證制度應(yīng)有的作用，同時(shí)也會(huì)使行政相對(duì)人失去對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。

三、完善我國行政聽證制度的構(gòu)想

1.加強(qiáng)對(duì)行政聽證制度的監(jiān)督與審查

“沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”這句在英美國家人盡皆知的法諺，強(qiáng)調(diào)的是救濟(jì)對(duì)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要作用。既然我國已經(jīng)在法律上確認(rèn)了行政相對(duì)人有聽證的權(quán)利，那么我們就要為行政相對(duì)人的聽證權(quán)利設(shè)定必要的救濟(jì)制度。行政聽證制度在我國的運(yùn)行時(shí)間較短，從行政相對(duì)人角度來說設(shè)定了必要的救濟(jì)制度可以保障行政相對(duì)人的聽證權(quán)利不被行政機(jī)關(guān)侵犯。另外，從行政機(jī)關(guān)角度上看，個(gè)別行政機(jī)關(guān)缺乏聽證的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如果設(shè)定必要監(jiān)督與審查機(jī)制可以更好地幫助行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)。筆者認(rèn)為，可以在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將行政聽證制度納入到司法審查的軌道中，以便更好監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行行政職權(quán)，保障行政相對(duì)人的聽證權(quán)利。

2.擴(kuò)大行政聽證的適用范圍

國外聽證程序的適用范圍具有三個(gè)特點(diǎn)：一是范圍較廣，沒有過多限制；二是主要適用于對(duì)相對(duì)人不利的行政處分中；三是有些國家，聽證不僅適用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。從國外聽證制度的應(yīng)用實(shí)踐上看，我國尚有足夠的空間來擴(kuò)大行政聽證的應(yīng)用范圍。首先在對(duì)當(dāng)事人不利具體行政行為領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大行政聽證的適用范圍，盡量使所有的不利行政行為都引入聽證程序；其次待時(shí)機(jī)成熟時(shí)進(jìn)一步應(yīng)用到抽象行政行為領(lǐng)域。

3.制定統(tǒng)一的行政聽證立法

我國行政聽證制度缺乏法制的統(tǒng)一性，關(guān)于聽證的具體規(guī)定存在于各個(gè)不同的法律文件中。全國人大立法的多部法律中制定了關(guān)于聽證的內(nèi)容，國務(wù)院制定的行政法規(guī)中也有所涉及，全國多個(gè)省級(jí)行政區(qū)也制定了在本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)適用的行政聽證的程序性規(guī)定。這樣，中央與地方交錯(cuò)、實(shí)體與程序交錯(cuò)的行政聽證法律制度一定會(huì)造成立法的混亂，進(jìn)而破壞法制的統(tǒng)一。所以，筆者認(rèn)為有必要考慮由全國人大制定統(tǒng)一關(guān)于行政聽證的立法。

4.解決行政聽證主體方面的問題

聽證的主持人與聽證的決定人都屬于行政聽證的主體，按照現(xiàn)有規(guī)定上述主體均來自行政機(jī)關(guān)，這樣的制度設(shè)計(jì)不能說是完美的，甚至從某種程度上看是偏私的。理論界對(duì)于現(xiàn)有制度中的關(guān)于聽證主持人身份的質(zhì)疑最為強(qiáng)烈。筆者認(rèn)為現(xiàn)有制度中關(guān)于聽證主持人身份的規(guī)定應(yīng)當(dāng)有所修改，至少應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)中立的無利害關(guān)系的第三方來擔(dān)任聽證的主持人；另外，關(guān)于聽證主持人職權(quán)上的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化，有助于聽證主持人更好的主持聽證。較為理想的聽證主體結(jié)構(gòu)可以是這樣的：首先，聽證的主持人來自無利害的第三方，對(duì)于無利害關(guān)系的理解可以采取廣泛一些，既可以來自社會(huì)公眾，也可以來自無利害關(guān)系的其他行政機(jī)關(guān)；其次，對(duì)于聽證決定人構(gòu)成上，可以考慮讓來自非行政機(jī)關(guān)具有相關(guān)知識(shí)的人員加入到聽證決定的作出過程中，讓這些人員提供一個(gè)咨詢性建議。這樣既能夠保證行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出決定，又能防止行政機(jī)關(guān)作出專斷的決定，同時(shí)，還能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與到行政聽證的過程中來。

行政聽證制度的完善與否是一個(gè)國家民主與法治程度的縮影，雖然我們現(xiàn)有的制度不是最完善的，但是我們能通過自己的努力將我國的行政聽證制度繼續(xù)完善下去，沒有最完善的制度，只有更完善的制度。對(duì)現(xiàn)有行政聽證制度加以完善和合理化，必將會(huì)為我國的社會(huì)主義法治建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

〔責(zé)任編輯：劉金友〕

Perfection of hearing procedure form the angle of value

Tan Shangwen

（Daqing normal university Heilongjiang Daqing 163712）

Abstract：Since 1996,the hearing procedure was introduced into china,the applicable scope of hearing procedure is enlarged gradually,it complys the trend of construct a democratic and law govern society.At the same time,the hearing procedure provides a way to protect their right for citizens.But the circulation of hearing procedure is not so perfect,it is necessary to perfect and do some complement.

hearing procedure right to know right of participation

D912.114

A

1002-2341(2011)03-0070-03

任何權(quán)力必須公正的行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見，這是英國普通法的一個(gè)重要原則，稱為自然公正原則。其實(shí)，自然公正原則是自然法思想的延續(xù)，法官在裁判案件時(shí)需要廣泛的聽取雙方與案件有關(guān)的事實(shí)和證據(jù)，不能聽取一方之詞。在行政上，遇到行政機(jī)關(guān)的決定可能對(duì)當(dāng)事人有不利影響，必須聽取行政相對(duì)人的意見，不能由行政機(jī)關(guān)主觀專斷的認(rèn)定事實(shí)和適用法律。聽取利害關(guān)系人意見的程序，法律術(shù)語稱為聽證，是公正行使行政權(quán)力的基本內(nèi)容。行政聽證，是指行政機(jī)關(guān)在作出有關(guān)相對(duì)人利益的決定前聽取相對(duì)人意見的一種程序制度。行政聽證制度最早源于司法審判過程中，被稱為“審判聽證”；后來又被移植到立法領(lǐng)域形成“立法聽證”；再后來，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，各國行政機(jī)關(guān)也普遍建立了行政聽證制度。我國于1996年在《行政處罰法》中第一次引入行政聽證制度，近幾年行政聽證制度的適用范圍正在逐步擴(kuò)大，但是從效果上分析，我國現(xiàn)階段行政聽證制度的效果并不理想，現(xiàn)實(shí)中某些聽證已經(jīng)背離了聽證制度的基本價(jià)值目標(biāo)，甚至淪為“聽證表演”。所以，應(yīng)當(dāng)從聽證制度的價(jià)值角度入手來完善我國行政聽證制度。

一、行政聽證制度的價(jià)值分析

若想對(duì)我國的行政聽證制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善，有必要首先分析清楚行政聽證制度的價(jià)值。行政聽證制度的價(jià)值具體可以表現(xiàn)為如下方面：第一，行政聽證制度尊重了相對(duì)人人格尊嚴(yán)。評(píng)價(jià)法律程序正當(dāng)性的主要標(biāo)準(zhǔn)是它使人的尊嚴(yán)獲得維護(hù)的程度，這種體現(xiàn)于法律程序本身的價(jià)值是以人類的普遍人性為基礎(chǔ)而提出的。行政聽證制度為行政相對(duì)人基本尊嚴(yán)的保護(hù)提供了制度的平臺(tái)，為相對(duì)人尊嚴(yán)的保護(hù)提供了一個(gè)合理的預(yù)期。行政聽證制度能夠確保行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)對(duì)其做出不利決定前表達(dá)自己的意見，這在形式上為相對(duì)人提供了陳述和申辯的機(jī)會(huì)，也使其人格尊嚴(yán)得到了行政機(jī)關(guān)的充分尊重；第二，行政聽證制度有利于行政機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)。行政聽證制度源于司法聽證，具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，主持人居中主持，雙方各自發(fā)表意見，詢問證人，在交叉質(zhì)詢的環(huán)節(jié)可以使行政機(jī)關(guān)更清楚的查清案件事實(shí)，提高行政的科學(xué)性與合理性；第三，行政聽證制度能提高行政機(jī)關(guān)行政的透明度，保障相對(duì)人知情權(quán)。聽證的過程本身就是行政機(jī)關(guān)將行政行為的依據(jù)、證據(jù)向相對(duì)方展示的過程，同時(shí)，聽證過程中允許社會(huì)公眾進(jìn)行旁聽，更能夠提高行政機(jī)關(guān)行政的透明度，保障相對(duì)人的知情權(quán)；第四，行政聽證制度能保障行政相對(duì)人參與權(quán)，緩解行政主體與行政相對(duì)人的對(duì)立情緒。以往的行政以行政主體的意思表示作為決定性因素，以其單方性、強(qiáng)制性為顯著特征。行政聽證制度作為現(xiàn)代行政的重要制度能夠在相對(duì)人表達(dá)自身意見和與行政主體互相詢問證人的過程中充分保障相對(duì)人參與權(quán)，在聽證過程中將相對(duì)人想法充分與行政主體進(jìn)行交流，在交流的過程中自然有助于化解雙方的對(duì)立情緒，有助于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

2011-04-26

譚尚聞（1983-），男，黑龍江大慶人，助教，法學(xué)碩士，從事行政法學(xué)研究。