關(guān)于社會管理理論若干問題探索

紀曉嵐 張 韜

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海 2002372.上海廣播電視臺，上海 200041）

公共政策與公共管理

關(guān)于社會管理理論若干問題探索

紀曉嵐1張 韜2

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海 2002372.上海廣播電視臺，上海 200041）

加強和創(chuàng)新社會管理，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標、實現(xiàn)黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義。目前，國內(nèi)外學界主要提出了社會安全管理、社會事務管理、社會組織管理、社會保障體系管理等一系列社會管理的具體領(lǐng)域。本文對國內(nèi)外學者主要社會管理的理論觀點進行梳理，并對社會管理理論中的一些基本理論觀點進行了回顧和梳理。

社會管理 社會管理理論 社會管理問題

一、引言

胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上明確提出了“深入研究社會管理規(guī)律”、“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的任務；在黨的十六屆六中全會上又指出：“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求”；在黨的十七大上進一步強調(diào)，“要完善社會管理，維護社會安定團結(jié)”；2011年2月19日，在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，“各級黨委和政府要充分認識新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會管理工作擺在更加突出的位置”，“加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境。社會管理的基本任務包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面”。①胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》2011年2月20日。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題指出，“加強和創(chuàng)新社會管理，要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、能力建設(shè)，完善基層社會管理服務，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。”②新華社：《中共中央政治局召開會議研究加強和創(chuàng)新社會管理問題》，《人民日報》2011年5月31日。本文將從社會學的研究視角,對社會管理的理論觀點進行梳理，并對社會管理的理論與實踐問題進行探索。

二、國外社會管理理論研究現(xiàn)狀

從歷史上看，西方主要發(fā)達國家資本原始積累和資本主義制度確立以后，由于長期受到古典自由主義思想的影響，一直以來普遍奉行小政府的理念。英國學者David Donnison（1961）將社會管理定義為“對于社會服務的發(fā)展、結(jié)構(gòu)和實踐的研究”。美國學者Slavin和 Perlmutter（1980）認為“社會管理必須以社會工作的價值和歷史為基礎(chǔ)建立”。Archie Hanlon（1978）指出“社會管理應該關(guān)注社會福利的政策、計劃和管理，社會管理不僅與政治、社會、經(jīng)濟制度有關(guān)，也與為滿足社會福利需求進行國家資源分配的決定因素有關(guān)。”Abels和 Murphy（1981）提出“社會管理的目的是提供資源和支持以保證社會機構(gòu)正常運行，并最終實現(xiàn)社會公平”。③Roger A.Lohmann and Nancy Lohmann：Social Administration.New York：Columbia University Press，2002；MARY DALY，“Governance and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.32，2003，PP.113-128.Gerry Stoker(1998)就社會治理給出5點結(jié)論：（1）社會治理是關(guān)于一系列源于政府而超越政府的制度與要素；（2）社會治理闡明了在應對社會和經(jīng)濟事務中模糊的界限與責任主體；（3）社會治理明確了參與公共活動的不同社會機構(gòu)間的權(quán)利依賴關(guān)系；（4）社會治理是實現(xiàn)自主自治網(wǎng)絡(luò)的要素；（5）社會治理下的公共事件處置將不再依賴于政府權(quán)力的控制，政府將更多地借助新技術(shù)和工具起到影響與引導社會的作用。④GerryStoker，“GovernanceasTheory：FivePropositions”，International Social Science Journal，Vol.50，No.155，1998，PP.17-28.

梳理西方學者對于社會管理理論的研究以及西方發(fā)達國家對社會管理的實踐，可歸納得出如下幾項特點：首先，西方發(fā)達國家的社會管理主要意指對于同經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、思想文化領(lǐng)域并列的社會領(lǐng)域事務（社會服務）的管理，主要是“狹義”的社會管理。一方面，社會管理提供一種基本秩序，這一基本秩序是構(gòu)成國家所必需的；另一方面，社會管理的主要目的是為經(jīng)濟發(fā)展和人民生活提供一個公正公平、穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。其次，相比較公共服務而言，發(fā)達國家的社會管理帶有更重的“規(guī)制”色彩。這也是發(fā)達國家整體“服務型政府”所不可或缺的職能。最后，西方發(fā)達國家越來越多的私營部門和第三部門在獲得許可后進入到社會管理過程中。⑤和經(jīng)緯、田永賢：《西方政府社會管理的理論與實踐評析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之二》，《東南學術(shù)》2005年第4期。

綜上所述，在《Social Administration》（Roger A.Lohmann&Nancy Lohmann[2002]）一書中，明確地給出了社會管理的定義：社會管理的基本內(nèi)涵是對于社會服務及社會公共事務的管理、領(lǐng)導、決策與規(guī)制（制度建設(shè)）；其中，管理是指對于社會服務、社會公共事務的管理；領(lǐng)導是指加強促進、發(fā)展和行使對于社會服務、社會公共事務各層面的領(lǐng)導；決策一方面指組織與制度的政策制定，另一方面指對于社會服務、社會公共事務的意義、策略與目的產(chǎn)生影響的決策；規(guī)制（制度建設(shè)）旨在提供保障社會服務、社會公共事務良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的長效機制。①Roger A.Lohmann and Nancy Lohmann.Social Administration.New York：ColumbiaUniversityPress，2002；MARY DALY.“Governance and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.32，2003，PP.113-128.

三、我國社會管理及社會管理論發(fā)展與現(xiàn)狀

在我國，社會管理理論以及社會管理實踐的發(fā)展大體可分為三個階段：改革開放之前的“全能政府”階段，十一屆三中全會之后的“社會發(fā)展附庸于經(jīng)濟發(fā)展”階段，以及十六屆三中全會以來的“加強和創(chuàng)新社會管理”階段。

改革開放之前的計劃經(jīng)濟時期，在“全能政府”的管理模式下，政府在社會管理和社會服務領(lǐng)域也自然成為全能的管理者，實行政府、企業(yè)、社會一體化管理，政府運用政治化的行政方式對企業(yè)、社會進行全方位的統(tǒng)一管理和分配。

十一屆三中全會以后，我國政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)，確立了全面建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。這一時期，政府把主要精力都放在經(jīng)濟建設(shè)上，社會發(fā)展在一定程度上成了經(jīng)濟發(fā)展的附庸，政府的社會管理職能未受到足夠的重視。

黨的十六屆三中全會以來，大量社會問題和矛盾使得政府社會管理的難度加大，政府開始日益重視社會管理方面的改革。十六屆三中全會把政府職能定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個方面，將社會管理明確定義為政府的主要職能之一，表明防范和治理社會問題，確保社會安全、協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)逐步上升成為具有十分重要的經(jīng)濟意義和政治意義的戰(zhàn)略選擇。

2011年2月19日胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，“各級黨委和政府要充分認識新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會管理工作擺在更加突出的位置”。②胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》2011年2月20日。深刻闡述了加強和創(chuàng)新社會管理的重大意義，深入分析了社會管理領(lǐng)域存在的突出問題及其原因，明確提出了當前和今后一個時期加強和創(chuàng)新社會管理的指導思想、根本目的、基本任務、重點工作，標志著我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化，對新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理具有十分重要的指導意義。

我國理論界對于社會管理問題的關(guān)注也與日俱增，自上世紀90年代以來，陸續(xù)有學者就社會管理理論與實踐等問題提出理論及見解。童星（1991）提出：“社會管理”一詞有廣義和狹義兩種理解；對整個社會系統(tǒng)的管理即廣義的社會管理；這種管理分為四個基本部分，即：經(jīng)濟管理、政治（行政）管理、思想管理和對社會的社會發(fā)展的管理即狹義的社會管理。③童星：《社會管理學概論》，南京大學出版社1991年版，第22頁。和經(jīng)緯（2005）認為，當代中國的政府社會管理的定義應是：政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。①和經(jīng)緯：《和諧社會視野下的政府社會管理》，《武漢理工大學學報（社會科學版）》2005年第18期。李德國和蔡晶晶（2005）認為：從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應的市民社會；從實踐上講，政府社會管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟管理職能的主要之點，就在于它以維護社會公平與公正為首要目標，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。②李德國、蔡晶晶：《政府社會管理職能的概念辨析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之一》，《東南學術(shù)》2005年第4期。鄭杭生（2006）指出：社會建設(shè)和社會管理有廣義和狹義兩種含義，兩者的結(jié)構(gòu)性前提是社會三大部門（政府組織、營利組織和社會組織）的構(gòu)成狀況及其相互關(guān)系；理念性前提是馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的指導,以及包括社會學在內(nèi)的哲學社會科學所闡明的關(guān)于社會運行和發(fā)展的一些深層理念,如以人為本的理念,共贏互利的理念,增促社會進步,減縮社會代價的理念,現(xiàn)代治理和善治的理念等。③鄭杭生：《社會學視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學學報》2006年第2期。何增科（2007）提出：社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量。④何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。陸學藝（2008）指出：社會管理是政府和社會組織通過行政、法律等各種形式對社會生活的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)進行組織、指導、規(guī)劃、服務、協(xié)調(diào)控制、監(jiān)督的職能，以保證社會正常有序、安全地運行，實現(xiàn)社會和諧、全面進步的目標。⑤陸學藝：《關(guān)于社會建設(shè)的理論和實踐》，《國家行政學院學報》2008年第2期。丁元竹（2008）認為：社會管理是指在一定共同價值基礎(chǔ)上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程；社會管理的目標是實現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)、社會事務和杜會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式。⑥丁元竹：《中國社會管理的理論建構(gòu)》，《學術(shù)月刊》2008年第2期。楊風壽和施巍巍（2009）認為：社會管理是實現(xiàn)社會良性有序運行的基本手段和保證，也是一種政治過程，政府是整個社會管理的核心主體。⑦楊風壽、施巍巍：《社會管理理論的若干問題探討》，《哈爾濱學院學報》2009年第3期。馬凱（2010）指出：社會管理是中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體總體格局中社會建設(shè)的一個重要組成部分，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。⑧馬凱：《努力加強和創(chuàng)新社會管理》，《行政管理改革》2010年第10期。李培林和陳光金（2010）認為：現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。⑨李培林、陳光金：《中國當前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學網(wǎng)，2010年12月27日。

四、社會管理的基本內(nèi)涵與學科背景

正如“社會”有廣義和狹義兩種含義一樣,社會管理也有這樣兩種含義,即廣義的社會管理與狹義的社會管理。廣義的社會管理，指對于整個社會的管理，即包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會生活子系統(tǒng)和生態(tài)自然子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的管理。狹義的社會管理，則著重指對與政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的管理。

盡管社會管理有狹義和廣義之分,但是這種區(qū)分只具有相對的意義,實際上,兩者是不能截然分開的。由于對整個社會系統(tǒng)的管理可分為五個基本部分，對社會的經(jīng)濟發(fā)展的管理、對社會的政治發(fā)展的管理、對社會的社會發(fā)展的管理、對社會的思想文化發(fā)展的管理和對社會的生態(tài)發(fā)展的管理。社會的各項管理的具體活動除了在各社會領(lǐng)域里展開以外，還在各社會領(lǐng)域的相互作用中即整個社會系統(tǒng)的范圍內(nèi)進行。康曉光（2000）提出：現(xiàn)代社會可以劃分為三個“領(lǐng)域”，即政治領(lǐng)域（政治國家）、經(jīng)濟領(lǐng)域（市場經(jīng)濟）和社會領(lǐng)域（市民社會）。它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標、不同的社會功能、不同的組織結(jié)構(gòu)、不同的激勵機制、不同的運作邏輯。“政治領(lǐng)域”的活動主體就是政府或政府組織，“經(jīng)濟領(lǐng)域”的活動主體包括營利組織、作為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營單位的家庭和個人，而“社會領(lǐng)域”的活動主體則包括了非營利組織、家庭和個人。①康曉光：《權(quán)利的轉(zhuǎn)移》，香港：《中國社會科學季刊》2000年第30期。李德國和蔡晶晶（2005）認為：從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應的市民社會。在西方國家語境下，國家是指在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進行強制性管理的各種組織機構(gòu)及其體現(xiàn)的強制性等級制關(guān)系的總體；社會則相應地指在該國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和。兩者關(guān)系的調(diào)整，也就構(gòu)成國家機構(gòu)設(shè)置和職能界定的基準線。在西方，人們習慣于將國家行政性關(guān)系之外的那一大部分社會生活稱為“市民社會”，傳統(tǒng)的理論家則向來把“市民社會”的存在視為公民自由和社會發(fā)展的保證。可以說，社會管理的理論邏輯起點就是源于西方語境中的市民社會。從實踐上講，社會管理區(qū)別于政治管理和經(jīng)濟管理的主要之點，就在于它以維護社會公平與公正為首要目標，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。②李德國、蔡晶晶：《政府社會管理職能的概念辨析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之一》，《東南學術(shù)》2005年第4期。陸學藝（2008）提出：“社會”一詞有三種含義：第一種是大社會概念，這里的社會，就等于是國家整體；第二種是二分法，把經(jīng)濟發(fā)展之外的領(lǐng)域都歸為社會發(fā)展，是中社會概念；第三種含義是，專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟、政治、文化、科技等并論的社會；社會建設(shè)中的“社會”是小社會，是第三種含義的社會。③陸學藝：《關(guān)于社會建設(shè)的理論和實踐》，《國家行政學院學報》2008年第2期。李培林和陳光金（2010）認為：從宏觀上看，現(xiàn)代社會的組織體系主要由三大部門構(gòu)成，第一部門是以政府機構(gòu)為主體的國家組織；第二部門是以企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟組織；第三部門是以非營利機構(gòu)為主體的社會組織。第二部門是經(jīng)濟建設(shè)功能要求的主要承擔者（但也要在一定程度上參與社會建設(shè)），第三部門是社會建設(shè)功能要求的主要承擔者，而第一部門則承擔著對第二和第三部門進行調(diào)控、監(jiān)管并提供服務的功能要求。④李培林、陳光金：《中國當前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學網(wǎng)，2010年12月27日。

五、社會管理的種類與主體

中國行政管理學會課題組（2005）指出：通常情況下，社會管理包括兩類：一類是政府對有關(guān)社會事務進行規(guī)范和制約，即政府社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動。另一類是社會(即自治組織、非營利組織和公民)依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理。現(xiàn)代社會管理是政府干預與協(xié)調(diào)、非營利組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程。①中國行政管理學會課題組：《加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告》，《中國行政管理》2005年第2期。

在“串聯(lián)式”實踐教學活動實施前后,我們進行了評判性思維傾向的調(diào)查.調(diào)查量表采用中文版本的評判性思維傾向性測量表(CTDI．CV)[4],有 7方面的特質(zhì)：尋找真相、開放思想、分析能力、系統(tǒng)化能力、評判性思維的自信心、求知欲和認知成熟度.將實踐教學活動實施前后的調(diào)查數(shù)據(jù)采用SPSS15.0軟件包進行統(tǒng)計，前后兩組數(shù)據(jù)采用配對t檢驗進行分析.

童星（1991）認為：社會管理的客體就是社會系統(tǒng)；對社會系統(tǒng)實施管理的主體則是管理者以及由他們所組成的社會管理系統(tǒng)。②童星：《社會管理學概論》，南京大學出版社1991年版，第42頁。結(jié)合之前對于社會管理基本內(nèi)涵的討論，筆者認為，社會管理的主體應是多元的，不僅指國家、政府機構(gòu)，而且還包括各種非營利部門、社會組織乃至企業(yè)，他們在對于社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等進行處理、規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務等社會管理活動中都可以發(fā)揮重要的作用。社會管理的手段是多樣化的，既包括國家政府利用行政手段、法律手段對社會生活的干預，也包括社會組織及社會成員利用行為準則、道德規(guī)范和輿論影響對社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等的自我管理或自治自律，還包括利用市場機制由企業(yè)提供社會公共服務以及企業(yè)自覺履行社會責任。作為社會管理的客體（對象）的社會系統(tǒng)，意指市民社會的各個方面，包括社會生活的各領(lǐng)域、各種社會公共事務、社會公共服務以及作為社會關(guān)系凝結(jié)的非營利部門和社會組織等，其中，非營利部門和社會組織既是社會管理的主體，又是社會管理的客體。社會管理的主要方式是進行社會性規(guī)制和提供公益性或互益性服務，具體包括：規(guī)范行為、維護公正、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾和服務社會。規(guī)范、維護、協(xié)調(diào)、化解、服務既是社會管理的活動，又是社會管理的過程。社會管理的目的是維護社會公平、公正，維持社會秩序，維系社會效率，滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決各種社會問題，減少社會發(fā)展代價，推動社會進步，促進社會和諧，增進公民的各項自由、權(quán)利和福利。

六、社會管理與相關(guān)概念

第一，社會管理與社會建設(shè)

“社會管理”和“社會建設(shè)”側(cè)重點有所區(qū)別，但又是密不可分、相互促進的。李培林和陳光金（2010）認為：從宏觀上看，當前中國社會建設(shè)最重要的領(lǐng)域主要包括三個方面，即基本民生建設(shè)、社會安全建設(shè)和社會管理模式建設(shè)，它們構(gòu)成一個相對完整的系統(tǒng)。③李培林、陳光金：《中國當前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學網(wǎng)，2010年12月27日。包曉霞（2010）認為：社會建設(shè)側(cè)重解決發(fā)展社會的哪些方面的問題，而社會管理側(cè)重解決誰來推動發(fā)展的問題。社會建設(shè)主要是指通過社會制度的建構(gòu)和再建構(gòu)，使社會更加趨于良性化運行；社會管理主要解決誰來管理，如何管理的問題，主要圍繞社會管理的主體，明確政府在社會管理中的角色、職能，以及社會管理中其他主體的作用，即社會管理活動與過程中的角色分工特點，解決社會管理的效率問題。社會建設(shè)更多地涉及社會要素或子系統(tǒng)的開發(fā)，如：政治、經(jīng)濟、思想、法律等社會制度或社會政策、社會組織以及物質(zhì)性社會產(chǎn)品的生產(chǎn)，如城市和市鎮(zhèn)、社區(qū)、交通設(shè)施、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，以提高社會中的個人的福祉水平，增強社會功能。從功能上看，社會管理維護社會公平穩(wěn)定和諧，社會建設(shè)則促進社會效率繁榮進步。從主體看，傳統(tǒng)社會管理是以政府為主體，現(xiàn)代社會管理開始注重吸收非營利部門和社會組織的廣泛參與，從社會管理的任務看，新的社會管理理念主要包括：公眾廣泛參與機制、公民身份管理機制、社會影響評估機制、科學決策機制(與資源分配有關(guān))、社會風險管理機制、社會安全網(wǎng)絡(luò)建立機制。社會管理與社會建設(shè)的共同目標是實現(xiàn)人類的社會需要和理想。從這個意義上看，人類社會發(fā)展的歷史，就是人類通過適當?shù)纳鐣ㄔO(shè)和管理策略，不斷接近理想又不斷產(chǎn)生新的理想的過程。④包曉霞：《社會學關(guān)于現(xiàn)代社會管理和社會建設(shè)的理論》，《甘肅社會科學》2010年第5期。

第二，社會管理與社會工作

“社會管理”與“社會工作”既有聯(lián)系又有區(qū)別。社會工作是指專業(yè)機構(gòu)及其社會工作者，依托特定的價值倫理與特定的專業(yè)手法和技巧，對需要幫助的個人、家庭、團體、社區(qū)、組織、機構(gòu)提供專業(yè)化的服務，它面向一般大眾并以協(xié)助個人發(fā)揮最大潛能為目的。社會管理相比較而言帶有更重的“規(guī)制”色彩。這在發(fā)達國家整體“服務型政府”的背景下構(gòu)成了其剛性但又不可或缺的職能。

第三，社會管理與社會治理

“社會管理”與“社會治理”存在一定區(qū)別。胡赟（2010）總結(jié)華東政法大學殷嘯虎教授的觀點認為：社會治理理念的引入更能幫助人們理性審視政府推進社會管理的實踐進程，深入考察政府與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)過程。倡導社會治理在具體實踐中應當處理好四對主要關(guān)系：一是在治理與自理關(guān)系上，以自理促進治理；二是在他律與自律關(guān)系上，以他律規(guī)范自律：三是在自主與民主關(guān)系上，以自主配合民主；四是在法治與自治關(guān)系上，以法治保障自治。①胡赟：《創(chuàng)新社會建設(shè)、社會管理體制協(xié)調(diào)社會自我完善發(fā)展——“社會建設(shè)與社會管理”研討會綜述》，《探索與爭鳴》2010年第6期。

金家厚（2003）指出：近年來，全球興起的治理理論表明，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民志愿性團體，后者正在承擔越來越多的社會責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任越來越模糊不清。這里的公民社會是指國家和市場之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括各種非政府組織。非政府組織發(fā)展壯大以后，它們在社會管理中的作用日益彰顯且重要，它們或是獨自承擔起社會某些職能，或是與政府機構(gòu)、市場組織合作，共同行使社會管理職能。②金家厚：《轉(zhuǎn)型期的社會管理:我國非政府組織的發(fā)展定位與模式構(gòu)建》，《云南社會科學》2003年第5期。

七、關(guān)于我國社會管理創(chuàng)新問題

馬凱（2010）提出，加快構(gòu)建健全的新型社會管理制度體系的主要任務是：著力從源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應急處置三個層面，構(gòu)建相互聯(lián)系、相互支持的一整套規(guī)范、機制和制度體系，盡可能減少社會問題，及時化解社會矛盾，果斷處置社會沖突與社會對抗，最大限度地激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度地增加和諧因素和減少不和諧因素，最大限度地化消極因素為積極因素。③馬凱：《努力加強和創(chuàng)新社會管理》，《行政管理改革》2010年第10期。王勇（2007）認為，推進社會管理體制改革有以下五個著力點：科學界定社會管理體制改革創(chuàng)新的重點領(lǐng)域；準確把握社會管理體制改革的基本趨勢；引進治理理念，堅持社會管理的多中心治理原則；發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，增強基層社會管理和服務的合力；健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系。④王勇：《近年來我國社會管理問題研究綜述》，《云南社會科學》2007年第5期。

第二，社會管理理念創(chuàng)新

王勇（2007）的觀點是：針對社會發(fā)展領(lǐng)域存在的特殊問題和特殊規(guī)律，需要在科學發(fā)展觀的指導下，進一步提出完善我國社會管理的基本理念。具體如下：提高社會發(fā)展的戰(zhàn)略地位；實現(xiàn)從傳統(tǒng)的社會管理到公共治理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從國家分配到公共財政的轉(zhuǎn)變；探索在社會管理中如何更有效地配置社會資源。⑤王勇：《近年來我國社會管理問題研究綜述》，《云南社會科學》2007年第5期。呂志奎和胡薇薇（2005）認為：政府應全面實現(xiàn)從“有限政府”向“有效政府”轉(zhuǎn)變；從“管制政府”向“服務政府”轉(zhuǎn)變；從“權(quán)力政府”向“責任政府”轉(zhuǎn)變；從“細職能、大政府”向“寬職能、小政府”轉(zhuǎn)變；從“強政府、大社會”向“好政府、強社會”轉(zhuǎn)變。⑥呂志奎、胡薇薇：《強化我國政府社會管理職能的對策思考——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之四》，《東南學術(shù)》2005年第4期。

八、對社會管理基本問題的思考

在對于社會管理基本問題進行討論時，必須重點關(guān)注和明確指出的有如下幾點：（1）社會管理的主體與客體問題，即：誰來管理與管理誰的問題；這一問題的明確將直接影響到對社會管理的內(nèi)容領(lǐng)域、組織架構(gòu)、資源供配等其他關(guān)鍵問題的解答。（2）社會管理的目的問題，即社會管理到底為了什么的問題；對于社會管理目的的研究，有助于明確社會管理學科內(nèi)容、界定社會管理的功能范圍，并進一步理解社會管理與其他社會學相關(guān)概念（如社會建設(shè)、社會工作等）的聯(lián)系與區(qū)別。（3）社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容的問題，即社會管理到底做什么和怎樣做的問題；對于社會管理領(lǐng)域、內(nèi)容問題的解答，將直接影響到社會管理學科的整體框架，即社會管理在理論與實踐層面所包含的子問題。

縱觀國內(nèi)外學者對于社會管理問題的研究，在對于社會管理的主體與客體問題上，對于社會管理的客體，學者們的結(jié)論大體一致：社會管理中的“社會”就是與國家相對應的市民社會或公民社會；是專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等并論的社會。對于社會管理的主體，西方學者由于長期受到古典自由主義思想的影響，一直以來普遍奉行“大社會、小政府”的理念，主張多元化的社會管理主體；我國學者基于我國從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的體制沿革，從“全能型政府”到“重經(jīng)濟建設(shè)，輕社會建設(shè)”的政府執(zhí)政重心變遷等一系列現(xiàn)實情況，提出“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理主體論。對于社會管理的目的問題，中西方學者的觀點也基本達成一致。西方學者普遍認為：社會管理的主要目的是提供一個公正公平、穩(wěn)定良好的社會環(huán)境，即以社會的公正公平為優(yōu)先，維持社會秩序。我國學者也認為：社會管理以維護社會公平與公正，實現(xiàn)社會和諧、全面進步為首要目標。對于社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容的問題，西方學者普遍認為：社會管理主要是對于社會服務及社會公共事務的管理、領(lǐng)導、決策與規(guī)制（制度建設(shè)），并帶有更重的“規(guī)制”色彩，這主要是基于西方發(fā)達國家整體“服務型政府”的職能定位而獲得的。我國學者對于社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容問題的關(guān)注，主要基于“經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)是當前中國社會面臨的突出矛盾和問題，從而導致大量社會矛盾、民生問題、社會問題、公共危機事件凸顯”這一社會現(xiàn)實而產(chǎn)生，因此普遍將社會管理的重點領(lǐng)域和具體內(nèi)容集中在源頭治理體系建設(shè)（如社會保障管理、社會規(guī)范建設(shè)等）、動態(tài)協(xié)調(diào)機制建設(shè)（如社會安全管理、社會矛盾調(diào)解、社會矛盾預警、訴求表達機制等）以及應急管理體制建設(shè)（如社會應急管理體制機制建設(shè)、社會應急管理法律體系建設(shè)、全民應急處置能力建設(shè)等）三方面，是以解決社會實際問題為出發(fā)點而產(chǎn)生的。

筆者認為，社會管理是由政府領(lǐng)導負責，社會、公眾多方協(xié)同參與，綜合運用各種資源和手段，以維護社會公平、公正，維持社會秩序，維系社會效益，滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求為目的，對于社會生活、社會事務、社會組織、社會公共服務等進行處理、規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務的過程。社會管理的主要內(nèi)容是：通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，規(guī)范社會行為、管理社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，促進社會認同、維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，回應社會訴求、解決社會問題、化解社會矛盾，維護社會治安、應對社會風險，促進社會和諧，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，為人類社會生存和發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)統(tǒng)一、持續(xù)發(fā)展，既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境。

在進一步對于社會管理進行理論研究與實踐的過程中，應結(jié)合前人的理論基礎(chǔ)與我國社會歷史及現(xiàn)狀，確立社會管理學科的整體框架，梳理社會管理學科的研究脈絡(luò)、研究方法和研究內(nèi)容，從而在學科的長遠期發(fā)展層面有一個清晰的思路與綱領(lǐng)；在社會管理總體框架的指導下，結(jié)合我國社會的現(xiàn)狀，在中短期，可使社會管理的理論研究對于社會實際問題的解決更具有現(xiàn)實意義。

On the Issues of Social Administration Theory

JI Xiaolan，ZHANG Tao

The enhancement and innovation in social administration is an inevitable requirement to build a socialist harmonious society.It is of great strategic significance for us to achieve the grand goal of building a well-to-do society and to maintain the long-term prosperity and stability of CCP and PRC.So far，most domestic and foreign scholars have proposed a series of specific areas of social administration，such as administration of social security，administration of social affairs，administration of social organizations，administration of social security system，etc.This article gives a general overview of the theories and concepts proposed by domestic and foreign scholars，and moreover a discussion on some basic theories and concept of social administration.

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本文得到上海市重點學科社會學建設(shè)項目資助（項目編號：B501）。

紀曉嵐（1955-），遼寧人，華東理工大學社會與公共管理學院副院長，國家小城鎮(zhèn)社會保障研究中心主任，教授，博士生導師；張韜（1982-），上海人，上海廣播電視臺通訊聯(lián)系人，復旦大學碩士。

C916

A

1008-7672（2011）05-0089-09

肖舟）