論“危險廢物”的定義與功能

陳維春

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

論“危險廢物”的定義與功能

陳維春

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

工業化、城市化進程的加速和先進科學技術的發展導致了很多自然環境無法降解的物質的產生。人類不可持續的消耗型生產方式和消費型社會的持續存在導致了大量廢物,尤其是危險廢物的產生,以及隨之而來的各種不利影響。由于各種原因的存在,使得各國對“危險廢物”的分類、鑒定與范圍各執一詞,非常不統一。這種不統一給危險廢物的管理,尤其是國際間的危險廢物越境轉移的法律控制帶來了非常多的不便和困難之處。

廢物;危險廢物;功能

正如哈貝馬斯所言:隨著法律干預生活之幅度、范圍和細微性的擴張,她導致了一種向社會生活的不斷“司法主宰化”邁進的總體運動。他們把日常話語轉化和重構為“具有普遍使用性的法律話語,在這個意義上,法律是一種元語言”。[1]法律工作者通過創造出一套既不同于日常語言、卻又來自法律實踐經驗的話語體系,并重新賦予它特殊的含義。這種含義服務于法律歸類體系的目的,以利于對此進行法律管理。

“廢物”作為一個日常生活中所慣常使用的定義,其本身并非具體的、且事實上存在之實體描述,毋寧是極具抽象性,其具體內容有待填補之定義,因此,常常造成人云殊異之現象。[2]倘若對于“危險廢物”定義無法精確地加以掌握,則無論從廢物法規范的制定上,或廢物法理論建構上,或在從事具體的危險廢物國際公約以及國內法律法規的執行上,皆有可能無法契合所欲解決的危險廢物問題的本質。危險廢物作為現代化學、石油工業發展帶來的嚴重的后果之一,由于適當的參數難以確定,危險廢物仍然未有一個被國際上普遍接受的全面的定義。危險廢物常常是一種復雜的混合體,有關其化學組成的數據難以收集,而獲得這些數據往往要付出很高的費用。[3]另外,即使假設有足夠的分析數據,對某一危險廢物組成的濃度的重要意義也不太清楚。

一、“危險廢物”的國內法定義

(一)美國的“危險廢物”定義

美國1976年《資源保護回收法》規定:“危險廢物”是指那些由于它的數量、濃度、物理、化學性質或易傳播性因而能引起下述后果的各種固體廢物或含有這些廢物的物體:(a)已引起或可能引起死亡率增高;已引起或可能引起無法治愈、無法挽救的各種疾病的發病率的增高;(b)若對它們處理、貯存、運輸、處置或其他管理不當,就會對人體健康或環境造成危害。①《資源保護回收法》,第1004條第5款.

該定義相對簡單,主要根據危險廢物對人體健康或環境所帶來的危害后果定義的。這種定義方法與現在所強調的風險預防原則并不一致。它體現的是對危害后果的補救和賠償。但它也有其特點。首先,它是以固體廢物的定義為基礎的,這與危險廢物鑒定程序的規定相一致;其次,它是圍繞危險廢物的數量、濃度、物理、化學性質或易傳播性的特性進行定義的;第三,它既強調了危害后果,也強調了危害的風險,但以危險廢物所引起的危害后果為重點;第四,它還強調了對危險廢物的管理應當嚴于固體廢物的管理。該定義的缺陷是過分強調了危害的結果,這對于積極采取風險預防措施極為不利。該定義對于危險特性僅限于易傳播性,而沒有涉及易燃性、腐蝕性、反應性和有毒性。

(二)中國的“危險廢物”定義

1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了中國第一部專門管理和規范廢物的法律——《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。①《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的制定經過了11年的漫長歷程。國家環境保護局于1984年開始醞釀起草固體廢物污染防治法,十易其稿。該法已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議于2004年12月29日修訂通過,并自2005年4月1日起施行。該法規定,危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。1996年8月1日我國發布的《危險廢物鑒別標準》第2條規定,危險廢物指具有腐蝕性、急性毒性、浸出毒性、反應性、傳染性、放射性等一種及一種以上危害特性的廢物。2008年6月6日環境保護部與發改委共同發布的《國家危險廢物名錄》第二條規定,具有下列情形之一的固體廢物和液態廢物,列入本名錄:(一)具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性或者感染性等一種或者幾種危險特性的;(二)不排除具有危險特性,可能對環境或者人體健康造成有害影響,需要按照危險廢物進行管理的。2001年10月4日我國臺灣地區修訂的《臺灣廢棄物清理法》規定,有害事業廢棄物:由事業所產生具有毒性、危險性,其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

從前述我國的規定來看,我國“危險廢物”的定義與美國不同。首先,我國是直接用危險特性來定義“危險廢物”;其次,我國的危險廢物管理模式主要采取名錄方式進行規范與管制;最后,我國是按照國際標準或者國際慣例來定義危險廢物的。

二、“危險廢物”的國際法定義

(一)經合組織的“危險廢物”定義

1.《關于危險廢物越境轉移之原則的決議和建議》的定義

經合組織委員會在1984年2月1日發布的《關于危險廢物越境轉移之原則的決議和建議》中將危險廢物定義為:位于或穿過或被帶到一個國家內的,由于發生事故或不適當運輸或處置可能導致人體健康或環境的潛在風險,而在該國被認為是危險的或在法律上被定義為是危險的任何廢物,但放射性廢物除外。[4]

該定義以風險特性作為界定的基礎,強調了危險廢物所可能會給環境和健康帶來的潛在風險,并且指明了風險的來源主要是運輸過程中發生的事故和不適當的處置。這兩個定義后來在1985年3月26～27日在瑞士巴塞爾召開的《關于危險廢物越境轉移之國際合作會議決議》中被重申。它們也被1986年《關于來自經合組織地區的危險廢物出口的建議和決議》重復使用。[5]

2.《關于危險廢物越境轉移的決議》的定義

1988年5月27日經合組織委員會發布了《關于危險廢物越境轉移的決議》。該決議規定“危險廢物”應由以下部分組成:(1)在附件中具體規定的廢物核心列表;(2)所有其它廢物,它們在出口或進口成員國被認為或從法律上被定義為危險廢物;(3)成員國應該確保受控廢物能夠以附件所規定的方式進行分類,除非這些廢物的越境轉移完全發生在具體規定了不同分類方法的雙邊或多邊協議或安排的成員國之間進行。[6]該決議第一次對越境轉移中受控廢物和危險廢物進行了解釋和分類。該決議通過7個表格對授控廢物和危險廢物進行分類,表 Y(受控廢物的核心表)、表1(意欲處置物質的理由)、表2(處置作業)、表3(潛在危險廢物的一般類型)、表4(潛在危險廢物的組分)、表5(危險特性列表)和表6(可能會產生潛在危險廢物的活動)具體說明。[7]

此外,該決議還通過上述7個表專門規定了國際廢物鑒定編碼。表 Y規定了從 Y1～Y44受控的核心廢物。該編碼通過6個表來解釋廢物的綜合性特征。表1編碼是用來鑒定某種材料被認為是廢物時,發貨人可以選擇兩種編碼的理由;表2包括了處置方法和分配給發貨人必須選擇的與處置方法聯系更緊密的特定廢物的一種編碼;表3包括了廢物類型的描述符以及發貨人可以選擇的一個編碼;表4包括了不同的危險性組分以及發貨人可以選擇不超過三個編碼;表5包括了危險廢物特征的列表發貨人可以選擇不超過兩個編碼;表6包括了產生廢物活動的列表發貨人可以選擇的一個編碼。需要轉移的廢物必須含有所有上述6個表中的編碼,通過這種方式,廢物的特征和處理方法很容易得到確認。

該決議在1994年7月28、29日的第834次會議上被修正,但該修正沒有涉及定義問題,只是對列表進行了部分修訂。修訂的原因主要是受控廢物的核心表和危險特性列表已經被結合進巴塞爾公約,并且大多數的成員國都成為巴塞爾公約的締約方。①Decision on the Council amending the Decision on Transfrontier Movements of HazardousWastes,C(94)152/FINAL.所以,對其修訂以使其與巴塞爾公約的規定相一致。國際廢物鑒定編碼為各國鑒定進口廢物提供了一種快捷、方便的鑒定樣本。經合組織決議的目的是根據可循環廢物及其所代表的危險性對其國際貿易進行管制。其分類制度與《倫敦公約》規定的名單制度非常類似。不同點是,經合組織決議管制的是廢物貿易,而倫敦公約管制的是海洋廢物傾倒活動。但該決議也受到了環境團體的批評,認為該決議放松了由巴塞爾公約和巴馬科公約所施加的對危險廢物的控制,因為這兩個公約都沒有明確地區分可循環和不可循環廢物。

上述經合組織的決議和建議表明經合組織對于危險廢物的定義是具體明確的。它通過列表的方式和分層劃級的方法,具體地列舉了不需要特別控制、管理的綠色廢物和需要進行控制、管理的琥珀色廢物,以及需要采取特別控制、管理措施的紅色廢物。此外,為了與巴塞爾公約相一致,它還將三層級的分類方法變成了兩層級的分類方法,并根據新的情況及時進行了修訂。這些都使得國際危險廢物的管制越來越趨于統一。這種方法既有利于對越境轉移的危險廢物進行控制,又有利于廢物的國際貿易。經合組織的很多決議和建議對《巴塞爾公約》的順利制定、生效以后被各國真正執行都起到了很重要的作用。

(二)歐盟的“危險廢物”定義

1.《關于危險廢物指令》的定義

1991年12月12日歐共體理事會頒布了第91/689/EEC號《關于危險廢物指令》。該指令將“危險廢物”定義為:基于本指令附件一和附件二的規定,并根據第75/442/EEC號廢物框架指令第18條規定的程序,在本指令生效前六個月內,起草一份廢物特性的名錄。名錄上的廢物至少必須有附件三規定的一個或一個以上的特性。本名錄應被周期性地檢查,在必要時,按照同樣的程序進行修訂。成員國應考慮將那些具有附件三中任何一種危險特性的任何其他廢物列入本名錄。在此情況下,成員國應通知委員會,并根據上述程序進行檢查。住家廢物被排除在危險廢物之外。②第75/442/EEC號廢物框架指令第18條規定的程序是:由成員國代表組成的,并由歐共體委員會的代表擔任主席的委員會應幫助歐共體委員會。歐共體委員會的代表應將采取措施的草案提交給委員會,委員會的委員們應在主席根據事情的緊急程度規定的時間限度內對草案提出意見。在歐洲理事會被要求通過來自歐共體委員會的提議并形成決議的情況下,該意見應根據歐洲經濟共同體條約第148條的規定由簡單多數同意。委員會內部成員國代表的投票按照第148條規定的方式進行。主席不投票

2.《監督和控制歐共體內部以及進、出歐共體的廢物運輸條例》的定義

1993年2月1日歐共體理事會通過了《監督和控制歐共體內部以及進、出歐共體的廢物運輸條例》。該條例采用了經合組織的三層廢物體系,將廢物分成綠色、琥珀色和紅色。它也要求對這三層級的廢物越境轉移采取不同的控制手段進行管理。

歐共體對于危險廢物的定義,總體而言,沒有經合組織的定義全面,詳細,更具有操作性。但從《關于危險廢物指令》開始,歐共體對危險廢物的定義越來越與經合組織和巴塞爾公約的定義接近和協調一致。這種趨勢對于危險廢物越境轉移及其處置的管制具有重大意義。這意味著世界上危險廢物產生量最多的國家和區域已經有了共同的認識和立場。

(三)全球性或區域性國際多邊公約的“危險廢物”定義

1.1984年《開羅準則》的“危險廢物”定義

1984年《開羅準則》雖然是一個沒有法律約束力的文件,但它試圖幫助政府發展危險廢物的國家政策,并成為《巴塞爾公約》的基礎。該準則規定:“危險廢物”是指放射性廢物以外的廢物,因其化學反應,或毒性、爆炸性、腐蝕性或其他特性,不管是單獨存在還是在與其它廢物發生接觸時,對健康或環境造成威脅或有可能造成威脅,在一國產生,或在該國處置,或通過該國運輸時,在該國法律上被確定為危險的廢物。

2.1989年《巴塞爾公約》的“危險廢物”定義

1989年的《巴塞爾公約》規定:“危險廢物”是指屬于附件一所載任何類別的廢物,除非它們不具備附件三所列的任何特性;以及任一出口、進口或過境締約國的國內立法確定為或視為危險廢物的不包括在(a)項內的廢物。在涉及后一情況時,國家應將其立法視為或確定為危險廢物的廢物名單,連同有關適用于這類廢物越境轉移程序的任何規定通知本公約秘書處。《巴塞爾公約》還規定了“從住家收集的廢物和從焚化住家廢物產生的殘余物”。這些須加特別考慮的廢物類別雖然沒有明確地被解釋為危險廢物,但卻包括在危險廢物之內。《巴塞爾公約》還規定:放射性廢物和由船舶正常作業產生的廢物不屬于本公約的范圍。

《巴塞爾公約》對危險廢物的定義是比較全面的,吸收了經合組織和歐共體關于危險廢物定義的成果。但也存在一定的缺陷,就是危險廢物的范圍還是比較狹窄,如沒有明確地將放射性廢物,特別是不受國際原子能機構或國際海事組織控制的放射性廢物包括在內,也沒有將被政府管理行為禁止、取消或拒絕注冊的危險物質,如農藥、化學產品等包括在內。這兩個缺陷都被《巴馬科公約》所彌補。此外,對于“由船舶正常作業產生的廢物”巴塞爾公約并沒有作出正式的解釋,但一般人都將其理解為是指“與船舶目的直接相關的活動中產生的廢物”。如果不適當地將此條款作擴大解釋,容易造成將清洗甲板產生的危險殘余物也當作“由船舶正常作業產生的廢物”的法律漏洞的危險。[8]

3.1991年《巴馬科公約》的“危險廢物”定義

《巴馬科公約》對危險廢物定義的規定比《巴塞爾公約》廣泛得多。《巴馬科公約》規定:“危險廢物”為:(a)屬于附件一所載任何類別的廢物;(b)任一出口、進口或過境締約國的國內立法確定為或視為危險廢物的不包括在(a)項內的廢物;(c)具備在附件二所列的任何特性的廢物;(d)為保護人類健康和環境,已經被政府管理行為禁止、取消或拒絕注冊的危險物質,或者在制造國自愿撤銷注冊的危險物質。那些受控于任何的國際控制制度,包括特別適用于放射性物質的國際文件,并具有放射性結果的廢物也包括在本公約的范圍內。但來源于船舶的正常運行并被另一的國際文件所包含的排放廢物,不在本公約的范圍之內。①《巴馬科公約》,第1條第1款.

首先,該公約將采用了與《巴塞爾公約》相同的方式來定義危險廢物;其次,該公約擴大了危險廢物的范圍,將危險物質和具有放射性結果的廢物也包括在公約的范圍內;最后,將船舶正常運行產生的廢物排除在外。這種擴大解釋是對危險廢物越境轉移國際控制的一個貢獻。

三、“危險廢物”定義的評價

危險廢物的定義除了上述國內法定義的共同特點之外,還有一些自身的相同點和差異。

(一)“危險廢物”定義的相同之處

1.“危險廢物”的定義也基本上都采用“概括性定義+列舉”的形式

但國際法的危險廢物定義采取的是“概括性定義+附件或名錄”的方式。附件或名錄有利于明確“危險廢物”的具體對象,也有利于國際規范的統一。

2.“危險廢物”定義都是以廢物的定義為基礎,即危險廢物首先必須是廢物

3.“危險廢物”定義都強調了對環境和人類健康的危險性或風險性特點

如物理、化學性質或易傳播性、反應性、毒性、易燃性、爆炸性和腐蝕性,以及可能會對人體或環境造成的或引起不利的后果,如死亡率增高和疾病發病率增高等風險。

4.“危險廢物”定義都強調了對其管理的重要性

5.“危險廢物”定義也作出了除外規定

如將放射性廢物、船舶正常操作過程中產生的廢物排除在外。

(二)“危險廢物”定義的不同之處

1.“危險廢物”定義是以風險為基礎來定義,還是以危險特性為基礎來定義不同

如無論是經合組織的第39/92(c)號決議還是第107/2001(c)號關于控制回收目的廢物越境轉移的最后決議,對于危險廢物的定義都是以風險為基礎來定義的。《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》是以危險特性為基礎的危險廢物定義。

2.“危險廢物”定義的具體范圍也有一定的不同

如《巴馬科公約》就將為保護人類健康和環境,已經被政府管理行為禁止、取消或拒絕注冊的危險物質,或者在制造國自愿撤銷注冊的危險物質和那些因具有放射性而受控于任何的國際控制制度,包括特別適用于放射性物質的國際文件的廢物也包括在本公約的范圍內。

四、“危險廢物”概念的功能

當“廢物”脫離日常生活的話語體系成為一種法律的元語言時,就具有了其本身特殊的含義。英國Jacobs總檢察長認為“(歐盟)指令中‘廢物’的定義是模糊的、開放的,而且,成員國已經發現將這樣的定義適用到實踐中可能發生的各種情況,困難是很明顯的”。英國Alber總檢察長也說“(廢物)定義不時使法庭面臨解釋問題,法庭也不能總是找到令人滿意的答案”。[9]不同于其他污染活動的最重要的一點是危險廢物的定義在廢物污染防治中起著很重要的作用。危險廢物越境轉移的法律控制也是如此。“危險廢物”定義在危險廢物越境轉移控制法律制度中明顯處于中心地位。

(一)“危險廢物”定義使主權國家和國際社會對危險廢物越境轉移中需要管制的對象和范圍得以明確

它們使其與一般的產品、材料和資源以及可以自由貿易的商品區別開來,從而明確了法律應當進行管理的對象,以及行動的范圍。另一方面,危險廢物的定義也對廢物本身進行區分,以便采用不同的國內法律法規或國際公約來進行規范。

(二)“危險廢物”定義的不同導致國家方針、政策的變化,從而對危險廢物越境轉移產生巨大的影響

“危險廢物”不同的定義使危險廢物的產生量有很大的不同。如,美國的危險廢物定義就有別于歐盟的定義,從而使美國的危險廢物量遠遠大于歐盟。這種量的變化當然使國家的廢物政策存在巨大的差別。這種政策差異對一國危險廢物的越境轉移當然會產生一定的影響。

(三)“危險廢物”定義對一國在具體執行危險廢物越境轉移的國際公約,如巴塞爾公約時,產生極大影響

很多國際公約都尊重國內立法對廢物的界定。換句話說,如果國內的廢物立法對“危險廢物”定義界定清楚、明確,既有利于履行公約義務,又有利于危險廢物的越境轉移,保護人類健康和環境免遭危害。

(四)“危險廢物”定義的準確性,有助于國際社會建立一個協調的全球通用的國際標準和檢測手段

這種標準和手段的確立可以使各國更好地控制危險廢物的越境轉移,也有助于各國通過國內立法方式移植或轉換此種標準或手段。

(五)“危險廢物”定義也對國內執行廢物法規范產生影響

各國現行的廢物管理法對于廢物和危險廢物的管制都采取了不同的管制手段。一般而言,對危險廢物的管理要求比對一般廢物的管理更加嚴格。

(六)“危險廢物”定義也會直接影響到危險廢物越境轉移的操作層面

比如,可能會導致危險廢物收集、運輸、貯存、處理和處置設施和方式的變化。

(七)“危險廢物”定義的變化程度會對危險廢物越境轉移產生直接影響

從而影響到作為整體的環境,特別是資源效率和可持續發展。

(八)“危險廢物”定義也對國際間的廢物貿易以及危險廢物的越境轉移產生影響

很多的國際公約已經明確規定,禁止經濟合作與發展組織成員國向非經合組織成員國出口危險廢物。這也正是本文要探討和研究的問題。

(九)“危險廢物”定義使廢物和危險廢物類型化和分類標準化

比如國際危險廢物編碼制度,經合組織和歐盟對廢物的“三色(綠色、琥珀色、紅色)”或“二色(綠色、紅色)”分類,巴塞爾公約附件對危險廢物和住家廢物的分類等。這種類型化和標準化,一方面有利于國際社會對廢物和危險廢物分別進行不同的監督、管理和檢查,預防非法運輸;另一方面,也有利于國際間對于廢物信息的交流,促進國際社會許可的廢物貿易和可持續發展。

[1]李猛.韋伯:法律與價值[M].上海:上海人民出版社,2001:13.

[2]陳慈陽.環境法總論[M].北京:中國政法大學出版社,2003:4.

[3]世界衛生組織歐洲地區辦公室.危險廢物的管理[M].嚴珊琴,譯.北京:中國環境科學出版社,1994:1.

[4][5]Decision and Recommendation on Principles Concerning Transfrontier Movementof Hazardous Waste,definition. Barbara Kwiatkowska,Alfred H. A. Soons,Transboundary Movement and Disposal of Hazardous Waste in International Law:Basic Documents,562,Martinus Nijhoff/Graham&Trotman,1992

[6]See id,at 570.

[7]See id,at 572.

[8] Katharina Kummer,InternationalManagementof Hazardous Wastes:the Basel Convention and Related Legal Rules,52,Clarendon Press,1995.

[9]David Pocklington.Opening Pandora's Box-EU Review of the Definition of‘Waste’[J].European Environmental L aw Review,July 2003,at 204.

DX705

A

1008-2603(2011)06-0017-05

2011-09-05

陳維春,男,華北電力大學人文與社會科學學院副教授,法學博士,北京市能源發展研究基地研究人員。

(責任編輯:李瀟雨)