對我國招投標領域存在問題的思考

李海燕,黃鵬瑋

(重慶市人民檢察院第一分院,重慶 401147)

對我國招投標領域存在問題的思考

李海燕,黃鵬瑋

(重慶市人民檢察院第一分院,重慶 401147)

隨著招投標工作在我國的廣泛開展,其發揮的積極作用和現實意義越來越大,但內定招標、圍標、串標等問題十分突出,影響了整個招投標領域的公平競爭氛圍。因此,必須完善相關法規制度,嚴格制度的執行;厘清監管責任,加強監督檢查;構建作用體系;營造誠信氛圍;加加中介機構的配套設置和監管;加大招投標領域的犯罪的預防力度。

招投標;法制完善;招標監管;信用體系;犯罪預防

《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)自2000年1月1日實施以來,對政府采購、工程建設施工以及土地使用權轉讓等方面的積極推動作用毋庸置疑。但是,由于我國招投標市場發展時間較短,相關法律、法規不完善、不配套,《招標投標法》被一些利欲熏心的不法分子所利用,甚至被扭曲,用于規避法律風險,致使招投標領域的圍標、串標、虛假招投標現象嚴重,貪污腐敗、商業賄賂問題凸顯,亟需我們高度關注,整飭改革。

一、當前招投標領域存在的問題

(一)暗箱操作,不進行公開招投標

業主單位直接違反國家規定,應當公開招投標的不進行公開招投標,或者規避公開招標條件,將工程總額拆分到國家規定的限額以下,或將建設項目化整為零或少批多建,把項目造價壓低在招標規定數額以下,或只對主體工程實行招投標,而將大量的附屬工程、計劃外工程和裝飾工程不列入招標范圍,直接承包給施工單位。如某省發電公司在電廠三期工程建設期間違反招標法的規定,擅自決定將該工程的現場物資保管業務直接發包給北京某公司做,并在上述經濟活動中,在帳外暗中收取北京某公司200萬元的賄賂。

(二)內定招標,招投標流于形式

在按規定應采取招投標方式的項目中,采購單位與承包商在現有招投標過程中相互配合,排斥潛在競爭者:有的抬高招標條件,擠壓競爭空間;有的列入特殊條件,惡意排斥其他投標人;有的甚至在報價內容中設置大量的“按暫定價處理”的項目,規避評標考核。最終在招標代理機構的操作下,通過一套看似“正義”的招投標程序,使其違法行為合法化、責任主體模糊化,達到采購單位權利尋租及承包商的利潤要求。如重慶市某區農機水利局在長江某水域采砂權招投標過程中,該局領導在收受投標人李某給予的35萬元賄賂款后,采取只在本地船舶內邀標的方式,確保李某低價中標,獲得該水域的采砂權。

(三)圍標、串標行為頻發,破壞公平競爭市場環境

很多投標企業為了達到中標目的,在私下通過許以重利、“找關系打招呼”,甚至威逼強迫等手段使得其他投標企業與之相互配合,分別通過“陪標”、多頭掛靠、圍標、串標抬價等方式中標,獲得豐厚的利潤;作為回報,中標企業要付給“客串”企業的負責人或代表好處費。如重慶市某建筑工程招投標過程中,某集團分公司為保證自己公司順利中標,串通該集團公司旗下的其他分公司及行業內其他公司共計11家共同投標,先后支付1600余萬元給其余的11家投標企業作為“買標費用”,由該分公司統一制作標書,制定報價參與投標,確保了該分公司順利中標,非法獲取高額利潤。

(四)“潛規則”盛行,職務犯罪現象突出,中介機構成為新的案件高發地帶

招投標領域中“潛規則”盛行,通常投標人會在中標后按照事前承諾以中標價的一定比例或確定數額支付給相關人員好處費。這種不成文的規則,使得行賄人把送禮、打招呼當成是中標的必經之路,而受賄人也把拿人錢財替人辦事當成是理所當然的事情,嚴重危害了國家正常的招投標管理秩序,侵犯了國家工作人員的職務廉潔性,使公權力異化為謀取個人利益的工具。如重慶市某高校綠化工程招投標過程中,某園林公司承諾支付工程款20%的好處費給該校領導,在中標后的施工過程中,某園林公司支付給該校領導約定的25萬元好處費。又如,評標專家作為某一行業的專家型高級知識分子,在進行評標過程中,有著舉足輕重的作用。投標人看中了評標專家的這種行業內的權威性和影響力,以之作為投標的突破口,行賄評標專家,獲得專家評標時的傾向性意見,最終中標。如某市聘請的政府采購專家王某,經常參與政府采購多媒體招投標項目的專家評審,其利用評審專家的身份,通過發表傾向性意見,幫助投標單位中標,從而收受好處費5萬元。

招標采購人可以自由委托招標公司代理重大項目的招標采購,而招標代理機構為謀取自身利益,向投標人出賣未公開的招投標信息,破壞了招投標的公平和順利進行。如重慶市某區公路修建工程招標過程中,招標代理機構收取某投標企業5萬元賄賂款,向其出賣了其余參與競標單位的信息,導致某投標企業采取威脅、利誘等方式,促使其余競標企業退出競標,從某投標企業得以中標。

二、當前招投標領域存在問題的原因分析

(一)法律制度的不完善

招標投標的法律體系不完善。其一,我國可以說是世界上罕見的既有《政府采購法》,又有《招標投標法》的國家。這兩部法律既相互雷同又相互矛盾,導致招標范圍不明晰、法律適用不明確,給招投標市場帶來很大的混亂;其二《,招標投標法》對招標投標的一些環節缺乏強制性規定,尤其對資格預審和評標等關鍵環節規定過粗,存在一些可以人為調控的因素;其三《,招標投標法》給予業主的權力過大,對其缺少責任約束和追究制度,造成業主權利和義務不對等。

(二)招投標監管不到位

一是招標監管與執法分別為發改委、建設、水利、交通、民航、鐵道等各主管部門負責,導致了監管政出多門,糾纏不清;二是從當前的實際情況來看,監管部門對招標活動的監管僅限于程序上的監管,有時也只是出席一下開標、評標活動現場,而對招投標工作沒有進行全過程監管,致使監管流于形式,很難發現問題;三是缺乏必要的投資約束機制和工程建設管理的連續性,通常工程項目的使用者或管理者并不實際承擔相應的投資風險和責任,權大責小,執法責任不明確,使監管存在許多漏洞;四是一些行業和部門既是政策的制定者和是資金的安排者,也是代理機構的遴選者,還是許多項目的招標人和部分投標人的領導者、招標工作的仲裁者,集決策、執行與監督權力于一身,極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為。[1]

(三)誠信及信用機制的缺失

1.誠信的缺失。市場經濟下,所有的市場主體在追求個人利益最大化的同時,在一定條件下可能會鋌而走險違反社會準則。[2]串標、圍標是一種投機行為,是企業為了尋求生存和發展而采取的應對措施,但其根源是招投標領域乃至整個社會的誠信缺失。作為串標、圍標的行為主體,企業注重短期行為而不是長期效益,忽視誠信建設,加之對失信現象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系,個別企業屢屢“闖紅燈”。

2.信用機制的缺失。當前信用體系的建設和管理大多處于各自為政狀態,信用評價分散且規范性差、隨意性大,且各政府部門基于自身的考慮,對自己所擁有的信用信息采取壟斷式保護,使得信用信息無法實現公開、共享,導致我國目前無法建立起統一完備的信用體系,沒有一套完備的約束信用缺失行為的法律法規制度,使得信用缺失行為和投機行為有機可乘。

(四)中介機構配套機制設置不足

1.對招標代理機構的監管缺位。由于招標代理機構作為中介服務機構進入門檻低,從業人員素質參差不齊,代理業務惡性競爭比較突出,使得招標代理機構對業主的要求言聽計從,成為了商業賄賂的橋梁。同時,由于對招標代理機構監管主體眾多,形成了“誰都能管,誰都不管”的局面,使得對其監管形同虛設,而招標代理機構為了謀取利益最大化,甚至不惜采取違法犯罪的手段。

2.評審委員會的機制不夠完善。《招標投標法》給予了評標委員會過多的自由裁量權,而且監管不力和缺乏專家庫,導致評標委員會組織的不透明、過程的不透明、操作的不透明。一是對專家評審缺乏有效的監督。由于負有對評審活動的監督責任的招標代理機構對招標采購的產品不內行,對專家評審活動沒有能力進行監督。紀委派員監督也由于力量有限,對政府采購的招投標活動也無法形成真正的監督效應。二是缺乏專家資源庫。一個地區的專家型高級知識分子的數量有限,如果沒有建立長效的專家資源庫,就會導致長期是個別專家參加評審,使其成為了被投標人拉攏的對象。

三、對解決招投標領域問題的幾點思考

(一)完善相關法規制度,嚴格制度的執行

《招標投標法》在立法中存在的可操作性不強的問題只能通過制定具體的實施條例來加以解決。制定《實施條例》既是增強招投標法律制度可操作性的需要,也是促進招投標市場規則統一的需要,更是加強和改進招投標行政監督的需要。《實施條例》征求意見稿發布已有5年時間了,加快《實施條例》的出臺,完善和細化招投標的法律責任條款,增強可操作性和約束力,十分必要。為盡可能避免《招標投標法》和《政府采購法》之間的交叉適用,建議在條例的層面上對工程采購的法律適用和其他采購方法作出明確規定,如競爭性談判等。同時,建議就政府采購法下的招標投標程序作出具體規定。

(二)厘清監管體系,加強監督檢查

從厘清監管體系入手,一是要統一執法的力度,將分散的行政監督權歸口到一個部門,由該部門統一建立一支“精干、高效”的監督招投標活動的專業執法隊伍;二是加大監督力度,變單純的開標程序監督為事前、事中和事后的監督,即事前對招投標活動的前期工作,如招投標工作的實施方案等進行監督,事中對招投標活動中的開標、評標等進行監督,事后對中標通知書、合同簽訂、工程變更等進行監督;三是加大追究力度,對那些在招投標工作中違反規定不招標,規避招標、圍標串標等問題,依照法律法規嚴肅處理,對存在弄虛作假、暗箱操作、領導干部違規干預招投標等違紀違規行為的單位,給予嚴厲的經濟懲罰并追究有關人員的紀律責任;四是建立必要的投資約束機制和考評機制,將工程項目的使用者或管理者投資風險和責任作為單位考評和領導晉升的重要指標,同時,由檢察機關出面與招投標單位簽訂《廉政責任狀》,以預防招投標過程中的職務犯罪的發生。

(三)構建信用體系,營造誠信氛圍

市場經濟就是信用經濟。對招投標市場主體及從業人員加強信用管理,是建立規范的招投標市場秩序的重要舉措,也是整頓和規范招投標市場秩序的治本之策。[3]構建招投標領域的誠信體系建設,一是要整合信用信息平臺,對招標人、投標人、招標代理機構、評標專家分別建立信用檔案和信用評價制度,做到信息公開、資源共享,并將運作規范、信譽良好的單位以及違法操作的單位納入社會信用系統,以供社會公眾查詢;二是要建立“廉政證明制度”。所謂“廉政證明制度”,是指以檢察機關建立的行賄犯罪檔案系統為依托,要求參與投標的企業與個人,必須具備三年以內無行賄犯罪記錄之廉政信用的工作制度及其配套措施。“廉政證明制度”作為招投標領域的準入制度,有利于消除腐敗誘因,規范權力運行,從源頭上預防政府采購、重大工程建設招投標等領域的職務犯罪發生。招投標領域信用體系的建設,能有效消除各類矛盾糾紛和不穩定因素,積極營造公平、誠信競爭的市場氛圍。

(四)加強中介機構的配套設置和監管

1.規范發揮招標代理機構的中介作用。一是要大力培育招標代理機構,提高招標代理機構的數量。一方面要設置合理的“門檻”,堅持必需的資質標準,防止一哄而起、良莠混雜;另一方面要有重點地扶植培養一定數量的“優質”招標代理機構,讓其起到示范和導向作用。二是對招標代理機構實行嚴格的資質管理和嚴厲的懲罰制度。可以對招標代理機構實行分級制管理,對那些違反規定或與投標企業勾結損毀業主利益的中介機構應該實行嚴厲的懲罰制度,可以仿照國外的“黑名單制度”,一經發現違紀行為,將被登上“黑名單”,被作降級處理或者規定幾年之內不得從事中介服務。

2.健全評標專家的管理和監督。評標是招投標過程中一個非常重要的環節,也是招標能否成功的關鍵。為此,一是要盡快建立評委專家庫。由于評標專家是評標活動的主要參與者和決策者,他們的行為左右著招投標活動的最終結果,這就要求評標專家不僅要有較高的政策法規水平和豐富的專業技術知識,而且還必須具備良好的職業道德和認真負責的工作態度。科學地從評標專家庫中選取評標專家,加大其隨機性,防止招標人任意選擇評標專家,保證評標專家的客觀中立性。二是要加強對評標專家的法律監督。制度是抵御腐蝕的最好防線,要堅持評標專家的回避制度和責任追究制度,明確其責、權、利,從制度上加強監管。三是要加強重點環節的全程監督。對政府采購、重大工程評標活動過程進行全程錄音、錄像,為相關職能部門抽查評審活動、監督考核評審專家及處理投標方的投訴等提供依據。四是要堅持評標過程透明化。弱化評標委員會的自由裁量權,變決策為咨詢,公開評標條件并說明理由,防止暗箱操作與權錢交易。

(五)加大招投標領域犯罪預防力度

一是司法機關應當加強與工商、房產、建設和招標等相關管理部門的溝通協作,建立信息共享機制,便于及時查詢了解相關信息,全面掌握所有招投標工作,既是預防犯罪的需要,又是發現犯罪線索的有效手段。二是在加大打擊招投標領域犯罪的同時,積極開展預防職務犯罪工作。注意發現發案單位在體制、制度和重點崗位、重點環節、管理監督等方面存在的問題,及時提出檢察建議,幫助招投標方進一步加強廉政管理和完善監督制約機制,堵塞漏洞[4]。三是實行“檢務公開”,充分發揮廣大干部、職工的監督作用。對舉報的違法違紀問題要及時查處,構成犯罪的要依法處理,努力將職務犯罪苗頭遏制在萌芽階段。

[1]孫國祥.串通投標罪若干疑難問題辨析[J].政治與法律,2009(3):50.

[2]蘇宏章.利益論[M].沈陽:遼寧大學出版社,1991:21.

[3]海中洲.工程建設領域招投標問題的調查思考[J].中國監察,2011(4):44.

[4]楊莉英,崔雪芹.串通投標罪的法律適用[J].人民司法,2006(4):73.

D920.4

A

1008-2603(2011)06-0073-03

2011-09-23

李海燕,女,重慶市人民檢察院第一分院檢察員;黃鵬瑋,男,重慶市人民檢察院第一分院助理檢察員。

(責任編輯:李瀟雨)