關于地方人大及其常委會加強監督工作的幾點思考

董德柱

（大慶市人大信訪辦公室，黑龍江 大慶 163311）

關于地方人大及其常委會加強監督工作的幾點思考

董德柱

（大慶市人大信訪辦公室，黑龍江 大慶 163311）

人大對“一府兩院”的監督意義重大，要充分認識地方人大在監督工作中存在的認識問題、機制問題、力度問題和被監督對象不情愿的問題；要從提高認識、堅持監督原則、突出重點內容、充分運用各種監督手段、完善多種監督機制、提高監督主體素質等方面努力，盡職盡責地履行好憲法法律賦予的職責。

人大監督；存在問題；監督對策

《憲法》和《地方組織法》明確規定，地方人大及其常委會的監督是在國家監督體系中具有最高法律效力的監督，如何確保這種監督得以實施是各級地方人大機關及其每一個工作人員應積極思考和努力實踐的問題。筆者以從事人大工作多年的工作實踐及學習體會，并根據全國各地方人大工作及其實施監督所遇到的困惑資料分析，圍繞人大監督工作談幾點淺見。

一、人大實施監督的意義

所謂監督，就是一種監察督促的行為方式，就政治上的內涵而言，通常將監督理解為權力主體對權力的承擔者的一種必要的制約。所謂人大監督，就是指各級人大及其常委會為了維護憲法、法律的尊嚴和人民的根本利益，代表人民和國家的意志，按照法律規定的形式和程序，對“一府兩院”的工作及其實施憲法、法律的情況所采取的了解、檢查、審議和處理的強制行為。對“一府兩院”實施監督，具有十分重要的意義。一是這種監督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責。如果不實施監督或監督不力就是失職。二是這種監督是代表國家和人民對其他國家機關的活動具有最高法律效力的監督，具有法律性和權威性。三是反腐敗需要監督。權力一旦離開必要的監督就會出現腐敗，而腐敗就可能導致亡黨亡國。所以，從黨和國家及人民的利益上講必須要加大人大監督力度。

二、各級地方人大監督工作中存在的問題

存在問題是多方面的，大體上可分為思想認識上的、監督機制上的和監督主體方面的以及監督客體方面的等幾類問題。

首先，人大監督認識上存在種種誤區。有的人認為，人大對“一府兩院”的監督不包括對具體案件、具體工作的監督；有的人認為人大不應干預“一府兩院”依法行政和司法行為；也有人認為人大行使監督權則會產生新的腐敗；還有一些人錯誤詮釋人大監督,把監督權錯誤理解為一般的工作職能。

其次，監督機制不夠完善。法律賦予人大有監督權，但規定過于原則，而且程序也不具體，致使人大的監督有些彈性化。新近頒布的《監督法》在規范監督事項和監督方式方面存在明顯的不足：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒有確立專門的審查機構，也沒有規定明確的受理和審查程序（如受理時效、答復時限、審查結論作出的方式、時限等）。《監督法》沒有能在《立法法》的基礎上前進一步，其實際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監督效果。

第三，監督力度不夠。具體表現主要有以下幾種：一是監督有為難情緒，監督意識不強，監督不大膽，謹慎有余。拘泥于寓監督于支持之中，一些人對監督缺乏正確的認識，怕得罪人，具體表現是黨委不點頭不敢監督，政府不高興不好監督，認識上有分歧難以監督，重大事項把握不準放棄監督，溫和式監督多于強制性監督，監督中很少運用或不敢采用質詢權、罷免權和組織特定調查委員會，不敢改變或撤銷不適當的決議和命令等。二是“三查（察）”不深，審議不透。人大調查、視察、檢查工作模式化，方法單一，走馬觀花，有的僅限于聽聽匯報、走訪走訪、座談座談，而且均是被查（察）部門、單位一家之言，說啥是啥，座談的人也不了解真實情況，看的也是一些表面現象，執法不嚴、徇私舞弊、不廉潔的違法等問題很難被發現。審議質量不高，提的問題籠統或不切實際，落實難度大或難以落實。三是有的評議走過場。有的評議往往是花拳繡腿，評功擺好，對問題避而不談，光說好話，談問題也是輕描淡寫，違背了評議之初衷。四是重監督工作，輕監督人員。在實際工作中，聽取審議工作匯報、糾正問題等開展得比較活躍，但涉及到有關責任人卻很少，于是出現有問題的人易地為官，烏紗帽照戴、皇糧照吃的現象。五是人大一些工作人員監督水平、能力不適應監督工作需要。表現是素質不高，或是對所監督的部門業務不精通，更不會恰到好處地運用各種監督手段，該做的一些工作不做或做不好。六是重大事項界定不清、監督不夠。實際工作中重大事項監督很不夠，往往失去監督的重點，“一府兩院”有些部門因缺少人大有約束性、超前性的監督而導致執法施政的自由化。七是人大督辦工作不徹底。主要是代表議案、“三查（察）”審議意見和人大的決議、決定以及人民群眾來信來訪案件的批轉交辦落實不好。主要原因是人大跟蹤問效的力度不夠，更缺少有效的監督手段，只開花不結果。

第四，被監督客體的“一府兩院”有時不情愿被監督。一些“一府兩院”的官員法制觀念淡薄，有意回避監督。換屆時，車水馬龍，可換屆后人大門可羅雀，人大的決議、決定、審議意見等有的承辦單位重視不夠，往往紙上談兵。人大交辦的案件，很少按期匯報結果。人大要實施有效監督，必須首先獲得知情權，而人大獲得“一府兩院”的工作、人員等全部情況，只有通過“三查（察）”或是信訪以及簡報信息獲得，而這些除信訪外均由“一府兩院”自己完成，人大只好人家說什么就聽什么，談到問題往往輕描淡寫或避而不談。“一府兩院”很少邀請人大各委辦人員參加會議和活動，一些重大事項很少向人大報告。至于其內部發生的違法違紀事件即使已公布于眾，也不主動向人大匯報。

三、加強人大監督的對策

加強人大監督，應該注意解決好以下問題：

第一，思想上要提高三個認識。一是進一步提高對憲法的認識。憲法規定“一府兩院”由人大產生，對人大負責，人大有監督“一府兩院”工作的職責，人大應依法履行職責，大膽監督，敢于監督。二是提高對國情的認識。人大是最高權力機關，是監督機關，而“一府兩院”是被監督機關，這種監督是權力機關對自己組建起來的“一府兩院”是否忠于執行自己意圖的檢查和監視。三是提高對權威的認識。人大的監督是憲法法律賦予的，其他任何機關都沒有這項職權。人大與“一府兩院”法律地位不是平等主體，“一府兩院”對人大的監督必須接受和服從。人大只有認真履行法律所賦予的職責，監督有力有效，才能樹立人大的權威。

第二，加強人大監督必須堅持的原則。一是堅持黨的領導原則。人大監督工作在實際監督中會涉及許多復雜的問題，會遇到許多矛盾，只有依靠黨委的領導，才能得以順利解決，只有由黨委把關定奪，才能避免偏差。二是集體履行職責的原則。按憲法、法律規定，人大集體行使職權，決定問題的方式是集體討論，投票表決，少數服從多數。三是依法辦事的原則。依法辦事是人大工作的生命線，為此，一定要保證監督的對象、內容、范圍、方式、程序都符合憲法和法津的規定。四是堅持實事求是的原則。依據“一府兩院”執法的實際，采取相應的方略，確定工作目標、計劃、議題來開展工作。五是堅持具體案件、具體工作事后監督的原則。六是堅持重大事項事前、事中監督的原則。七是堅持監督重點工作、重大事項、典型案件的原則。八是堅持監督工作、監督案件與監督責任人同步進行的原則。

第三，突出四個重點內容進行監督。所謂監督內容從客觀上講，就是《憲法》、《監督法》、《地方組織法》對國家權力機關監督權的范圍所規定的內容。應突出四個重點：一是對憲法、法律、法規執行情況進行監督。二是對財政預算的監督。三是對“人”的監督，把好任命選舉干部關。四是對“重點”、“難點”和“熱點”問題的監督。重點，就是行政、審判、檢察機關比較突出而重要的工作；難點，就是存在矛盾較多、問題復雜、解決難度較大的某些工作；熱點，就是本轄區內人民群眾普遍關注的問題。

第四，要處理好三種關系。一要處理好人大與黨委的關系。黨委與人大是領導與被領導的關系，為此，人大在開展監督工作中要爭取黨委的支持，要與黨委的工作保持統一性。二要處理好人大與“一府兩院”的關系。人大與“一府兩院”是監督與被監督的關系，人大要敢于監督，又要善于監督。三要處理好上下級人大的關系。上級人大平時要加強對下級人大的指導，上下級人大要互通信息，加強聯系、支持工作。

第五，要充分有效運用好各種監督手段，增強“剛”性，加大力度。要有效運用質詢、審議、特定問題調查、聽取匯報、撤銷罷免職務、視察、調查、干部述職、執法檢查、評議、個案監督等監督手段。

第六，要健全完善多種監督機制。要理順關系，完善監督手段，健全機構，健全制度，建立審議意見落實反饋制度，建立委員、代表議案、批評意見的轉辦、督辦制度，完善對“一府兩院”申訴、控告制度，制定具體的操作規程，使監督法制化、規范化。在實施監督機制方面，做到事前、事中、事后監督的統一，形成全方位、全過程、多層次的監督。另外，要推進“一府兩院”執法責任制、錯案追究制的落實，把錯案責任落實到人，將糾正錯案同案件承辦人的處理相結合。

第七，要進一步提高審議質量，加大審議意見的落實力度。在審議“一府兩院”工作報告時，一是要抓大事、議大事、管大事。二是要依法審議，嚴格遵守常委會的議事規則。三是要堅持實事求是、堅持民主集中制的原則。在“一府兩院”報告時，常委會應設定設問程序。同時，要組織常委先深入調查，獲得真實情況再審議。四是要選準議題。五是要建立審議意見的辦理制度。

第八，要深入開展個案監督，促進依法行政、司法公正。個案監督是地方人大對本級行政執法機關、司法機關處理并已生效、但屬違法又未依法糾正的案件進行監督，開展個案監督，要選定重點、難點、熱點案件。在程序方法上，應當是一般性質的案件，由信訪部門轉辦；突出的由信訪督辦；對嚴重違法的應作為監督的個案。在監督中應先聽取有關司法機關匯報，再調閱審查案件卷宗，召集有關人員研究、分析案件，然后向有關司法機關發出《監督建議書》，必要時再發《執法監督書》，對特別重大、影響大的案件，將組成特定問題調查委員會開展調查。一經查實，一要糾正案件，二要追究有關人員的責任。在時限上也應有嚴格的規定，不可拖而不辦。

第九，提高兩個素質，發揮監督主體作用。要加強人大常委會機關建設，首先要提高政治素質。學習鄧小平理論和“三個代表”重要思想，積極實踐科學發展觀，深刻認識人大的性質、地位、作用，發揚自尊、自信、自強、自愛精神，樹立“民本位”思想。其次要努力提高業務素質。一是組織有關人員刻苦學習法律、法規，樹立法制觀念，并能熟練準確地應用，成為法律內行和專家，提高執法水平。二是要不斷總結積累監督經驗，提高監督水平。三是堅持調查研究，對本轄區政治、經濟和社會有深刻的了解和研究。

第十，嘗試一種用人上的競爭機制。人大干部一向缺少交流，缺乏活力，缺少一線鍛煉的機會，久而久之，人大干部基層帶隊伍能力降低，如果不愛鉆研，久而久之會眼高手低，一般性工作吃老本還可應付，但工作要上水平卻力不從心。人大干部要應聘上崗，建立競爭機制，憑能力水平就職，不能好壞一個樣，不能論資排輩。否則，就會墨守成規，瞻前顧后，工作無起色，這樣是搞不好監督工作的。

〔責任編輯：劉金友〕

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1002-2341(2011)02-0115-03

2010-08-18

董德柱（1957-），男，黑龍江雙城人，主任、高級經濟師，從事民商法學研究。