第三部門失靈與我國殘疾人托養服務體系建設——以北京H機構為例

方 舒 李迎生

（中國人民大學社會與人口學院，北京 100872）

公共政策與公共管理

第三部門失靈與我國殘疾人托養服務體系建設
——以北京H機構為例

方 舒 李迎生

（中國人民大學社會與人口學院，北京 100872）

20世紀末，西方福利理論界開始認識到，原本在克服福利提供中政府失靈和市場失靈方面具有獨特優勢的第三部門也存在失靈問題。殘疾人是一個特殊的社會利益群體，生活上大多需要專人照料。我國黨和政府歷來重視保障殘疾人的生活和權益，近年來，更是將構建殘疾人托養服務體系提上重要日程。理論上，第三部門可以廣泛發動志愿者為殘疾人提供服務，但作為當前我國開展殘疾人托養服務重要力量的第三部門也存在失靈問題。因此，加強政府引導，以機構能力建設為關鍵，以居家服務為基礎，才是構建我國殘疾人托養服務體系的有效途徑。

第三部門失靈 殘疾人 托養服務 體系建設

導論

我國有8300多萬殘疾人，直接影響2.6億家庭人口。其中，大多數殘疾人需要專人照料其基本生活，因此，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業康復、輔助性就業和工療、農療、文化體育、心理疏導、娛樂等服務，就成為政府和社會確保殘疾人基本生活的主要任務之一。2008年3月，《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》提出推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設，2010年3月，國務院辦公廳轉發《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，對當前和今后一個時期加快推進我國殘疾人社會保障體系和服務體系建設提出具體指導。兩者都著重提及推進殘疾人服務體系建設，尤其是健全殘疾人托養服務體系，提高殘疾人服務的能力和水平。

在我國，殘疾人托養服務與康復服務、教育服務、就業服務、扶貧服務和法律服務等，是殘疾人服務體系不可或缺的組成部分，而我國殘疾人托養服務一般包括專業機構提供的全托服務、社區和福利機構提供的日間照料以及多種形式的居家安養三種類型。發展托養服務既是保障殘疾人基本生活的重要工作，也是踐行社會公平正義的必要舉措。

按照美國學者萊斯特·M·薩拉蒙在其開創性論文《非營利部門的興起》中的觀點，所謂第三部門(The Third Sector)，是指非政府、非市場的民間領域，它由非政府組織（NGO）和非營利組織（NPO）構成，成為不同于政府控制、不同于市場營利組織的社會自組織的治理結構。①王俊華：《新公共管理學視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學與研究》2004年第9期。從國外的經驗來看，第三部門是殘疾人托養服務體系的主要構件，而在我國，現階段也存在為數不少的第三部門正在開展殘疾人托養服務，而且在國家政策的鼓勵下，數量也越來越多，因而第三部門成為我國構建殘疾人托養服務體系不可回避的力量。但根據筆者的相關調查，我國現今為殘疾人提供托養服務的第三部門也存在失靈問題，制約了其自身發展的同時也阻礙了殘疾人福利狀況的改善。那什么是第三部門失靈呢？

一、第三部門失靈理論概述

1.政府失靈與市場失靈

1948年，英國政府首先宣布建成“福利國家”，此后西方國家紛紛開始邁向“福利國家”，并取得了“福利共識”，即由政府采取大規模行動來強調社會利益，實行國民“從搖籃到墳墓”的門類齊全的社會保險和福利項目，以保障公民在其生存期間能享受到基本生活水準。福利國家是一種社會政策模式，其突出特征是把社會福利作為國家干預國民收入再分配的一個重要手段，國家成為籌集和配置資源的主要行動者。然而，20世紀70年代，西方世界遭受經濟危機侵襲導致“福利危機”出現，許多國家因為社會保障支出日益龐大而不堪重負，由此引發了一系列社會問題，政府財政赤字激增導致經濟發展放緩，居民納稅負擔沉重而怨聲漸起，同時，經濟危機也加劇了周期性失業程度，加之社會保障機構日益官僚化，辦事效率低下，西方各國社會矛盾一時異常尖銳。福利危機開始暴露出“政府失靈”問題。

針對“政府失靈”，20世紀80年代，西方世界開始了對福利國家的批判和改革，在理論界，以哈耶克為代表的經濟學家主張廢除國家福利的主導性，恢復古典經濟學提倡的自由市場經濟，完全實行“守夜人式政府”；在政治上，以撒切爾和里根為代表的新右派取得了“華盛頓共識”，試圖縮減國家福利、實行自由市場經濟。然而，新自由主義主張的福利國家改革只是大幅度剝離了國家福利的內容，破壞后卻無法成功修補，進而產生了日益嚴重的社會危機。從20世紀八九十年代開始，各國的失業者、貧困人群的數量在短時間內出現猛增，各國國內和國際間不平等不斷擴大。以至于連西方部分學者都在驚呼，“世界進入21世紀，充斥著貧窮與不平等，這是再富有想象力的前人也無法想象得到的，貧富之間的差距，在經濟發達國家里一直呈現拉大的趨勢”②[美]卡利尼科斯：《平等》，徐朝友譯，江蘇人民出版社2003年版，第3頁。，絕對自由化使市場的盲目性和滯后性暴露無遺，于是市場也失靈了。

2.第三部門的興起

從福利國家的“政府失靈”到新右派鼓吹的完全自由經濟下的“市場失靈”，是西方發達國家社會福利實踐的變遷，同時市場失靈也引起了整個西方社會對福利問題的反思，上世紀80年代，有部分西方學者已經注意到，第三部門作為一支新興的力量，在社會福利領域日益發揮著重要作用。正如前文的界定，第三部門是介于政府（第一部門）和市場行為體（第二部門）之外的民間組織、團體、協會或機構的統稱，它的興起與西方發達國家自上世紀80年代發展起來的新管理運動聯系密切。一方面，新管理運動主張，福利國家在提供高水平國家福利時存在明顯的政府失靈，其主要原因在于“官僚制政府管理模式”，因此，“突破管制行政的一個重要支點，克服凱恩斯主義強政府模式導致的政府失靈的一個新平衡器，就是第三部門”。①王俊華：《新公共管理學視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學與研究》2004年第9期。另一方面，該運動也認為，市場經濟組織主要是以營利為目的，它們關注個人利益較多而忽視集體福利或社會利益，即公益性質不足。

針對政府和市場兩方面問題，第三部門的興起和發展，能為福利問題提供一個全新的解決框架。著名的沃爾芬登報告（原名是《志愿部門的未來》，1978年）根據當時英國已有的實踐，列舉了第三部門的五種功能：“開發新的服務種類以滿足新的需求；向其他機構提供服務；進行機構之間的聯絡；代表少數利益群體；提供直接服務”。②[英]格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務印書館2003年版，第154頁。可見，在當時的西方社會，第三部門在社會福利與服務領域確實發揮著巨大作用，而且，它的這些功能也很好地彌補了政府和市場在福利供給中的不足。其一，它為行政管理體制改革、解決政府失靈提供了新的可能，引入競爭機制從而推動了傳統行政體制發生轉型；其二，第三部門大多提倡福利服務的社會性和公益性，即很多的非營利組織廣泛發動社會志愿者參與福利服務，無償或低償地向各類群體輸送福利和服務。所以，“第三部門與市場調節和政府干預一道，并稱為當代西方社會的金三角結構”③劉大洪、李華振：《政府失靈語境下的第三部門研究》，《法學評論》（雙月刊）2005年第6期。，它在政府和市場之間起到緩沖的作用，同時能夠提供更加質優、價廉、高效的公共物品，也在一定程度上促進了社會融合。

3.對第三部門的反思

20世紀90年代以來，隨著第三部門的逐漸發展，相比于大部分學者對第三部門的肯定，也有學者開始反思“志愿神話”（即人們將第三部門或志愿部門奉為完美無缺的一種視域偏好）。1987年，英國學者撒拉門提出了“志愿失靈”（Voluntary Failure）理論。他認為，以往分析福利問題的諸多理論，要么未能辨清政府作為基金提供者和服務輸送者的不同角色，也就是對“福利國家”和“國家福利”的認識較為模糊④[英]諾曼·巴里：《福利》，儲建國譯，吉林人民出版社2005年版，第 1、2頁。，要么未能承認金三角結構存在的現實，對第三部門缺乏認識。所以撒拉門認為，政府和市場應被看作是集體商品提供中的補充機制，對福利問題采取集體行動的理想方式是由第三部門在自愿的基礎上實施的。⑤[美]薩拉蒙：《公共服務中的伙伴關系》，田凱譯，商務印書館2008年版，第34頁。不幸的是，第三部門盡管很有優勢，其自身卻無法生產出足夠的資源：“它們容易受到專橫和外行做法所產生的排他主義和裙帶關系的影響，因此會出現志愿失靈的現象”。⑥[英]格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務印書館2003年版，第157頁。可以看出，由于第三部門具有獨特的利益訴求和價值追求，以及組織的獨立性要求，使得它們也慢慢走向行政機構的官僚化和部門利益至上的誤區，原本作為其優勢的公益性也慢慢受到來自各方的侵蝕，出現了失靈的困境。

一般而言，第三部門失靈是指其“組織行為偏離志愿性公益機制，而出現資源配置的低效或價值取向的非公共性現象，從而在滿足社會多元化需求、提供公共產品和服務上，產生功能性和效率上的缺陷”。①潘左華：《第三部門失靈及其矯治》，《云南行政學院學報》2005年第4期。在西方，第三部門失靈的表現有，其一，資源不足與追逐盈利的矛盾導致公益性受損，即第三部門由于自身不掌握而需從社會籌集的資源與開展公益活動的開支缺口較大；其二，特殊的價值追求與社會需求不相適應，即第三部門一般是基于某種價值開展面向特殊人群的服務，故而容易忽略社會中最需要幫助的群體；其三，社會權威性不足導致其日益官僚化，“第三部門越需要在公共事務中具有權威性，因而自覺不自覺地效仿政府行為，呈現官僚化傾向”②王俊華：《新公共管理學視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學與研究》2004年第9期。，其四，服務專業化要求與志愿隊伍業余化的矛盾，即“非營利組織的工作往往由有愛心的業余志愿者來做，這就不可避免地影響到服務的質量”。③王紹光：《多元與統一——第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社1999年版，第40頁。通過對第三部門的反思，西方學術界給我們提供了一個分析社會福利問題的全新視角，對分析我國轉型時期的民間組織發展和殘疾人事業發展等問題具有重要的借鑒意義。

二、我國民間殘疾人托養服務組織的現狀及原因4○

H機構1990年發源于廣州，2000年進駐北京，成立全國第一家智障人士社區化服務機構。目前，該機構已經分布全國，如廣州、上海、天津、重慶、長沙、西安、蘭州和青海等地。各地區機構間不存在上下級隸屬關系，彼此間互助支持，并以機構創始人為中心成立了“全國委員會”，共同維護其宗旨和理念，目前仍不斷設立新機構以滿足社會的需求。但當前，H機構在運行、發展過程中，也遇到了一些難題。

1.職業制度缺位導致人員隊伍結構不合理

在工作人員方面，當前，北京H機構存在人員隊伍不穩定的狀況，主要表現在五個方面。其一，專職人員少。截止2009年11月，其工作人員總數大概是20名左右，分為全職和助理兩類，前者是通過招收大中專院校社會工作專業畢業生來擔任，后者主要通過聘用離退休老同志擔任，但對后者聘用的要求是他們必須具有投身公益事業的愛心和熱情，且達到高中文化水平。當前，H機構專職人員只有7名，僅占工作人員總數的30%。其二，工作人員學歷較低，工作隊伍中大專學歷人員的比例較大，本科及以上學歷的較少，前兩類僅占40%強，而超過半數的工作人員僅具有高中文化水平，主要集中在助理人員一類。其三，男性人員偏少，從性別來看，H機構工作人員中女性占80%以上，男性服務人員僅有5、6位。其四，H機構工作人員隊伍流動性大，因為從服務年限來看，該機構員工的工作年限大多集中在4至5年以內，工作年限最長的才8年，人員隊伍工作年限普遍較短反映了該機構的人員流動性大。其五，具有社會工作專業背景的工作人員數量偏少，從具有大專以上學歷人員專業背景來看，社會工作本專業的學生占了50%以上，但由于具有此類學歷水平的人數本來就少，因此具有社會工作專業背景的人員占總數就相應較少。

人員隊伍的結構不合理，勢必會影響H機構的服務質量，然而，這種現狀并不是該機構的個別現象，雖然近幾年社會工作教育事業發展迅速，但由于我國社會工作者職業制度建設剛剛起步，社工的薪金激勵、考核評價等機制還不十分完善，造成當前大批受過社工專業教育的大中專畢業生從事社會工作事業的難度較大。比如，據工作人員介紹，H機構本科以上學歷工作人員比例偏少的原因是工資待遇偏低，一來，與高學歷畢業生的待遇期望相差較大；二來，即使少數本科生熱心助人事業而暫時到崗，不久也會因工資少、保障低而流失。這種現象在當前的很多第三部門都普遍存在。

2.志愿服務與對象需求間存在偏差

H機構服務對象以兒童青少年為主，年齡最大的學員是45歲，其余集中在十幾歲到三十歲間，男女比例大抵持平。所有學員均是因為大腦發育不良、智力發展不及正常人的智障人士。所以，這一群體的主要服務需求有三個方面：一是人身安全，要防止他們走失，因為智障者在外界環境中的危險系數會比正常人高很多；其二，基本生活照料。由于服務對象的家庭成員大多是有工作的正常人，他們希望機構能夠照看智障者的飲食起居；其三，心理愉悅。家長們最希望看到自己孩子和正常孩子一樣健康、活潑，他們快樂地生活是家長們最大的心愿。針對服務對象的特殊需求，H機構開展日常活動的主要內容包括，對部分對象開展家庭式住宿服務，另有對需日間入托的對象開展日間服務，面向所有對象開展一系列發展性、社交性活動。開展這些服務工作的除了工作人員之外，還有志愿者。該機構擁有的志愿者隊伍主要由來自北京各高校學生和各企業、單位的社會在職人員組成，大約100余名。但調查發現，志愿者服務與對象需求之間仍然存在偏差，制約了該機構服務質量的提升。

首先，志愿者隊伍存在不足，兩類志愿者隊伍中，大學生志愿者人數占絕對優勢，且分布較為集中，集中組織活動較為便利，但他們往往帶著實習目的而來，認為學習大于服務；而后者由于人數較少，且平時空暇時間較少，因而組織和集中較為困難。

其次，志愿者隊伍具有較強流動性，大學生志愿者大多通過該機構在各高校所作的宣傳而得知；社會在職人員志愿者主要通過朋友介紹、媒體報道和海報宣傳等途徑，基于對公益事業的熱愛自發參與的。但由于學生群體畢業升學和社會在職人員時間有限等原因，志愿者流入和流出比例較大，陌生面孔過多不利于對智障人士這一特殊群體服務的展開。

第三，志愿者隊伍經驗欠缺。從志愿者的年齡結構和性別來看，不管是大學生社團還是社會在職人員，大多是20多歲的年輕人，且女性占到總志愿者人數的70%以上，雖然他們出于助人和公益的理念值得贊許，但志愿者隊伍太過年輕使其服務經驗不足。

第四，志愿者的日常活動有，幫助機構工作人員開展不定期的各類活動，為智障人士提供服務，招募服務對象，招募其他志愿者，張貼招募海報，協助舉辦大型戶外活動，幫助機構做好對外宣傳工作等。但據了解，志愿者更重要的任務是盡可能利用機會和條件籌集社區和社會各方面資源，主要是吸引社會資金支持機構的發展，志愿工作重心出現偏差。

3.資金困難影響服務持續開展

日常服務中，社區居民、大學生、社會各界等眾多熱心人士的參與和幫助對H機構的可持續發展起到至關重要的作用。他們以多種不同的方式如志愿者服務、捐款捐物、一對一助學、贊助活動、專業技術支持、宣傳推介、場地提供等，共同推動著該機構的發展，同時也為智障兒童爭取到了更加有利的生存環境。然而，運作資金始終是這家機構最為關注的問題。作為一家民間非營利機構，H機構的服務收費僅為運作費用的20%左右，其他主要來自國內外社會各界的支持，但以項目形式獲得的基金會支持畢竟有限，社會捐助也無法保持連續性，據介紹，尤其是近兩年金融危機爆發以來，H機構在資金上出現了不小的困難。

一是，從資金來源上看，社會捐助資金越來越少。自2008開始，工作人員發現，很多與H機構有著長期合作關系的企業和單位，開始慢慢減少對其的資金支持了，后來工作人員才漸漸得知，這是經濟危機下很多企業因效益不景氣的無奈之舉；二是，項目基金方面。以前H機構的很多大型項目大多來自國外，但是也是從2008年開始，北京H機構很少接到大型項目，僅有的幾個無論是規模還是持續時間方面都無法與以前相比，據悉，這也是國際金融危機對該機構的影響之一。沒有了廣泛的社會資金支持，缺乏大型的社會服務項目，很多原本可以開展的服務性活動也就無法開展了，于是，機構的服務內容和方式也許會被迫發生變化，這可能會直接影響H機構為智障兒童所提供服務的質量。

由于自身的非營利性質，許多第三部門機構或組織均不同程度地遭遇資金困境，資金鏈一旦出現中斷勢必導致機構服務的可持續性。H機構單獨列出一個發展部承擔接受社會捐助的事項，明顯說明第三部門的支持資金不足、來源較為分散和缺乏持久性，這是妨礙這些機構發展、制約社會工作有效發揮其功能與作用的一大弊端。

概而言之，人員問題、志愿乏力和資金困境是當前困擾H機構的三大難題，而職業制度不健全、缺乏社會認同度以及運行機制不暢恐怕是導致三大難題的主要原因。但同時，這些問題決不是H機構一家的問題，而是大部分非營利性民間組織共同面臨的生存窘境，這是我國第三部門現今發展仍然缺乏有效的社會支持系統，且自身能力建設不足的顯著表征。作為殘疾人福利服務的重要力量，第三部門出現的一些問題必然直接影響到殘疾人這一特殊群體的福利，因此，我們必須認真加以對待。但只有從社會政策和制度建設層面推進第三部門發展，才能從根本上解決這一難題。

三、完善我國殘疾人托養服務體系的具體思路

1.加強政府發展殘疾人福利事業的力度

在中國，任何重要制度的改革和建設都離不開政府的作用，同樣，在發展殘疾人福利事業方面，政府也有著不可回避的責任。究其原因，從法理角度來說，現代社會中，為社會成員盡可能提供不同形式的福利和保障是國家和政府應盡的責任。具體來說，加強政府發展殘疾人福利事業，特別是完善我國殘疾人托養服務體系應該著眼于四個方面。

首先，做好殘疾人福利事業的發展規劃。我國早已將殘疾人事業發展納入國民經濟社會發展的總體框架之中，除了在每年一次的政府工作報告中關注之外，還著重從殘疾人的需要出發，單獨制定五年一度的殘疾人事業發展規劃，國務院和有關部門還不時出臺殘疾人事業發展指導意見，如2008年的《關于促進殘疾人事業發展的意見》和2010年3月的《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》等，都是黨和政府高度關注殘疾人福利的體現，且現已取得了良好的社會效果。今后有必要從更為細致的方面提出發展殘疾人事業的具體要求，進一步落實和加強殘疾人托養服務體系建設。

其次，做好殘疾人托養服務事業方面的職業制度建設。當前，我國殘疾人托養服務的提供主體主要是各級政府興辦的專業治療和康復機構、社區和民間福利服務機構以及居家助殘安養服務組織三類，作為一種制度化的現代助人事業，現代社工、義工事業運用專業化方法，基于助人自助的價值理念，在對殘疾人提供服務方面具有很大優勢，且這一事業在西方及我國港臺地區發展已相當完備，但在我國大陸地區仍處于起步階段，而制約其發展的最大瓶頸就是社會工作者的職業制度缺位。因此，政府應盡快出臺相關措施，從資格準入、職業設置、薪金激勵和考核評價等角度加快推進社會工作介入殘疾人托養服務的職業制度建設。

第三，法律與政策支持。為維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，2008年我國頒布實施《殘疾人保障法》，其中專門規定國家保障殘疾人享有各項社會保障的權利，政府和社會采取措施，完善對殘疾人的社會保障，保障和改善殘疾人的生活，以及殘疾人享有社會保險待遇等。今后政府應以此為基礎，進一步探索與構建、完善殘疾人托養服務體系相關的法律法規建設。

最后，積極引導民間殘疾人服務機構發展。政府要進一步轉換角色，轉變職能，充分發揮非營利組織的“民間性”、“公共性”，使其在公共事務方面發揮更大作用；應盡快以法律的形式明確非營利組織的地位，出臺一系列鼓勵支持非營利組織發展的相關政策；應提供更大力度的支持，通過政府采購或政府委托等適應市場經濟發展的形式來提供這部分公共資金；應加快非營利組織稅收工作制度化，明確減免條件、減免范圍；應采取行政監督、輿論監督、行業監督等有效措施，加強對非營利組織的監督力度。

2.推動殘疾人托養民間服務機構能力建設

從一般來講，能力建設是指國家、企業、機構及個人等不同類型主體自身能力獲得增長，這種增長主要是從內部自發實現的，而這些能力是這些主體得以生存和發展的必要條件。具體來說，民間組織的能力建設相應是指，“民間組織的能力建設則強調組織性，它是一個機構為了實現機構的遠景和宗旨而應擁有的籌措和管理社會資源所需要的基本能力”。①黃浩明：《加強民間組織能力建設的有效途徑》，《杭州師范學院學報》（社會科學版）2003年第9期。根據前文分析，從殘疾人民間托養服務機構角度來看，由于它們主要面向殘疾人這一特殊對象，由其輸送的服務對殘疾人群體及其家庭影響甚大，因而必須注重其自身的能力建設。

根據以上定義，殘疾人托養民間服務機構實施能力建設的具體內容應包括治理能力、運作協調能力和持續發展能力。首先，殘疾人托養服務機構的治理能力涉及“制度建設、人力資源管理機制、社會資源的動員機制、理事會成員的組成和理事會的政策治理框架等”②黃浩明：《加強民間組織能力建設的有效途徑》，《杭州師范學院學報》（社會科學版）2003年第9期。，內容較為豐富，從其自身的制度、機制方面著手加強建設，是實現機構永續發展的基礎性工作；其次，它的運作協調能力是指在機構為殘疾人提供服務的過程中，能夠全面地將各方資源和力量進行有效整合，既定的資源不等于最終的服務，所以，如何進行組織和協調是機構運行效率的決定性因素，也是決定其服務質量的關鍵環節；最后，持續發展能力是指機構在保證其制度、機制等運行條件完整順暢的基礎上，運用一切資源取得不斷創新和發展，因為按照失靈理論，無法實現自身運行的制度化、持續性是第三部門的一大弊病，因此，持續發展能力建設是第三部門所要實現的較高層次的目標。

為殘疾人提供托養服務的第三部門，其能力建設具有理論和現實兩方面的意義，一方面，通過能力建設，增強殘疾人托養民間服務機構生存和發展的內在力量，從而更易于實現這類機構的可持續發展；另一方面，殘疾人托養民間服務機構能力的增強能夠保障其提供給殘疾人的服務質量，從而更有能力實現對殘疾人需求的滿足。

3.大力發展居家助殘安養服務

如前所述，殘疾人托養服務一般包括專業機構提供的全托服務、社區和福利機構提供的日間照料以及多種形式的居家安養三方面內容。本文認為，根據國外經驗和我國的國情，在鼓勵和引導第三部門從事殘疾人托養服務的同時，更應該大力發展殘疾人居家安養服務制度，主要原因有以下兩方面。

一方面，從社會福利和社會工作發達的各國經驗來看，各國政府都很重視居家助殘安養服務。在日本，政府“通過社區、家庭以及學校等方面的合作，推動殘疾人參與社會”。③李莉、鄧猛：《近現代西方殘疾人社會福利保障的價值理念及實踐啟示》，《中國特殊教育》2007年第6期。美國的“訪問護士制度”是這個國家提供殘疾人托養服務的主要內容，即由保健局或護理機關提供護理人員，在殘疾人有需求時不定期對他們進行登門服務。可見，在國外，各國除了關注殘疾人托養民間服務組織的發展，也非常重視社區和家庭對殘疾人提供服務的能力。另一方面，從我國的社情來看，如上所述，現階段，我國第三部門的發展仍存在一些不足，且現代社工、義工事業的發展在我國也剛剛起步，很難適應殘疾人群體對社會服務的需要，因此，把握現實，充分利用社區和家庭的既存力量不失為殘疾人福利事業發展的可行途徑。

近年來，我國北京、上海、深圳和江蘇等地已經實施了以康復指導、輔助適配、無障礙改造、康復知識普及為主要內容的“四進家庭”康復服務等活動，且已收到了良好的效果，經驗值得推廣運用。筆者認為，由于大多數殘疾人欠缺基本生活能力，大抵與高齡老人相似，因此，我國如發展居家助殘安養服務制度，可以借鑒居家養老服務模式，推進康復進社區、服務到家庭工作。居家安養服務提供的內容應包括：基本生活用品的補助、政府設立的專業康復機構或第三部門的工作人員定期登門服務，開展居家護理、康復訓練等活動，也可以廣泛發動社區資源和社會志愿者參與其中，幫助殘疾人改善生活環境、提高生活質量。

四、結語與展望

總之，鑒于西方國家第三部門失靈的現實，我國在推進殘疾人托養服務體系建設的過程中，政府應該強化對殘疾人的福利職責，同時，由于現階段我國殘疾人托養民間服務機構存在制度、人員和資金等方面的問題，因此還應加大力度鼓勵和引導殘疾人托養民間服務組織開展能力建設。然而，本文認為，就目前來說，發展殘疾人托養服務體系的工作重心是大力推進居家助殘安養服務，這樣，既有利于克服機構托養的行政化和官僚化色彩而更富有人情味，又有利于殘疾人融入社會，在自己熟悉的社會環境中基本過上正常人生活，也可以充分發動其家人或親友力量真正實現殘疾人安養的目標。實踐中，發展居家助殘安養服務制度是完善我國殘疾人托養服務的基礎，現今可以借鑒居家養老服務模式，而隨著我國公民社會的發育和第三部門的發展，我國最終還將逐步建立以康復和托養機構為主體，全社會共同參與的殘疾人托養服務新體系。

Voluntary Failure and China’s the Disabled Caring Service System Construction——A Case Study Based on Beijing H Service Agency

FANG Shu，LI Yingsheng

Western theorists had begun to reflect on the voluntary failures in the last of 20th century；they think that there are still some failures in the third sector which ever had been used for conquering government failure and marketing failure.The disabled are a special social interest group，who mostly needs caring from others.The CPC and our government always pay more attention to protect the disabler’s lives and rights，and our nation laid the construction of a disabled caring service system on the agenda in recent years.The third sector can provide services for the disabled by widely launching social volunteers theoretically；however，our current third sector，supplying caring services for disabled，also has ineffectiveness.Therefore，an effective way of constructing the disabled caring service system is that strengthening government guidance，taking the capability construction of the third sector as the key and home service as the basis.

voluntary failure，the disabled caring，service system

本文為民政部2009年社會工作招標課題“社會工作者與志愿者在保增長、保民生、保穩定中的功能與作用研究”（2009MZABR68）的最終研究成果之一，課題主持人是李迎生教授。

方舒（1984-），男，中國人民大學社會與人口學院博士生，主攻方向：社會福利與社會政策；李迎生（1962-），男，中國人民大學社會與人口學院教授，博士生導師，研究方向：社會福利與社會保障、社會政策理論與應用、社會工作。

C913.7

A

1008-7672（2011）05-0081-08

肖舟）