行業用地調查成果應用研究

河南省國土資源調查規劃院 路曉明

河南省基礎地理信息中心 付治河

鄭州市房產測繪隊 張 高 閆立平

行業用地調查成果應用研究

河南省國土資源調查規劃院 路曉明

河南省基礎地理信息中心 付治河

鄭州市房產測繪隊 張 高 閆立平

近年來，隨著城鄉經濟社會的快速發展和人口的增加，土地資源日益緊缺，土地利用狀況日益復雜，掌握真實可靠的土地資源基礎數據，成為加強和改善宏觀調控、落實最嚴格的土地管理制度的關鍵。作為河南省城鎮地籍更新調查工作的組成部分，行業用地調查具有重要作用。行業用地調查的主要目的是了解河南省城鎮內部行業用地利用現狀，對行業用地的利用現狀、結構、效率、分布等方面進行基礎調查，摸清行業用地的基礎數據，為進一步加強城鎮土地資源管理，及時調整土地利用方向，調整行業發展順序，實現城鎮土地的集約節約利用和國土資源管理部門參與國民經濟宏觀調控提供支撐。和地籍調查一樣，行業用地調查也是以宗地為最基礎的調查單元，具有顯著的空間特性、豐富的屬性描述。借助城鎮地籍管理信息系統，可以對行業用地調查成果進行空間數據分析，從而準確判斷各種行業的分布和發展規律。

一、行業用地調查成果應用方式

隨著科技發展和社會進步，各種信息不斷增加，各種管理手段、技術方法得到發展，行業用地調查成果的應用會越來越廣泛、越來越深入，方法會越來越多。具體來說，有直接應用和間接應用兩種應用方式。

1.直接應用。行業用地調查成果的直接應用是國土資源管理部門或其他部門的相關業務部門按照一定的程序從地籍部門直接獲取行業用地調查成果，如直接查看表格成果和土地利用情況圖，或者由地籍部門利用城鎮地籍管理信息系統對行業用地數據成果進行查詢檢索。

2.間接應用。行業用地調查成果的間接應用有兩種方式：第一種是對行業用地調查成果進行一定的加工、分析后使用。具體來說，就是對行業用地調查成果進行數理統計和空間分析，制作各種表冊和圖形后加以運用，并在相關理論的基礎上提供分析報告和統計表格。第二種是在行業用地調查成果的基礎上疊加其他信息后使用。具體來說，就是在行業用地調查成果的基礎上疊加統計部門、工商管理、稅務部門、環保部門、消防部門等部門的信息，而各部門只要把自己關心的信息和相關行業用地信息對應起來就可以進行廣泛靈活的信息應用。例如，環保部門可以借助城鎮地籍管理信息系統對污染程度較高的行業進行檢索，得到相關行業的位置分布圖，對其實行監督性監測和預防監測；消防部門則可以在地籍調查數據庫中對易燃易爆的高危行業進行檢索，將數據庫中極其豐富的行業用地（分布、面積、形狀）、建筑物（結構、戶型、類型、層數、面積）、地形等要素與風向、風速、火源等級等信息進行疊加，可以按照不同的行業做好消防預案，同時也可以為現場消防指揮作出決策。

二、行業用地調查成果的應用

1.為制定建設用地指標服務。建設用地指標包含用地定額指標和工業項目建設用地控制指標。其中，用地定額指標主要指《工程項目建設用地指標》，是28項工程項目建設用地指標的最高限；工業項目建設用地控制指標由國土資源部制定，是建設用地指標的最低限。這兩種建設用地指標對于控制建設用地規模、促進土地集約節約利用起到了不可替代的作用。近年來，隨著我國社會經濟的不斷發展，衍生出了一些新的行業，原來的一些行業用地規模不斷擴大，個別建設用地指標已經不能適應形勢發展的需要。

影響建設用地定額指標的主要因素有職工人數、生產或經營規模（通過年產值表示）、生產工藝與技術水平、單位內部的結構（主要指用地規劃的合理布局、配置，一般用土地利用率、建筑容積率表示）、政策等，由投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率5項指標構成。而行業用地調查成果可以按照行業的不同提供土地利用率、建筑容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等數據，其中除行政辦公及生活服務設施用地所占比重需要利用城鎮地籍信息系統進行一定的加工外，其他均可通過計算獲取。另外，由于行業用地調查涵蓋了《國民經濟行業分類》的20個門類，95個大類，所以也可以為新興行業提供制定建設用地定額的基礎數據。因此，將行業用地調查成果與國家相關產業政策、專業規劃、設計規范及其他有關數據相結合，運用數理統計、綜合校驗、專家論證等方法，可以建立相應的建設用地指標體系，使用地指標構成更加合理，覆蓋所有行業，將更加有利于建設用地的管理，促進節約集約用地。

2.為制定城市規劃服務。城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。城市總體規劃的核心內容是確定城市各項建設與發展用地的空間布局結構、功能分區、市中心和區中心的位置，另外還需協調各項基礎設施發展規劃。其實質是對城市中一、二、三產業等各個方面各種行業的發展設想和用地要求所進行的統籌兼顧和綜合部署。詳細、準確、多層面的行業用地調查成果可以為制定詳細的城市規劃提供資料：一是為城市規劃編制提供行業用地的數量、比例以及空間分布信息。二是提供各項基礎設施的現狀及規模。如城市對外交通系統的車站、鐵路樞紐、港口、機場的布局和規模，城市內部道路、橋梁的空間分布；城市供電、通信、供水、排水、防洪、燃氣、供熱等的配置現狀；城市公共配套設施的學校、幼兒園、農貿市場、醫療衛生、文化娛樂等設施的分布現狀。行業用地調查成果提供的以上詳細信息，有助于合理確定城市規劃指標，統籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，實現城市經濟、社會、人口、資源和環境的協調發展。

3.為城市用地置換服務。用地置換是城市化發展的必然要求。以往的工業化戰略使得許多工業企業占據了城市中的優質土地。目前，許多企業資不抵債，產出率較低，瀕臨破產，給城市環境帶來了負面影響，降低了城市居民的生活質量。用地置換是城市改善產業結構的重要手段，其實質就是產業置換，就是不適宜城市發展的原有項目與適宜城市發展的新項目的置換，是對原有建設項目進行就地改建或異地遷建，將落后產業向近郊轉移，實現用地結構和產業結構的雙優配置。要使城市用地置換走上正軌，就必須從優化產業結構、完善城市功能、提高土地利用效率、改善城市基礎設施和生態環境的要求出發，充分利用行業用地調查成果的行業用地面積、空間分布、容積率等指標，對城市中需要置換的行業用地作出合理安排、統籌規劃，合理布局產業結構，全面提高城市建設水平，實現城市用地的合理、高效、集約利用。

4.為制定產業規劃和區域經濟發展服務。隨著工業化和城市化的進一步推進，建設用地規模迅速擴張，我國資源環境與經濟社會發展的矛盾日益凸顯。調整產業結構、轉變發展方式已成為當前經濟發展的主線。作為產業發展的載體，行業用地在促進產業結構調整與升級，促進各部門、各行業和各區域協調發展中的作用越來越得到人們的重視。因此，編制產業規劃，應從產業發展的角度觀察和審視，掌握各行業的發展規律，對行業用地進行預測和研究，這樣，才能科學判斷發展趨勢，有效配置資源要素，促進產業結構調整和升級，實現區域經濟持續協調發展。由于行業用地調查成果對城鎮范圍內各行業的用地信息進行了大規模調查，統計范圍廣泛（包括國民經濟行業分類的20個門類，95個大類），基本上摸清了行業用地的基礎數據，如數量、空間分布等，在此基礎上將產業發展戰略與區域經濟發展、產業集群、土地節約集約等理論相結合，可以對產業用地結構和規模進行預警分析，對一定區域內的產業發展體系、產業結構調整進行整體布置和規劃，整合現有資源和未來資源，明確產業用地導向，促進產業結構調整，優化生產力布局，實現區域經濟持續協調發展，逐步形成功能定位清晰、發展導向明確、開發秩序規范、經濟發展與人口資源環境相協調的區域開發格局。

5.為國土資源部門參與宏觀調控服務。當前，國土資源部門正在積極參與國民經濟宏觀調控，而土地基礎數據是制定土地政策及進行宏觀經濟調控的重要依據。眾所周知，各行業的規模、結構和布局對國民經濟發展速度、質量和效益有直接的影響。國土資源部門利用行業用地調查成果參與宏觀調控，重點放在總量調控、結構和布局優化調整等方面。總量調控就是當一部分行業投資過熱時，國土資源管理部門要進一步管住總量，嚴控增量，堅決控制高耗能、高排放和產能過剩行業用地，如房地產、鋼鐵、電解鋁、水泥等行業過熱現象等都可以通過減少用地供應來控制其用地規模。另外，還要實現產業結構和用地布局上的優化，要按照產業發展的順序來調整其在國民經濟各部門中的分配，提高土地利用效率，要按照國家區域經濟發展的側重點實現產業布局的優化，實現不同區域經濟的協調發展。總之，行業用地調查直接關系到國家節約集約用地政策的落實，關系到國家宏觀經濟調控政策的制定和執行，也是各地實現產業結構調整，促進產業升級，實現城鎮內部、城鎮之間均衡發展、可持續發展的基礎。

總之，行業用地調查成果能夠提供多層次、多方位、多時態的空間信息，可以為各種以空間定位為基礎的社會服務提供統計數據，幫助政府各行政管理部門作出科學、合理的判斷和決策。將行業用地調查的研究成果落實到決策應用中，必將進一步實現土地的集約節約利用，推動城鎮土地利用的協調和可持續發展，實現國民經濟的健康快速發展。

三、完善行業用地調查成果的建議

不同的經濟發展階段對城市的產業發展重點、布局有著不同的要求。因此，對于行業用地來說，國土資源管理部門或者其他部門都應該實行跟蹤管理。

1.進行持續的行業用地調查。在進行地籍變更調查工作的同時，應以地籍數據和成果為基礎，運用GIS、RS、GPS等相關技術，對行業用地進行監控，及時掌握最新的行業用地變化信息，更新城鎮地籍數據庫，實現對行業用地的跟蹤管理。

2.對行業用地進行分等定級估價。城鎮分等定級估價的目的是對城市土地的質量和利用狀況進行綜合鑒定，以達到科學管理和利用城市土地的目的。應根據級差地租和區位理論對行業用地進行科學評價，以促進土地使用制度發展，規范土地交易市場，提高城市土地利用率，為各級政府制定土地政策和調控措施提供科學依據。

3.建立多庫合一的城鎮地籍信息系統。城鎮地籍數據庫中包含了豐富的土地調查、土地登記、土地統計、土地交易等各項專業信息。要以計算機技術為手段，深入開發和合理利用數據庫中的各種信息，將行業用地調查數據與傳統的地籍數據相融合，使地籍管理系統可以全面、高效、高質地為國土資源管理工作提供基礎和保障。