論我國(guó)水資源的多主體共同治理

楊 宇,馬友華

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,安徽合肥 230036;2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,安徽合肥 230036)

●能源與環(huán)境問(wèn)題研究

論我國(guó)水資源的多主體共同治理

楊 宇1,馬友華2

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,安徽合肥 230036;2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,安徽合肥 230036)

我國(guó)傳統(tǒng)的公共資源管理模式將水資源的控制權(quán)置于公共領(lǐng)域,各級(jí)政府是水資源唯一的監(jiān)管主體。隨著水資源供給不足的問(wèn)題日益嚴(yán)重,人們開始對(duì)這種單一主體的行政管理模式提出質(zhì)疑。筆者首先從水資源的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)、公共物品屬性等方面論述了政府作為水資源治理主體的必要性,然后針對(duì)現(xiàn)行管理體制中存在的政府管制太多、民眾參與不足等問(wèn)題,提出政府應(yīng)當(dāng)適度放權(quán),可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)契約安排將部分水資源的管理權(quán)交給社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)行使,實(shí)現(xiàn)水資源的多主體共同治理。

水資源;監(jiān)管主體;共同治理

長(zhǎng)期以來(lái),政府是我國(guó)提供公共產(chǎn)品、管理公共資源和做出公共決策的唯一主體,水資源作為公共資源,它的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)和公共物品屬性使得它的控制權(quán)一直被置于公共領(lǐng)域,由政府進(jìn)行分配、利用和開發(fā)。隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)水資源的供給明顯不足,而水資源空間分布不平衡、利用率低、水體污染嚴(yán)重又加劇了這種短缺情況。人們開始對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的水資源行政管理模式提出質(zhì)疑,甚至有人提出,是否可以將水資源的管理權(quán)交給市場(chǎng),由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)有效供給和優(yōu)化配置。筆者認(rèn)為,擁有個(gè)人生存和發(fā)展所必需的一定數(shù)量的水資源是每個(gè)公民不可剝奪的基本水權(quán),水資源的分配和供給關(guān)系到社會(huì)公平、人權(quán)保障和國(guó)家穩(wěn)定,必須由政府進(jìn)行公共干預(yù)。

一、政府是水資源治理的必然主體

(一)水資源的物理特征決定其必須由政府進(jìn)行治理

1.水資源在空間分布上具有不均衡性。水資源是大自然的賜物,它的空間分布是不均勻的,我國(guó)水資源東多西少,南多北少,80%的水資源集中在長(zhǎng)江以南地區(qū),北方人均水資源的占有量?jī)H占世界平均水平的4%到5%。另外自然供水有明顯的季節(jié)性特征,同一地區(qū)的水資源在不同時(shí)間有豐枯的區(qū)別。只有政府才能對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的水資源進(jìn)行總體規(guī)劃,統(tǒng)籌管理,使其在空間上重新布局(如通過(guò)大型的調(diào)水工程來(lái)改變河道)。

2.水資源在形態(tài)上具有整體性。自然界的水資源形態(tài)各異,按照不同的分類方式,可以分為液態(tài)水、固態(tài)水和氣態(tài)水;江河、湖泊和水庫(kù)里的水;地表水和地下水;工業(yè)用水、灌溉用水、生活用水、生態(tài)用水等等。水資源的各種形態(tài)不是孤立存在的,各種水體之間彼此聯(lián)系,相互轉(zhuǎn)化,不斷循環(huán),構(gòu)成一個(gè)完整的復(fù)雜的水文系統(tǒng)。這種整體性特征使得水資源在空間上不易分割,必須由政府在宏觀上進(jìn)行全盤考慮,綜合治理。

(二)水資源的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)決定其必須由政府進(jìn)行治理

二十世紀(jì)之前,水資源一直是作為土地的附屬物存在的,水資源和礦產(chǎn)資源都是土地所有權(quán)的客體,主要受民法上的土地所有權(quán)制度、相鄰關(guān)系制度的調(diào)整。生態(tài)環(huán)境的惡化和水危機(jī)的出現(xiàn)引發(fā)了人類對(duì)水資源的關(guān)注,水資源開始從土地中獨(dú)立出來(lái),成為單獨(dú)的所有權(quán)客體。如今世界各國(guó)通過(guò)立法宣告水資源屬于國(guó)家或人民所有,已經(jīng)是一種極為普遍的現(xiàn)象。我國(guó)《憲法》中有專門的自然資源國(guó)家所有權(quán)條款,《憲法》第9條第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有。”水資源單行法中對(duì)此也有明確規(guī)定,如《中華人民共和國(guó)水法》第 3條規(guī)定:“水資源屬于國(guó)家所有。”①1988年的《水法》曾規(guī)定了水資源的兩種所有權(quán)形式,即國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán),但2002年修訂后的新《水法》只規(guī)定了水資源國(guó)家歸國(guó)家所有,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只享有水資源的使用權(quán)。這些規(guī)定賦予水資源國(guó)家所有權(quán)充分的法源依據(jù)。

當(dāng)然,水資源全民所有并不意味著水資源的所有權(quán)由全體人民共同行使,除非在小國(guó)寡民的時(shí)代,權(quán)利的所有者和權(quán)利的行使者常常是分離的。而正如2000多年前亞里斯多德所指出得那樣:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人關(guān)注的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視其他公共的事物。”[1]這種公共產(chǎn)權(quán)的資源,對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和維護(hù)的費(fèi)用由管理人個(gè)人支出,而收益卻會(huì)被所有社會(huì)成員平均獲得,個(gè)體公民或組織往往缺乏管理的意愿,而政府作為民眾公共利益的代表,有能力也有義務(wù)對(duì)公共資源進(jìn)行管理。根據(jù)我國(guó)《水法》的規(guī)定,國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理,各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù),國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)通過(guò)行政權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

(三)水資源的公共物品屬性決定其必須由政府進(jìn)行治理

何謂公共物品?薩繆爾森曾經(jīng)給出經(jīng)典定義:“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)不會(huì)造成任何其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。”[2]根據(jù)薩繆爾森的定義,后來(lái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了判斷公共物品的兩大標(biāo)準(zhǔn):消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。水資源具有公共物品的屬性,它的整體性特征使其在空間上難以分割,因此難以對(duì)其中某一部分水資源的權(quán)屬加以界定,即使勉強(qiáng)加以界定,水資源的流動(dòng)性也使得權(quán)利主體無(wú)法排除其他可能的消費(fèi)者。

一般而言,資源具有公共物品性是政府進(jìn)行管制的重要理由,當(dāng)某種資源具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,人所具有的“經(jīng)濟(jì)人”的特征會(huì)企圖以盡可能小的代價(jià)(甚至不付費(fèi))盡可能多地消費(fèi)這種資源。由于無(wú)法排除掉不付費(fèi)的消費(fèi)者,以追求利益最大化為目標(biāo)的私人企業(yè)就會(huì)失去提供這種物品的動(dòng)機(jī),但政府卻可以通過(guò)稅收等形式強(qiáng)迫公民為這種物品支付費(fèi)用,然后再用公眾支付的費(fèi)用對(duì)資源進(jìn)行管理開發(fā),從而保障該物品的持續(xù)供給。

(四)水資源的公地特征決定其必須由政府進(jìn)行治理

1968年,哈丁教授在《公地的悲劇》一文中講述了對(duì)所有人開放的公共牧場(chǎng)必然會(huì)遭到過(guò)度放牧的故事。公地的本質(zhì)特征在于決定資產(chǎn)使用方式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),如果某種資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)安排決定了很多人都能不同程度地使用這種資產(chǎn),那么這種資產(chǎn)就具有公地的特征。[3]水資源作為公共資源,它的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)決定這種資源的享有是開放性的,所有社會(huì)成員都是資源實(shí)際的擁有者和使用者,任何人都不能將其他人排斥在資源的使用之外。由于每個(gè)社會(huì)成員都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,具有獨(dú)立的利益,在對(duì)資源進(jìn)行消費(fèi)時(shí),每個(gè)成員只關(guān)注個(gè)人收益要大于個(gè)人成本,而不考慮由他們的行為額外產(chǎn)生的社會(huì)成本。這種以個(gè)人利益最大化為導(dǎo)向的消費(fèi)行為,必然會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者企圖以盡可能少的代價(jià)對(duì)資源盡可能多的利用,這就產(chǎn)生了“搭便車”的現(xiàn)象,如果所有社會(huì)成員都成為“搭便車者”,最后的結(jié)果必然是公共資源的過(guò)度使用乃至衰竭。

市場(chǎng)的基本功能是使交易雙方的利益最大化,而不是使社會(huì)福利最大化,以逐利為目的的市場(chǎng)機(jī)制顯然無(wú)法有效配置這種具有公地性質(zhì)的資源,必須由政府進(jìn)行監(jiān)管,否則會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效率或是供給不足。

二、政府作為水資源唯一治理主體的問(wèn)題

水資源的物理特征、公共物品屬性等決定政府是其必然的治理主體,根據(jù)《水法》第12條,我國(guó)建立起以水利部為核心、多部門共同參與的水資源行政管理模式。作為唯一的治理主體,從宏觀調(diào)控到微觀控制,政府對(duì)水資源進(jìn)行包攬一切的全方位監(jiān)管,由此產(chǎn)生龐大而復(fù)雜的公共管理職能。這樣數(shù)量巨大的公共管理職能無(wú)論哪一級(jí)政府或是水行政管理部門都無(wú)法獨(dú)自承擔(dān),這使得行政分權(quán)成為必須。在單一主體的治理模式下,這種對(duì)水資源行政管理權(quán)的分割只可能是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的體制內(nèi)分權(quán),不可避免的會(huì)產(chǎn)生以下三大問(wèn)題。

(一)多重委托問(wèn)題

水資源是公共資源,在我國(guó)的《憲法》和《水法》中被界定為國(guó)家所有。國(guó)家所有權(quán)的最大特點(diǎn)在于國(guó)家是一個(gè)抽象或集體的主體,雖有政治權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,卻不能像公民那樣親自為之,必須通過(guò)一定的機(jī)關(guān)或法人的活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)。[4]于是國(guó)家委托中央政府(即國(guó)務(wù)院)代為監(jiān)管水資源,形成初始委托關(guān)系(國(guó)家形象的虛化使得在初始委托中就已經(jīng)出現(xiàn)真正的初始委托人缺位的現(xiàn)象)。接著,中央政府再委托國(guó)務(wù)院水行政主管部門(即水利部)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)籌監(jiān)管,同時(shí)委托其他部門協(xié)同水利部進(jìn)行管理(如國(guó)土資源部管理海洋資源;國(guó)家環(huán)保總局管理水污染治理和水資源保護(hù)等),這就形成第二層委托關(guān)系。然后,水利部及國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部門作為中央的水務(wù)主管部門,再次將管理權(quán)委托給省一級(jí)政府中對(duì)應(yīng)的下級(jí)職能部門,省一級(jí)職能部門隨之又將職權(quán)向下級(jí)政府的對(duì)應(yīng)部門層層委托下去。除了這種中央到地方的垂直委托之外,我國(guó)的水資源管理體系還有地方政府之間的平行委托,以及不同行政部門之間的職能分割委托,最后形成錯(cuò)綜復(fù)雜的多重委托關(guān)系。

在這層層委托中,不僅會(huì)出現(xiàn)代理層次過(guò)多造成的代理成本高效率低的問(wèn)題,更重要的是,這種多重委托關(guān)系是由行政機(jī)關(guān)之間相互委托形成的,是行政機(jī)關(guān)的體制內(nèi)分權(quán),缺乏民眾的參與,這將不可避免會(huì)產(chǎn)生委托方與代理方的目標(biāo)不—致的問(wèn)題。代理方或者是由于信息不對(duì)稱,誤解了委托方的本意;或者是出于自己的私利,故意違背委托方的意愿,最后往往是代理結(jié)果不符合委托方的利益,失去了委托代理的本意。多重委托的中間環(huán)節(jié)越多,結(jié)構(gòu)越復(fù)雜,問(wèn)題就越嚴(yán)重。而政府對(duì)水資源監(jiān)管范圍越大,監(jiān)管內(nèi)容越多,多重委托的層次就會(huì)越多,結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜。

(二)利益沖突問(wèn)題

這種體制內(nèi)分權(quán)是水資源的行政管理權(quán)在各級(jí)政府和政府部門內(nèi)部流動(dòng),既有自上而下的地方分權(quán),又有不同職能部門之間的公務(wù)分權(quán),權(quán)力的條塊分割和相互交叉必然會(huì)引發(fā)多方面的利益沖突。

1.地方政府之間的利益沖突。各級(jí)地方政府經(jīng)由國(guó)家授權(quán),對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)水資源的配置、開發(fā)和利用具有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán),已經(jīng)在事實(shí)上形成對(duì)水資源國(guó)家所有權(quán)的條塊分割。作為區(qū)域利益代表,各地方政府在進(jìn)行公共治理時(shí)難免會(huì)以本地利益為導(dǎo)向,著眼局部利益,作出的公共決策往往會(huì)背離公共目標(biāo)。由于我國(guó)尚未建立有效的節(jié)水治污的懲罰和激勵(lì)制度,地方政府缺乏足夠的動(dòng)力去節(jié)約水量和控制水質(zhì),為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至?xí)M(jìn)高污染投資項(xiàng)目或者采用寬松的排污標(biāo)準(zhǔn),在水資源的使用上也難免會(huì)存在“取水最大化”的現(xiàn)象,其結(jié)果必然是水資源配置失衡,資源浪費(fèi)與短缺并存,上下游、左右岸之間水事糾紛不斷。

2.各職能部門之間的利益沖突。水資源的利用具有多層次性,包括飲用、灌溉、航運(yùn)、發(fā)電等多種用途,與之相對(duì)應(yīng),我國(guó)水資源監(jiān)管部門包括水利、能源、交通、城建、環(huán)保等十多個(gè)政府部門,各個(gè)職能部門分別對(duì)涉水事務(wù)進(jìn)行歸口管理。這種“九龍治水”的管理模式人為地割裂了水資源的統(tǒng)一性和整體性,將地表水和地下水、生活用水和生態(tài)用水、水質(zhì)和水量等進(jìn)行分別管理,違背了水資源的天然屬性。更重要的是,各職能部門缺乏兼顧全局的觀念和能力,在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定法規(guī)和規(guī)章,往往只關(guān)注部門利益,相互之間職能有交叉、責(zé)任難區(qū)分、利益難協(xié)調(diào)。

(三)民眾參與不足問(wèn)題

體制內(nèi)分權(quán)將民眾排除在權(quán)力中心之外,民眾處于被管理者的角色,在進(jìn)行水資源管理時(shí)只有政府一個(gè)聲音。

1.民眾缺少可行的利益表達(dá)機(jī)制。滿足生活、灌溉、娛樂(lè)需求需要多少水量?目前的用水情況和用水模式是否符合節(jié)水治污要求?當(dāng)?shù)仄髽I(yè)是否存在違規(guī)排污的情況?生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何確立?政府要進(jìn)行良好的治理,需要得到民眾有效的反饋。民眾作為水資源的直接使用者,他們最了解本地區(qū)的用水現(xiàn)狀,也對(duì)水資源的分配、使用和開發(fā)有著具體需求。可是民眾和各級(jí)政府之間尚未構(gòu)建信息交流的平臺(tái),民眾缺少意愿表達(dá)的渠道,政府也無(wú)法了解本地區(qū)真實(shí)用水情況以及民眾多元化的用水需求。

2.民眾缺少對(duì)政府的有效監(jiān)督機(jī)制。從理論上來(lái)說(shuō),政府作為本地區(qū)民眾的利益代表,它的行政目標(biāo)必須符合民眾的公益,事實(shí)上各級(jí)政府和政府部門都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,不免會(huì)存在以行政權(quán)力謀求私利的現(xiàn)象。尤其是我國(guó)目前還存在政府集水資源的管理職能與經(jīng)營(yíng)職能于一身的情況,許多水行政主管部門都有直屬或是掛靠的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,比如2009年海河水利委員會(huì)就投資組建了華北水利水電工程集團(tuán)有限公司,年?duì)I業(yè)總收入達(dá)到92805.06萬(wàn)元。[5]水資源監(jiān)管部門在擬定政策法規(guī)進(jìn)行管理時(shí),不免要考慮地區(qū)利益、部門利益、甚至下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的利益,作出的公共決策可能會(huì)違背甚至傷害民眾的公益,而民眾作為水資源的所有權(quán)人,卻無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。

三、我國(guó)水資源多主體治理的構(gòu)想

水資源管理權(quán)歷來(lái)是我國(guó)行政權(quán)力的組成部分,可隨著現(xiàn)代行政管理內(nèi)容的擴(kuò)張和民眾用水需求的多元化,這種單一主體的行政管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日益龐大和復(fù)雜的公共管理職能,出現(xiàn)政府“什么都想管,什么都管不好”的局面。筆者認(rèn)為,政府可以適度放松對(duì)公共資源的管制,以授權(quán)或委托的方式將部分水資源管理權(quán)轉(zhuǎn)交給社會(huì)和市場(chǎng)行使,實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的分散化和公共事務(wù)管理的多元化,構(gòu)建多主體共同治理的水資源管理模式。

(一)實(shí)現(xiàn)多主體共同治理的關(guān)鍵:體制外行政分權(quán)

與美國(guó)等具有長(zhǎng)期自治傳統(tǒng)和悠久自治文化的國(guó)家不同,我國(guó)從秦始皇建立第一個(gè)中央集權(quán)的封建國(guó)家開始,奉行的就是“國(guó)家至上論”,公權(quán)力處于一種強(qiáng)勢(shì)的主動(dòng)地位,對(duì)民眾政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全面干預(yù)。這種以國(guó)家為中心的權(quán)力運(yùn)行模式否認(rèn)民眾和社會(huì)群體具有多元化的利益和需求,認(rèn)為個(gè)人利益和群體利益只有在和國(guó)家利益保持一致時(shí)才能實(shí)現(xiàn),因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)也沒有預(yù)留民眾參與的空間。民眾缺少參與公共管理和公共決策的途徑,多元化的利益和需求得不到實(shí)現(xiàn);政府缺少民眾自下而上的有效反饋和有力監(jiān)督,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的良好治理,甚至可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的失范和異化。解決這些問(wèn)題的有效途徑就是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行理性分權(quán),權(quán)力越分散,越容易針對(duì)不同個(gè)體的具體需求作出回應(yīng),也越容易控制權(quán)力的非規(guī)范行使。這種分權(quán)并不僅僅是讓權(quán)力在各級(jí)政府和政府部門之間進(jìn)行體制內(nèi)循環(huán),更重要的是向體制外分權(quán),在政府之外建立的新的治理中心。

1.政府應(yīng)主動(dòng)分權(quán)。我國(guó)的水資源管理權(quán)歷來(lái)被置于公共領(lǐng)域,政府是唯一的監(jiān)管主體,將管理權(quán)部分讓渡給社會(huì)和市場(chǎng)就意味著政府放棄權(quán)力,相關(guān)主管部門的利益將受到損害。因此,社會(huì)和市場(chǎng)能否對(duì)水資源進(jìn)行管理,能在多大范圍內(nèi)進(jìn)行管理,關(guān)鍵在于政府是否愿意主動(dòng)放權(quán),以及愿意在多大程度上放權(quán)。不僅如此,政府“主動(dòng)放權(quán)”,意味著政府在認(rèn)為必要的情況下隨時(shí)可以強(qiáng)迫社會(huì)和市場(chǎng)“還權(quán)”,政府必須在退出公共管理領(lǐng)域后善于控制自己的權(quán)力,不要輕易再度進(jìn)入,讓社會(huì)和市場(chǎng)有機(jī)會(huì)成長(zhǎng)和發(fā)育,最終填補(bǔ)政府退出后留下的權(quán)力空白。可以說(shuō),多主體治理在我國(guó)是否能夠?qū)崿F(xiàn)在很大程度上取決于政府的主動(dòng)讓位和自我克制。

2.政府應(yīng)合理分權(quán)。第一,政府應(yīng)改變集水資源管理職能與經(jīng)營(yíng)職能于一身的狀況,剝離政府綜合管理部門與資源經(jīng)營(yíng)性部門的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,將水資源的經(jīng)營(yíng)職能交給市場(chǎng)主體。第二,在水資源管理職能方面,政府應(yīng)“抓大放小”,將精力集中于基礎(chǔ)性的工作①1997年世界銀行《變革世界中的政府》的報(bào)告認(rèn)為有五項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于政府使命的核心地位:建立法律基礎(chǔ);保持非扭曲性的政策環(huán)境;投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)承受力差的階層;保護(hù)環(huán)境。。事關(guān)國(guó)計(jì)民生,屬于宏觀決策與調(diào)控范圍的水資源管理職能(如政策法規(guī)制定、水量初始分配、污染防治等)應(yīng)由政府保留,不得分離出去。屬于中觀和微觀層次,具有執(zhí)行性、技術(shù)性的一般管理職能(如水利測(cè)繪、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、節(jié)水宣傳等),政府可以大膽放權(quán),根據(jù)具體情況采取合同外包、政府購(gòu)買等方式交給社會(huì)(包括社區(qū)自治組織和社會(huì)自治組織)行使。

(二)從產(chǎn)權(quán)角度看各主體的治理范圍

水資源的產(chǎn)權(quán)特征具有公共物品性與外部性,傳統(tǒng)法學(xué)理論一直偏好于將水資源的產(chǎn)權(quán)置于公共領(lǐng)域,由政府進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為,不同類型的水資源具有不同的產(chǎn)權(quán)屬性,可以經(jīng)由產(chǎn)權(quán)契約安排交給不同的主體進(jìn)行管理。根據(jù)水資源在排他性和競(jìng)爭(zhēng)性程度上的不同,可以分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品,與此相對(duì)應(yīng),水資源產(chǎn)權(quán)可以劃分為國(guó)有產(chǎn)權(quán)、社團(tuán)產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán),分別由政府、社會(huì)和市場(chǎng)進(jìn)行治理。

同時(shí)具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩種屬性的水資源屬于純公共物品,這一類水資源數(shù)量不多,包括生態(tài)環(huán)境用水、消防用水、國(guó)防用水等。這一類水資源屬于國(guó)有產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是全開放式的,一旦被國(guó)家提供,每一位公民都能普遍享有,無(wú)法將任何人排除在這種利益之外,同時(shí)一國(guó)公民數(shù)量的增加或減少通常也不會(huì)降低其他公民享有服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水資源必須由政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理,否則必然會(huì)產(chǎn)生資源的過(guò)度使用乃至衰竭。

水體中取出,已經(jīng)計(jì)量和分割的水資源,如計(jì)量到戶的自來(lái)水,市場(chǎng)上售賣的純凈水,私人會(huì)所里的溫泉等屬于私人物品,與純公共物品相反,此類物品同時(shí)具有消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。這一類的水資源屬于私人產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是全封閉性的,排他性程度最高,一旦購(gòu)買,所有權(quán)人可以對(duì)其進(jìn)行獨(dú)占性的消費(fèi)。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō),這種私人產(chǎn)權(quán)的水已經(jīng)不能被稱之為水資源,而應(yīng)稱之為水產(chǎn)品或者是水商品,可以完全交由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制。

絕大多數(shù)的水資源是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品,如流域漫長(zhǎng)的大江大湖,人工修建的水庫(kù),農(nóng)村集體組織里的水塘中的水等,它們的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性程度往往差別很大,但都可以被歸入社團(tuán)產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是半開放性的,對(duì)外具有排他性,將非社團(tuán)成員排斥在權(quán)利的享有和行使之外,對(duì)內(nèi)由特定群體里的全部成員共有產(chǎn)權(quán),每一個(gè)成員都能同等享有和使用全部的權(quán)利,每一個(gè)人行使權(quán)利時(shí),并不排除其他人對(duì)該資源行使同樣的權(quán)利,對(duì)資源進(jìn)行處分必須以民主程序來(lái)做出。這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水資源可以交給社會(huì)進(jìn)行管理,根據(jù)具體情況采取不同的治理方式。比如對(duì)農(nóng)村集體用水,可以組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì),實(shí)現(xiàn)用水者的自我組織、自我決策和自我管理。對(duì)跨區(qū)域大江大湖可以組建流域綜合用水協(xié)會(huì),配合水行政主管部門進(jìn)行一般事務(wù)的管理,如水質(zhì)監(jiān)測(cè)、居民用水需求統(tǒng)計(jì)、水利合作開發(fā)等。

(三)政府和其他治理主體之間的關(guān)系

水資源多主體治理的核心是多元、平等與分工協(xié)作,但我國(guó)國(guó)情決定政府會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)居于主導(dǎo)地位,充當(dāng)“同輩中的長(zhǎng)者”角色,政府與其他治理主體之間呈現(xiàn)出既合作又對(duì)抗的關(guān)系。

1.政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)主體的培育。一般而言,實(shí)現(xiàn)多主體治理需要四個(gè)條件:發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),成熟的公民社會(huì)、有限政府以及尊重契約。以上條件我國(guó)目前還有諸多欠缺,社會(huì)和市場(chǎng)在進(jìn)行公共治理方面也明顯缺乏能力和經(jīng)驗(yàn),需要政府自上而下的培育和支持。首先,政府要主動(dòng)將部分水資源管理權(quán)讓渡給社會(huì)和市場(chǎng),通過(guò)法律授權(quán)或行政委托為其進(jìn)行治理賦予內(nèi)部權(quán)威。其次,政府可以通過(guò)政策指導(dǎo)、法律支撐、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息提供和財(cái)政支持等多種方式,為社會(huì)和市場(chǎng)主體進(jìn)行治理提供良好的外部環(huán)境。

2.政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)主體的監(jiān)管。任何權(quán)力如果缺少監(jiān)督和控制,都有被濫用的可能,社會(huì)公權(quán)也是如此。社會(huì)和市場(chǎng)主體享有對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)公權(quán),就必然存在權(quán)力濫用的可能,政府應(yīng)當(dāng)善盡監(jiān)管職責(zé),在其無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效治理或是傷害成員利益時(shí)進(jìn)行矯正或制裁。在監(jiān)管時(shí)政府應(yīng)注意維護(hù)其他治理主體的民間性和獨(dú)立性,進(jìn)行間接管理和事后監(jiān)督,不應(yīng)直接干涉其他治理主體人事、財(cái)政和具體內(nèi)部運(yùn)作,對(duì)他們的權(quán)力濫用行為應(yīng)以行政救濟(jì)手段進(jìn)行事后的審查和制裁。

3.社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)政府的協(xié)助。社會(huì)和市場(chǎng)主體內(nèi)能夠協(xié)助政府進(jìn)行有效治理。他們的內(nèi)部成員都是直接的用水者,具有相同或相似的利益,比任何外部的權(quán)力中心更關(guān)心水資源的合理使用和良性發(fā)展,社會(huì)和市場(chǎng)主體可以對(duì)成員的意見進(jìn)行集中、協(xié)調(diào)和整理,然后傳達(dá)給決策機(jī)關(guān),用最低的成本和最高的效率建立更穩(wěn)定合理的用水秩序。其對(duì)政府的協(xié)助可以具體表現(xiàn)在很多方面,如收集、統(tǒng)計(jì)、分析、發(fā)布用水信息,研究和制定當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)規(guī)劃,進(jìn)行水量調(diào)查為政府宏觀調(diào)控提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù),協(xié)調(diào)政府與組織成員之間的利益沖突等,甚至在某些時(shí)候,為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體利益,可以帶領(lǐng)組織內(nèi)所有成員做出一定的妥協(xié)和讓步。

4.社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)政府的制約。我國(guó)“國(guó)家至上”的權(quán)力運(yùn)行模式使得很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家中只有政府和公民孤立的兩級(jí),政府權(quán)力很大,行為的隨意性也很大,政府的非規(guī)范行為常常會(huì)侵害公民的權(quán)利。而每一個(gè)微觀存在的公民力量太過(guò)微薄,面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力勢(shì)單力孤。社會(huì)和市場(chǎng)主體的出現(xiàn)在政府和公民間產(chǎn)生了一個(gè)中間層,把單個(gè)公民的微薄力量集中在一起,以組織的形式參與政治活動(dòng),以集體的方式增加影響力,以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力。可以說(shuō),“如果否定公民與國(guó)家之間的中間社會(huì)存在的合理性,而沒有了這些分享國(guó)家公權(quán)的組織,孤立的公民必將在專治政治的寒風(fēng)中無(wú)所遮蔽”。[6]現(xiàn)實(shí)生活中,社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)政府權(quán)力的制約主要表現(xiàn)在兩大方面:參與政府對(duì)水資源進(jìn)行公共決策的過(guò)程;對(duì)政府違法行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。

[1](古希臘)亞里斯多德.政治學(xué)[M].吳壽彭,譯.北京:商務(wù)印書館,1983:45.

[2] Samuecson P.A.,The Pure Theory of Public Expenditure.Review of Economics and Statistics,1954,November,387-389.

[3]李紅坤,莫建明,唐瑤.公地的悲劇:國(guó)有經(jīng)濟(jì)效益滑坡的一種產(chǎn)權(quán)詮釋[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2003(1).

[4]邱秋.水資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)辨析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(7).

[5]趙玉紅,范橢.水利國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展研究[J].水利,2010(10).

[6]慕槐.私權(quán)神圣,公權(quán)呢?[J].法學(xué)研究,1996(3).

(責(zé)任編輯:李瀟雨)

Study on Water Resources’Multi-subject Co-governance in China

YANG Yu1,MA You-hua2
(1.School of Humanities and Social Sciences,Anhui Agricultural University,Hefei 230036,China;2.Resources and Environment College,Anhui Agricultural University,Hefei 230036,China)

The traditional public resources’administrative mode in China puts the control power of water resources in public domain,and governments of different levels are the only regulatory subject.When the situation of water resources’insufficient supply becomes increasingly severe,people begin to question the single-subjected regulatory mode.This article starts with analyzing the necessity of government’s status of regulatory subject by discussing water resources’state ownership,its public goods quality,etc.Focusing on problems in the existing regulatory system,like excessive governmentcontroland insufficient public participation,this article proposes that governments should reasonably reduce their power and authorize parts of the water resources’administrative power to society and market through property right contracts,and finally constructs a multi-subject co-governance system.

water resources;regulatory subject;co-governance

D920.4

A

1008-2603(2011)01-0001-06

2010-12-28

國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“沿巢湖地區(qū)農(nóng)田養(yǎng)分污染減控與面源污染”(項(xiàng)目編號(hào):2007BAD87B06);國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)“受農(nóng)業(yè)面源污染入湖河流污染控制與生態(tài)修復(fù)技術(shù)及工程示范課題”(項(xiàng)目編號(hào):2008ZX07103-002)。

楊宇,女,安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師;馬友華,男,安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng),教授。