江西構建新型農村社會養老保險制度的若干思考

○徐正華 （東華理工大學經管學院 江西 撫州 344000）

一、江西當前農村養老保險存在的問題

1992年，按照民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），江西省在94個縣（區）開展了農村社會養老保險工作，這種養老保險模式一度被稱為“農民交錢養活自己”。1998年以后，江西農村社會養老保險基本處于停滯狀態。實踐表明，1992年后建立起的“舊農保”制度實施的效果很不理想，其原因是“舊農保”制度設計存在一些問題。

1、缺乏公共財政支持

《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。1999年以前，江西省參加農保的多數農民是個人繳付保險費，政府和集體沒有資金支持；少數是個人繳付保險費，集體給予資金補助。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，政府也沒有給予資金支持，絕大多數普通農民得不到任何補貼。

2、基金保值增值困難

《基本方案》規定：基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。但在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。目前國有銀行存款利率比國家規定計入個人賬戶的農保基金利率低，農保系統為了保證農保基金運營安全，不能輕易把農保基金投入別的增值渠道，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值增值相當困難。

3、保障水平過低

《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。以江西省1993—1999年參加農保的50萬人繳付的3.7億元農保費計算，每人平均繳付的農保費只有246.6元，這樣低的農保繳費率到時候所得養老金自然是很低的，不能真正起到養老作用。

二、新型農村社會養老保險制度的特征

1、按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式建立籌資機制

籌資模式的創新是新型農村社會養老保險最為顯著的特點，也是新模式農保與《基本方案》的根本區別。1992年民政部制定的原方案中規定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施環節中，集體補助有限、國家扶持畫餅，社會養老保險實質上就是一種強制性的個人儲蓄。新型農村社會養老保險中市（縣）、鄉鎮、村分級補助補貼的資金將占一半左右，個人的繳費比例一般不超過50%，能較好地體現出個人、集體、國家三者在養老保險制度中的責任，激發廣大農民參保的熱情和積極性，提高保障水平，擴大覆蓋率。

2、確立合理的繳費基數和籌資標準

新型農村社會養老保險制度確保農民退休時養老待遇一般不低于當地農村的最低生活保障標準。新農保參照城鎮企業職工的基本養老保險辦法，制定較為科學的籌資標準和繳費基數，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤，克服了絕大多數農村居民由于選擇的投保檔次過低而出現的養老待遇養老作用微乎其微的尷尬。

3、養老基金采用了社會統籌與個人賬戶相結合

大賬戶小統籌的模式改變了原方案中的單一的個人賬戶模式，且適時為農民增發適當的養老金，以保障農民的基本生活水平不因通貨膨脹等因素的影響而降低。

4、建立多層次全覆蓋的養老保障制度

我國城鄉之間、區域之間的經濟發展還有著較大的差別，這種差別在相當長的時間內難以消除。這就決定了我們在推進新型農村社會養老保險制度的時候，要面對現實，正視差別。為確保農村居民社會養老保障全覆蓋，必須根據不同地區的發展水平、不同人群的養老方式、不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施。

5、與城鎮社會養老保險制度銜接

新型農村社會養老保險制度的框架設計基本上與城鎮職工的基本養老保險制度相一致，區別主要在于繳費基數的不同，通過繳費基數的調節可在未來較好地實現城鄉基本養老保險制度的銜接，根據農村各地的不同時機情況，采取過渡的措施，逐步實現并軌。

三、江西構建新型農村社會養老保險制度的對策

1、建立“個人繳費、集體補助和政府補貼”三方分擔保險費的籌資機制

（1）個人繳費。為確保新型農村社會養老保險制度能夠有效運作和可持續發展，參加新型農村社會養老保險的農村居民應當在自愿的基礎上繳納一定的保費。江西新農保制度可設計一套激勵農民參保和繳費的機制。比如實行大賬戶小統籌模式，為每個參保人員建立農村社會基本養老保險個人賬戶，個人繳納的基本養老保險費和村集體補助部分全部計入個人賬戶。以各地上年度農民人均純收入為繳費基數，在統一基數的基礎上確定個人繳費比例為繳費基數的10%～30%，由參保人員根據自身經濟承受能力自行選擇，選擇比例越高，繳費數額越大，將來領取的養老金越多。個人賬戶養老金依據本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得、長繳多得。

（2）集體補助。在參保個人繳費的基礎上，當地有條件的農村集體經濟組織應當根據自身的經濟實力，為參保農民繳納一定比例的保費補助。江西新農保原則上可規定“村集體按3%～10%的比例為每名參保人員進行平均補助”，“集體土地轉為國有的按出讓收入10%的比例提取社會保險儲備金”，鄉（鎮、街道辦事處）財政按不低于3%的比例補助。

（3）政府補貼。當地政府則應根據地方財政實力狀況，為農民參加新型農村社會養老保險提供一定的資金補貼。中央財政對江西最低標準的基礎養老金給予全額補助，江西地方各級政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由江西省人民政府確定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

2、構建多層次全覆蓋的農村養老保障制度

為確保農村居民社會養老保障全覆蓋，新型農村社會養老保險必須同江西經濟發展水平相適應，同農民的承受能力相適應，必須根據不同地區的發展水平、不同人群的農村養老方式、不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施，建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。首先，分地區推進。在貧困型農村，養老保險必須通過政府的非納費型社會救助養老金來進行，建立起以生活救濟和生活資助為主的救濟性質的社會保障制度。在溫飽型農村，農民基本生活需求已得到滿足，應為這些地區的農民提供養老和醫療方面的基本保障，同時積極推進新型養老保險制度的試點。富裕型農村主要集中于東南沿海和大城市的近郊，其農民收入水平高，思想觀念新，對社會保障的要求也比較高，這類地區可積極實施城鄉一體化養老保險試點。其次，分人群實施。在同一地區內部，由于其人群的就業方式和生活方式不同，不同人群的社會養老方式、保障水平和需求是不同的，針對這一點，必須分批推進不同人群的養老保險。

3、提供新型農村社會養老保險制度的法律保障

各地農村社會養老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規定性，法律制度的欠缺給新型農村社會養老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農村養老保險具有很大的不穩定性。加快新型農村社會養老保險立法進程是關系到農村養老保險的可持續性和農村養老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農村養老保險制度正常運行，建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法（草案）》的同時，擬定《農村社會養老保險條例》，以法律形式明確諸如農村養老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農村養老保險制度的監督及相關部門的責任等。江西各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為新型農村社會養老保險事業的順利推進提供良好的法制環境保護。

4、處理好新農保制度與城鎮職工基本養老保險制度間的關系

隨著江西城市化的不斷加快，越來越多的農村人口轉變為城鎮人口，這對新農保制度與城鎮職工基本養老保險之間的轉移接續提出了迫切要求。從長期看，為了促進城鄉居民享有公平的養老權益，應該推進城鄉社會養老保險制度的一體化，努力建構城鄉統一的社會養老保險制度。

新農保制度的責任主體為個人、集體和國家，考慮到江西各地區集體經濟實力有限的現狀，新農保的責任主體主要是國家和參保者個人。而城鎮職工基本養老保險制度責任主體為國家、企業和個人，企業和個人的責任主要體現在為參保者繳納養老保險費方面，國家的責任主要體現在為城鎮職工基本養老保險個人賬戶提供財政支持等方面。新農保制度與城鎮職工基本養老保險制度的責任分擔結構有差異，這為江西城鄉社會養老保險關系的轉移接續設置了障礙，不利于實現城鄉社會養老保險制度的一體化。因此，在新農保制度和城鎮職工基本養老保險制度實施或發展過程中，應該采取有力措施，推進城鄉社會養老保險制度的合理銜接，并為城鄉社會養老保險制度的統一奠定基礎。

此外，江西還要處理好新農保制度與農村其他社會保障制度間的關系。農村社會保障制度體系是一個整體系統，新農保制度是這個整體系統的一個重要子系統。作為農村社會保障制度體系的一部分，新農保制度不可能孤立運行，它的可持續發展不僅與其制度自身的健康運行相關，而且與其他農村社會保障制度的發展緊密相連。如重視新農保與農村社會救助制度之間的整合與協調、新關注農保與家庭養老之間的協調等。

[1]江西農村社會養老保險工作情況調研課題組：江西“農保”向何處去[J].社會工作·實務版，2006（9）.

[2]徐正華、樂業：江西新型農村社會養老保險制度的構建[J].江西社會科學，2011（2）.

[3]韓俊江、金喜在：推進新型農村社會養老保險制度建設[N].光明日報，2009-04-07.