我國養老保險改革與發展的思考

○魏海蘭

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

我國養老保險改革與發展的思考

○魏海蘭

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

隨著人口老齡化的到來、社會和諧發展的需要和人民生活水平不斷提高的需要，養老問題愈來愈受到社會各界的關注和重視，處理好養老保險的問題，是關乎民生、關乎國家安全穩定和可持續發展的重大課題。本文圍繞我國養老保險自建立以來的改革與發展成果進行分析，并與西方一些發達國家的做法進行比較，希望對未來養老金體系的建設和不斷完善有所幫助。

養老 改革 發展 思考

人類社會退休和養老金制度的建立與發展迄今只有一百多年的歷史。在此之前，人們往往工作到死亡為止，甚至在貧困中度過晚年。

19世紀80年代，德國建立了世界上第一個養老金制度。從此，人類才開始真正享有退休和養老金待遇。但是，在很多發展中國家，直到今天，對很多人來說，退休和養老金收入還只是一個遙遠的夢。而在很多發達國家，隨著平均壽命的延長、老齡化的加劇和經濟發展增速的放緩等因素的影響，曾經被認為是先進的和已運行多年的養老金制度也遭遇了困境，面臨著改革與創新的巨大挑戰。世界各國都在探討如何依據各國的社會經濟狀況，建立一個保障充足、運行穩健、可持續的養老金制度。

一、我國養老保險改革的歷程

養老保險是國家為保障勞動者在退休或喪失勞動能力之后維持正常生活水平而實行的一種退休養老的社會保障制度，主要用于保障勞動者退休后的基本生活，即“老有所養”。

1984年，中國各地進行養老保險制度改革。同年，中國部分農村地區開始進行養老保險制度試點。農村養老保險制度以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）規定：隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。1997年，中國政府制定了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。

可以說，從1984年到1997年的十幾年間，中國的計劃經濟體制下的由企業負擔職工的養老問題，的確促進了當時中國勞動者的工作熱情，并為中國經濟的發展起到了積極的作用。隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，并借鑒西方發達國家的成功經驗，中國企業的養老保險制度經歷了從行業統籌、企業負擔職工的退休待遇到養老金的社會統籌，從而減輕企業負擔，增強企業活力和競爭力的新型模式。從十年來的運行情況來看，這種改革是成功的，大多數企業退休人員都從中受益，養老金水平不斷提高。企業也能輕裝上陣，迎接市場的挑戰。然而，在改革初期，出于對新政策的不了解和恐慌，曾經一度發生了大量企業退休人員趕在行業統籌向社會統籌移交前搭乘“末班車”突擊提前退休的狀況，而他們在通過與后來人的退休待遇進行比較之后，卻發現并沒有因此得到比后者更高的待遇，因而發生了這部分人反過來要求按實際退休年齡重新計發養老金待遇的1999年以前違規提前退休糾正事件。歷時多年，這一事件終于塵埃落定，養老金改革歷程充滿了艱辛和挑戰。

而現在，中國的基本養老保險制度已深入人心。現行的基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的統賬結合模式。基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工，城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。目前，企業的繳費比例為工資總額的20%，個人繳費比例為本人工資的8%。企業繳納的基本養老保險費在2006年以前一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶，自2006年1月1日起，企業繳費全部劃入統籌基金，不再劃入個人賬戶；個人繳納的基本養老保險費則全部計入個人賬戶。

1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）中明確：各級人民政府要把社會保險事業納入本地區國民經濟與社會發展計劃，貫徹基本養老保險只能保障退休人員基本生活的原則，為使離退休人員的生活隨著經濟與社會發展不斷得到改善，體現按勞分配原則和地區發展水平及企業經濟效益的差異，各地區和有關部門要在國家政策指導下大力發展企業補充養老保險，同時發揮商業保險的補充作用。目前，按照國家對基本養老保險制度的總體思路，未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%。由此可以看出，基本養老金的主要目的在于保障廣大退休人員晚年的基本生活。

經過幾年的推進，基本養老保險的參保職工人數已大幅增加。《2009年度中國老齡事業發展統計公報》數據顯示，2009年，中國城鎮基本養老保險參保人數達到2.35億人，比2008年底增加1607萬人，增長7.3%；城鎮企業職工基本養老保險費總收入和總支出分別為11477億元和8989億元人民幣，同比分別增長了17.8%和21.6%；2009年中央財政安排基本養老保險補助1326億元，同比增長69.7%。

此外，全國31個省（區、市）的320個縣（市、區、旗）啟動了新型農村社會養老保險試點，1500萬左右60周歲以上農村老年人領到了中央財政補貼的基礎養老金，農村老年人的“老有所養”有了制度性保障。此外，機關事業單位職工和退休人員的養老保障制度改革也在積極的醞釀之中。

二、我國養老保險的現狀、面臨的問題和思考

截至2009年底，我國60歲以上老年人口已近1.67億，占全國總人口的12.5%。按照國際公認標準，我國已步入老齡化社會。但與發達國家“先富后老”不同，我們是“未富先老”，養老問題十分嚴峻。

人口的老齡化，就業方式的多樣化和城市化的發展，使我國基本養老保險制度面臨與社會經濟發展不相適應的諸多問題。

1、覆蓋面不夠廣泛

大量城鎮個體工商戶和靈活就業人員還沒有參保，大量的非公有制企業特別是民營企業為了降低成本，職工參保率很低，或者即使參保，其繳費水平也是按最低標準來確定，并未與職工上年度工資收入掛鉤。隨著2008年《勞動合同法》的出臺和近期《社會保險法》的頒布實施，對企業為職工參保繳費的義務進行了明確的界定和違法追究，企業職工的社保權利保障得到了一定的加強，但依然不容樂觀。而針對個體勞動者和靈活就業人員參保繳費的激勵政策還有待進一步完善，如對困難群體的社保繳費補貼政策和對繳費不滿15年人員的續繳問題等。要真正做到全員參保，還需要進一步的規范和約束。

2、統籌層次比較低

我國的基本養老保險制度目前還是實行的縣級統籌，這一方面造成統籌基金的調劑能力減弱、發展的不均衡，同時也給參保人員跨區域流動帶來很多不利，從而對擴面參保帶來負面影響。例如廣東等地農民工等外來參保人員集體退保事件、很多參保人員在不同的地方擁有多個賬戶等問題一直得不到很好解決。針對這一問題，2009年，國家出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，為個人的養老保險轉移接續掃清了障礙。下一步，如何盡快實現養老保險的省級統籌乃至全國統籌，縮小地區差異、維護養老保險的公平性，是需要積極思考和努力解決的問題。

3、基本養老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化對基金的需求

由于我國養老保險實施的統賬結合起步較晚，基金的原始積累規模很小，為彌補發放已退休人員待遇的資金缺口，個人賬戶長期以來一直是空賬運行，這樣就給未來的養老保險基金支付能力帶來很大壓力。如果不及時扭轉這種局面，未來養老金的支付風險將進一步加大。好在，目前國家已意識到這種風險，并正在采取一定措施來逐步做實個人賬戶，實現由現收現付制向部分積累制的轉變。

4、基金的抗風險能力有待進一步增強

養老保險基金是參保人未來的養命錢，如何在安全穩健運營的基礎上確保基金的保值增值，保證未來的養老金支付能力，是目前乃至今后需要不斷探索和努力的課題。

以上問題，都將直接影響到我國養老保險制度的平穩運行和可持續發展，亟待進一步改革和完善。

三、多層次養老保險體系構建的思考

為了分散基本養老保險作為第一支柱的養老風險，目前，由基本養老保險、企業補充養老保險（企業年金）和個人儲蓄性養老保險構成的多層次養老保障體系正在我國逐步形成。

1、企業年金及其發展狀況

企業年金是多層次養老保險體系的重要組成部分，是在國家政策指導下，企業和職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自愿建立的補充養老保險制度。發展企業年金，對于完善社會保障體系，提高退休人員生活水平，增強企業人才競爭力，促進經濟發展具有重要作用。

根據《企業年金試行辦法》（勞動保障部第20號令），建立企業年金必須具備以下條件：依法參加基本養老保險并履行繳費義務；具有相應的經濟負擔能力；已建立集體協商機制。建立企業年金，應當由企業與工會或職工代表通過集體協商確定，制定企業年金方案，報勞動保障行政部門備案。

在發展的最初階段，企業年金被稱為企業補充養老保險。2000年，企業補充養老保險正式更名為企業年金，并且正式成為養老保險體系的第二支柱。它的基本功能就是為職工在退休后提供一部分收入來源，更好地保障企業職工退休后的生活。中國目前已經有2萬家企業試行企業年金制度，積累了近千億資金，世界銀行預測中國2030年年金將達到15萬億元。

作為三支柱養老體制之一的企業年金，是歐美企業最重要、最普遍的激勵機制。成熟市場國家60%以上的企業設計了企業年金計劃。其中美國企業年金對勞動力的覆蓋率達到了57%，英國為60%，德國為65%，法國則為80%。相比之下，中國僅1.3%，遠遠落后于西方發達國家。

預計到21世紀20年代，我國老齡化將達到高峰，而我國企業年金發展的嚴重滯后和養老保障面臨的挑戰必將給養老保障制度帶來空前壓力。如何刺激更多的企業加入年金計劃，如對年金納稅方面的優惠政策的出臺等，是促進我國年金事業蓬勃發展所需要解決的首要問題。

2、商業保險、個人儲蓄、投資等其他養老保障的發展

中國人歷來就有愛存錢不愛消費的習慣，所以，一般有條件的人都會為自己的未來儲存一部分資金以防老來所需。隨著商業保險的發展，在個人養老保險領域也產生了很多養老和理財的產品。所有這些，都有賴于個人的經濟實力，而并不具有普遍性。所以，其保障功能極其有限，只能作為養老保險的一種額外的補充。

四、結束語

回顧我國養老保險改革二十多年的艱難歷程，在借鑒國外經驗的基礎上，我們創造性地建立了以現收現付為基礎的社會統籌和以完全積累為基礎的個人賬戶相結合的養老保險制度，將互助共濟和應對老齡化風險作為雙重政策目標，形成了具有中國特色的養老保險體系。在學習的基礎上創新，既是我國養老保險改革的經驗總結，也是未來制度邁向成功的變革之道。但愿未來中國的養老保險事業發展得更美好。

[1] 黃必紅：養老金制度[M].中國勞動社會保障出版社，2008.

[2] 孫建勇：養老金趨勢與挑戰[M].中國發展出版社，2007.

[3] 莫迪利亞尼、莫拉利達爾：養老金改革反思[M].中國人民大學出版社，2010.