我國土地出讓方式的利弊及對策分析

姚倫雙 張 坤

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

我國土地出讓方式的利弊及對策分析

姚倫雙 張 坤

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

我國現行的土地出讓制度在一定程度上促進了國民經濟的健康發展，但在實踐中存在的不足也不容忽視。文章擬對各種出讓方式的操作進行了分析研究，提出了建立信息交流系統及土地預警機制的方式和方法。

土地經濟；土地制度；土地出讓方式；哄抬地價

隨著我國市場經濟的不斷發展，與之相應的上層建筑也隨之深化完善。當我國逐漸形成了以第一產業穩定發展、第二產業為國民經濟支柱產業、第三產業蓬勃發展的市場經濟格局時，對社會資源，尤其是支撐性的土地資源需求量更是與日俱增。從云南省國土資源廳了解到2010年云南省需供應國有建設用地10000公頃左右。從2010年1～2月云南省土地供應情況看，全省供地1573宗、1044.62公頃，同比增加82.3%，土地增量需求主要來源于交通、水利、能源、公益等基礎設施用地。

毫無疑問，以招標、拍賣、掛牌出讓的土地出讓方式在對合理調配土地資源，優化土地利用結構，緩和土地供需矛盾，提高土地交易透明度，樹立政府清廉形象方面做出了不可磨滅的貢獻。但是在實際操作中土地出讓制度本身的弊端也日益凸顯。不斷完善土地出讓制度，加強政府宏觀調控職，規范土地出讓市場，使有限的土地資源物能夠物盡其用則顯得彌足可貴。

（一）完善土地出讓方式的必要性

土地出讓方式的完善，從唯物論的角度來說，不僅僅是其自身的力臻轉變，更是為了適應客觀世界的發展要求所做的應變之策。變則通，不變則亡，世界上不存在一成不變的事物。不斷完善土地出讓方式，是時刻變化發展著的客觀事實提出的必然要求。俗話說，沒有規矩不成方圓。土地出讓市場運行的井然有序，必須以強有力的制度政策為后盾，將市場因素與法律因素有機結合，使得土地出讓市場的正常運行有法可依，這也是市場經濟的運作對土地出讓方式的制度完善提出的客觀要求。土地乃一國生存發展之根本，以我國特定的政治環境來說，土地所有權歸國家和集體所有，而要發展以公有制為主、多種所有制經濟共同發展的多元化經濟發展模式，土地則是發展多項經濟體系中一個必不可少的生產要素。在生產流轉過程中土地出讓方式則起到關鍵性的作用，不僅要使土地出讓一級市場在有一定儲備發展空間的同時有足夠的土地出讓到使用者手上，還要使土地出讓二級市場繁榮起來，確保各行各業穩定發展。因此，不斷完善土地出讓方式，是市場經濟能夠持續穩定發展的內在要求。

（二）現行土地出讓方式的利弊分析

1.現行土地出讓模式顯現的優點

一是土地資產觀念深入人心，加強了全社會對于土地這一不可再生資源的高度關注。在堅持社會主義土地公有制的原則下，采取土地招標、拍賣、掛牌出讓的方式，將土地的使用權面向公眾出讓，激活了土地交易市場。將土地出讓制度與市場經濟相結合，使得全社會對于土地資產及土地資產市場配置發生了認知上的本質轉變。

二是優化了土地利用結構，有利于合理安排土地布局。基于資本主義國家發展城市的經驗，結合本國發展現狀及期望，合理劃分城市土地職能區域，使城市經濟與生態和諧發展。

三是體現公開、公平、公正、誠信，規范了土地市場秩序。將預售的土地面積、位置、規劃、用途等內容提前通過各媒介傳播出去，接受來自社會各界的監督。通過招標、拍賣、掛牌的方式對競標者進行客觀評定，然后根據各出讓方式的具體操作流程確定符合要求的開發商。避免了暗箱操作，有利于社會公平，同時也有利于樹立政府的廉政形象。

四是通過土地出讓制度，有利于擴大財政收入，積聚城市建設資金。將不合理的土地利用重新規劃，通過招拍掛的方式，廣泛積聚社會閑散資金，對于后續的城市建設工作提供強大的資金保障。

實踐表明，土地招標、拍賣、掛牌的出讓制度的順利推行，符合經濟基礎決定上層建筑這一定律，是適應社會主義市場經濟規律的必然選擇，同時也是土地資產與土地資產優化配置的必然要求。通過市場的經濟杠桿調節社會經濟的發展趨勢，同時也加強了國家宏觀調控的力度，將有形的手與無形的手進一步精密結合，更好地調控國民經濟的發展趨勢。

（三）當前土地出讓模式存在的問題

1.招標出讓存在的弊端

（1）不完全競爭。招標是指代表國家出讓土地使用權的土地管理部門向不特定的少數人發出邀約邀請，招引他人投標，然后根據一定的要求從投標者中擇優確定土地使用權受讓人的出讓方式。利用招標方式出讓土地，將會利用綜合性指標評定每一位競標者的資質。但是由于存在各地綜合指標標準不統一的尷尬境地，因此評定投標書取決于評判小組的審定。易形成內部評定人員與競標者串通奪標的現象，評定程序透明度不高，缺乏社會公正。

（2）出現聯手壓價的情況。招標出讓土地的方式容易出現的“囚徒困境”，也容易使得開發商之間形成“串謀”。 在競標過程中開發商之間采取共同開發、貨幣補償等“合作”方式私下操縱土地的招標價格現象也屢見不鮮。這不僅擾亂了市場經濟的秩序，也不能對土地資源進行合理的配置。同時不利于社會資金的回籠與城市的再建設。

（3）政府干預過多。由于招標過程以及投標書的綜合評定都由政府工作人員完成，公眾參與度低，輿論監督力度小。而社會經濟的發展應是經濟發展的微觀調節與政府的宏觀調控相結合的方式。出于眼前利益，小團體利益，容易使得政府部門跨界濫用職權，造成土地交易市場秩序混亂，從而削弱了市場調節的作用，不利于社會主義市場經濟的健康發展。

2.拍賣出讓存在的弊端

（1）盲目競拍，后續開發能力低。拍賣也叫“拍讓”，是指土地所有者代表在指定的時間、地點組織符合條件的土地使用權有意受讓人到場，就某一土地的使用權公開叫價競買，按價高者得的原則確定土地使用權受讓人的一種出讓方式。 由于拍賣面向了更廣泛的社會群體，在體現公開的原則下，也容易造成哄抬地價的局面。在拍賣會現場火熱的氣氛帶動下，有可能使得開發商盲目追加競標價，使得后續土地開發資金跟不上建筑進度。從而造成土地空置，浪費土地資源。

（2）盲目追求高價，忽略開發資質。由于拍賣是用價高者得的競標方式，從而造成片面的追求競價的高低，忽視了競標者的綜合實力的局面。同時也不乏中標者投機倒把，將拍賣來的土地轉手賣給其余的開發商，聯手哄抬地價，對日后的社會正常生活秩序埋下隱患。

（3）政府調控能力失效。土地拍賣出讓原則上是價高者得，從而引發過分追求土地的市場價值，政府無法控制市場成交價的現象。使得成交價格過高，背離了土地的“真實價格”。更談不上充分發揮政府對資源的調控職能。

3.掛牌出讓存在的弊端

（1）掛牌耗時長，土地閑置率高。掛牌出讓是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。由于掛牌公告的傳播需要一定的時間，因此包含土地的利用建設在內，需要耗費大量的時間。長期將土地閑置著，不利于土地資源的合理利用，降低了土地利用的社會效應。

（2）掛牌設定條件多，限定潛在競買者。由于沒有相關法律規定掛牌競買保證金的設定，使得某些政府機關事先設置了較高的競買保證金，使得一部分競買者望而卻步，從而丟失了一部分競買客源。同時這也是變相地迎合另一批競買者，為其競買掃清障礙，這樣就有失掛牌的公正性。

（3）倒序操作法，缺乏社會公開性。正常的土地掛牌出讓工作遵循的原則是：出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果或者現場競價結果確定國有建設用地使用權。然而目前我國的土地掛牌多采用倒序操作法，即先定購買人后掛牌。這種操作方法往往使得無人入圍競爭，限制了競投的參與者。

（四）完善土地出讓模式的建議

1.建立土地信息交流系統

建立從事土地交易行業的信息交流系統，并且在工商、土地、銀行等國家行政事業單位之間流通，實現信息共享。確保各企業在人力、物力、財力等方面信息的及時性與可靠性。同時，各出讓土地的單位還可以在該系統里發布土地出讓信息。迅速傳播消息、提高信息來源的可靠化以及客源的廣泛化，以促進土地出讓市場的進一步繁榮。此外，對于在業界做出一定名氣的企業或是符合出讓條件的企業給予一定的優惠條件，提高系統的權威性。

2.建立科學的預警機制

土地價格管理是土地市場管理的核心。土地價格是反映土地供求關系的“晴雨表”，是土地市場建立的基礎信息，是調節土地利用方式的有利杠桿。土地價格決定著土地出讓市場的繁榮程度。加之土地具有不可移動性及不可再生性的特點，因此預警機制的建立對于合理利用土地，調整土地利用結構具有很大的現實意義。土地預警機制的建立對于預防土地市場的泡沫經濟，實現經濟的軟著陸又有很大的預警防范作用。

3.優化政府職能

完善土地出讓方式，優化政府職能，就要轉變地方政府執政的觀念，消除政府的短期化行為。同時要加快政府職能的轉變，盡快由主導建設型政府轉向公共服務型政府。積極引導政府以市場為風向標，不斷加強對理論知識的學習，提高自身的執政水平。同時還應將以往單純的以當地GDP的增長幅度為官員政績考核的唯一依據，這樣就可大幅度的削減政府待價而沽的勢頭，將不合理的地王地價扼殺在搖籃里頭。維護土地出讓市場的正常運轉。

4.推進土地出讓市場的立法工作

由于我國土地市場開放時間較短，相關的規章制度也還未規范到位，甚至有些地方還存在著法律空白。因此推進土地出讓市場的立法工作的進程則顯得刻不容緩。土地出讓市場立法工作的開展，應廣泛吸取國外土地出讓立法的經驗，同時還要立足國內實際情況，根據土地出讓市場的實際運行情況及其本身存在的問題，有針對性的開展立法工作。土地出讓法律的頒布還要有一定的試行期，看其是否適合土地出讓市場。然后再根據市場的反應做出相應的調整。

5.因地制宜采取土地出讓方式

由于我國存在的地域文化差異以及各地的經濟發展程度不一，因此在出讓土地時應該充分考慮采取何種土地出讓方式。對于高檔商業用地的出讓，可以任意選擇招拍掛的方式，著重考慮價格因素，將高檔商業用地準確定位好，這樣既符合城市的規劃也對提升城市品位有幫助。而對于有宗教信仰的地區，在出讓土地時，要充分考慮該地區人民的民族感情，做到因地制宜的出讓土地，這對于增進民族間感情，促進民族融合具有很積極的意義。

（五）結論

綜合全文，筆者就當前形勢指出了不斷完善土地出讓方式的必要性，針對招拍掛的土地出讓方式進行了綜合分析，就其存在的弊病提出了解決之道。希望有關部門就其弊病及時有效的采取措施進行整改。使得土地出讓市場向著法制化、民主化、公平化、競爭化邁進。經濟基礎決定上層建筑，土地市場的不斷完善對于積極構建民主法治、公平正義、充滿活力、安定有序的社會主義和諧社會具有很大的推動作用。

[1] 張躍進.土地招標拍賣引發的思考[J].地政礦政,2003(6):26-29.

[2] 招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規[J].國土資源通訊,2007(19):10-12.

F301

A

1008-1151(2011)06-0087-02

2011-04-18

姚倫雙（1989－），女，湖南懷化人，湖南農業大學資源環境學院土地資源管理專業在讀生；張坤（1977－），男，湖南衡陽人，湖南農業大學資源環境學院土地管理系講師。