公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象分析及對策思考

方德生

(四川警察學院，四川瀘州 646000)

公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象分析及對策思考

方德生

(四川警察學院，四川瀘州 646000)

公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象，影響公安高校干部人事檔案工作的正常開展。分析公安高校干部人事檔案工作主管部門缺位原因，解決公安高校干部人事檔案工作主管部門缺位問題，對推動公安高校干部人事檔案工作發展具有重要的現實意義。

公安高校人事檔案;上級主管部門;缺位思考

公安高校教職工包括管理人員、專業技術人員和工勤人員三個部分，其中管理人員、專業技術人員的人事檔案屬于干部檔案，工勤人員的人事檔案屬于工人檔案。公安高校教職工的主體是管理人員和專業技術人員，工勤人員只占教職工總數的極少數。因此，本文所指公安高校干部人事檔案主要指的是公安高校管理人員和專業技術人員的人事檔案。

一、公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象及其影響

公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象即公安高校干部人事的上級主管部門因體制性、法規性或主觀性等方面的原因，沒有將公安高校的干部人事檔案工作納入自己的工作范圍，形成的公安高校干部人事檔案工作無上級主管部門領導與指導的狀態。

公安高校干部人事檔案工作中存在的上級主管部門缺位現象，嚴重影響公安高校干部人事檔案工作的正常開展，主要表現在:

(一)國家或省級以上干部人事主管部門制定和頒發的干部人事檔案工作法規及其他相關文件，無法及時下發或傳達到公安高校組織人事部門，公安高校干部人事檔案工作因得不到上級機關有關干部人事檔案工作法規及其他相關文件的指導而處于盲目運行狀態。

(二)公安高校干部人事檔案工作部門及其工作人員，無從知曉和參與上級機關及其相關部門組織、舉辦的與干部人事檔案工作有關的會議、業務培訓等活動，難以了解和掌握干部人事檔案工作發展動態及其相關信息。

(三)公安高校的干部人事檔案目標管理無上級主管部門過問，達標升級工作無法正常開展。

(四)公安高校干部人事檔案工作好壞完全取決于公安高校分管領導及組織人事部門的重視程度，缺乏上級主管部門的檢查、監督和有效指導。

二、公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象產生的原因

(一)公安高校實行雙重管理體制是產生公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象的體制性根源

公安高校的編制屬于公安專項編制，實行省級以上公安機關和省級以上教育行政部門共管、干部人事由省級以上公安機關主管的管理體制。雙重管理體制下的公安高校干部人事檔案工作，往往容易被省級以上公安機關、省級以上教育行政部門忽視或邊緣化。省級以上公安機關可以根據《高等學校檔案管理辦法》“國務院教育行政部門主管全國高校檔案工作。省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門主管本行政區域內高校檔案工作”［1］的規定，認為公安高校干部人事檔案工作的上級主管部門應該是省級以上教育行政部門;省級以上教育行政部門也可以根據《干部檔案工作條例》“干部檔案工作，……由干部主管部門領導與指導”［2］的規定，認為公安高校干部人事檔案工作的上級主管部門應該是公安高校干部人事的上級主管部門即省級以上公安機關。最終可能導致的結果是:省級以上公安機關和省級以上教育行政部門相互推諉，都覺得公安高校干部人事檔案工作不屬于自己的工作范圍，都不履行對公安高校干部人事檔案工作的領導與指導職責，使公安高校干部人事檔案工作成為被上級主管部門遺忘，無上級主管部門主管的盲區或真空地帶，形成公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象。

(二)某些省級以上公安機關的干部人事主管部門對省級以上教育行政部門主管高校檔案工作規定的誤解，是產生公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象的主觀性原因

《高等學校檔案管理辦法》明確規定了省級以上教育行政部門是高校檔案工作的主管部門，但如果對高校檔案及高校檔案工作等范疇作片面性理解，就很容易陷入高校干部人事檔案工作應由省級以上教育行政部門主管的認識誤區。假如我們將“高校檔案”簡單地理解為高校所有檔案，高校干部人事檔案就應列入高校檔案范疇，高校干部人事檔案工作就成了高校檔案工作的組成部分，省級以上教育行政部門既然主管高校檔案工作，自然也就要主管高校干部人事檔案工作;在干部人事檔案已經納入綜合檔案室或檔案館管理的高校，干部人事檔案工作事實上已經成為高校檔案工作的重要內容。某些省級以上公安機關的組織人事部門據此就可以認為:既然高校干部人事檔案工作只是高校檔案工作的內容之一，《高等學校檔案管理辦法》又明確規定了省級以上教育行政部門主管本行政區域內高校檔案工作，公安高校干部人事檔案工作就應該由省級以上教育行政部門主管，省級以上公安機關的干部人事主管部門就可以不再過問公安高校干部人事檔案工作。某些省屬公安高校在其管理體制由省級公安機關直屬變更為省級公安機關和省級教育行政部門共管后，省級公安機關的干部人事主管部門就很少過問或不再過問公安高校的干部人事檔案工作，致使公安高校干部人事檔案工作出現上級主管部門缺位現象。

(三)干部人事檔案法規體系缺陷是產生公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象的法規性因素

《干部檔案工作條例》等法規性文件是干部人事檔案工作必須遵循的檔案法規。但現行的干部人事檔案法規在體系上還存在不完善的環節和方面:一是在現行的干部人事檔案法規性文件中找不到如何進行雙重管理體制下的高校干部人事檔案工作，雙重管理體制下的高校干部人事檔案工作由誰主管的明確依據。盡管我們可以根據對《干部檔案工作條例》等法規性文件中的有關規定的理解，推導出誰是雙重管理體制單位干部人事檔案工作的上級主管部門，但現行干部人事檔案法規性文件卻沒有這方面的明確規定，雙重管理體制下的高校的上級主管部門反而都能從現行干部人事檔案法規性文件中找到不屬于自己主管的依據，這不能不說是現行干部人事檔案法規體系的一大漏洞，也是造成高校干部人事檔案工作的上級主管部門缺位的一個重要原因。二是現行的干部人事檔案法規體系缺少高校干部人事檔案工作方面的法規。《干部檔案工作條例》等法規性文件主要是對黨政機關干部人事檔案工作的法規性規定。高校的干部人事檔案工作要參照執行，但高校有不同于黨政機關的特點，高校干部人事檔案工作也應有其不同特點，因此，中共中央組織部、國家檔案局在關于印發《干部檔案工作條例》的通知中就明確要求:“各地區各部門可根據《干部檔案工作條例》等文件規定，結合各自的實際情況，制定具體的管理辦法、細則。”［3］高校在貫徹執行《干部檔案工作條例》等檔案性文件時，也應結合自身特點，制定符合高校實際的有別于黨政機關的干部人事檔案工作文件，以規范高校干部人事檔案工作。然而，在現行的干部人事檔案工作法規體系中，除個別省、市制定有這方面的法規性文件外，尚無全國性的高校干部人事檔案工作法規性文件，致使高校干部人事檔案工作中諸如雙重管理體制下高校干部人事檔案工作上級主管部門如何確定等問題無法得以規范，這就為產生雙重管理體制下高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象留下了法規上的空隙。

三、解決公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象的對策思考

(一)根據《干部檔案工作條例》等檔案法規的有關規定，明確誰是公安高校干部人事檔案工作的上級主管部門

《干部檔案工作條例》規定:干部檔案工作由干部主管部門領導與指導，縣以上的組織人事部門，負責對本地區、本部門、本系統的干部檔案工作進行指導、監督和檢查。各級黨委組織部門，對同級和下級的干部檔案工作，在業務上負有監督、檢查和指導的責任［4］。按上述規定，干部人事主管部門就是本單位的干部人事檔案工作的主管部門，上級干部人事主管部門就是下級單位的干部人事檔案工作的上級主管部門;雙重管理體制下的單位，其干部人事檔案工作的上級主管部門應該是該單位干部人事的上級干部人事主管部門。高校的干部人事主管部門負責領導與指導本校的干部人事檔案工作，主管高校干部人事的上級干部人事主管部門就是高校干部人事檔案工作的上級主管部門。公安高校干部人事檔案工作的上級主管部門是公安高校干部人事的上級主管部門。誰是公安高校干部人事的上級主管部門，誰就是公安高校的干部人事檔案工作的上級主管部門，誰就負有領導與指導、檢查和監督公安高校干部人事檔案工作的職責。省級以上公安機關是公安高校干部人事的上級主管部門，公安高校的干部人事檔案工作就應該由省級以上公安機關主管，省級以上公安機關的干部人事主管部門就應負責領導與指導、檢查和監督公安高校的干部人事檔案工作;省級以上教育行政部門是公安高校干部人事的主管部門，公安高校的干部人事檔案工作就應該由省級以上教育行政部門主管，省級以上教育行政部門的干部人事主管部門就應負責領導與指導、檢查和監督公安高校的干部人事檔案工作。

(二)根據《高等學校檔案管理辦法》等檔案法規的有關規定，明確界定教育行政部門主管高校檔案工作的內涵

《高等學校檔案管理辦法》第二條明確規定:“本辦法所稱的高等學校檔案，是指高等學校從事招生、教學、科研、管理等活動直接形成的對學生、學校和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式、載體的歷史記錄。”［5］《辦法》為高校檔案下的這個定義，并沒有將高校教職工人事檔案納入高校檔案范圍。《辦法》所稱的高校檔案指的是不包含高校教職工人事檔案在內的高校其他檔案如黨群檔案、行政檔案、科研檔案、教學檔案、學生檔案等;高校檔案工作指的是除高校教職工人事檔案工作之外的高校其他檔案工作。根據《干部檔案工作條例》等檔案法規的有關規定，高校干部人事檔案可以列入高校檔案范疇，納入綜合檔案管理機構管理。但高校干部人事檔案是一種不同于高校其他檔案的特殊檔案。高校干部人事檔案與高校其他檔案相比，不僅在立卷單位、管理方法、服務方向等方面存在較大差異，而且有著質的區別。高校其他檔案反映的是高校教學、科研、管理等方面活動的歷史記錄，高校干部人事檔案反映的是高校教職工個人成長的歷史記錄。正因為如此，《高等學校檔案管理辦法》只是將學生檔案列入高校檔案范疇，而沒有明確將高校教職工人事檔案工作列入高校檔案工作范圍，更沒有明確規定教職工人事檔案必須納入高校綜合檔案管理機構管理;只是在某些省級教育行政部門制定的《高等學校檔案管理辦法》實施細則或實施辦法中，明確將教職工人事檔案作為人事類列入高校檔案歸檔范圍，提倡、鼓勵高校實行納入管理，如《四川省＜高等學校檔案管理辦法＞實施細則》等［6］;但即使是實行納入綜合檔案管理機構管理的單位，“其干部檔案要固定專人管理，業務工作要接受本單位組織人事部門的領導和上級有關業務部門的檢查指導”［7］。中組部、國家檔案局在關于印發《干部檔案工作條例》的通知中明確指出:“經中央組織部和國家檔案局研究決定，干部檔案工作納入全國檔案工作管理體系。今后，干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領導與指導，仍以各級黨委組織部門為主，各級檔案行政管理部門按《中華人民共和國檔案法》等有關規定，進行宏觀管理和協調工作。”［8］因此，高校干部人事檔案納入綜合檔案室或檔案館管理，既不會改變干部人事檔案的本質屬性，也不會改變干部人事檔案的主管部門，更不會影響本單位干部人事主管部門及其上級干部人事主管部門履行領導與指導高校干部人事檔案工作的職責。

根據《高等學校檔案管理辦法》、《干部檔案工作條例》等檔案法規性文件中的有關規定，省級以上教育行政部門主管本行政區域內的高校(除干部人事檔案工作之外)檔案工作;省級以上教育行政部門可以主管干部人事由本部門主管的直屬或非直屬高校的干部人事檔案工作，但不能主管干部人事不屬于本部門主管的高校干部人事檔案工作，干部人事上級主管部門是非省級以上教育行政部門的其它部門的高校干部人事檔案工作只能由其干部人事的上級主管部門主管。

(三)健全和完善干部人事檔案法規體系，從制度和機制上規范高校干部人事檔案管理，從根本上解決雙重管理體制下的公安高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位問題

檔案法規不完善是產生高校干部人事檔案工作的上級主管部門缺位現象的重要原因。因此，要從根本上解決公安高校干部人事檔案工作的上級主管部門缺位問題，必須加強干部人事檔案法規建設，健全和完善現行干部人事檔案法規存在的薄弱環節和方面，特別是需要結合高校的實際情況，制定和出臺《高等學校干部人事檔案管理辦法》，從制度和機制上明確雙重管理體制下的高校干部人事檔案工作由誰主管問題，規范高校干部人事檔案工作，從根本上消除形成高校干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象的法規性因素。

(四)檔案行政管理部門應加強干部人事檔案工作的宏觀管理和組織協調，減少或避免干部人事檔案工作上級主管部門缺位現象產生

根據《干部檔案工作條例》、《中華人民共和國檔案法》、《高等學校檔案管理辦法》等檔案法規的有關規定，國家各級檔案行政管理部門負有對干部人事檔案工作進行宏觀管理和組織協調，對同級部門或單位的干部人事檔案工作進行監督、指導的職責。省級以上檔案行政管理部門應該加強對高校干部人事檔案工作的檢查、監督和指導，及時發現和協調解決雙重管理體制下的高校上級主管部門在誰主管高校干部人事檔案工作問題上相互推諉問題，防止和糾正高校干部人事檔案工作中出現的上級主管部門缺位現象。

［1］［5］周濟，楊冬權．中華人民共和國教育部令第27號［EB/OL］．http://www．gov．cn/flfg/2008 － 09/12/content_1093980．htm．

［2］［3］［4］［7］［8］《中共中央組織部 國家檔案局關于印發干部檔案工作條例的通知》［EB/OL］．http://www．people．com．cn/item/flfgk/gwyfg/1991/L35101199107．html．

［6］四川省教育廳四川省檔案局關于印發《四川省〈高等學校檔案管理辦法〉實施細則(試行)》的通知［EB/OL］．http://www．cdarchive．chengdu．gov．cn/TextPage/Show．aspx/2765．

Analysis of Supervisory Vacancy from Upper Organs in Personnel Archiving Work in Police Colleges

FANG De－sheng

(Sichan Police College，Luzhou China 646000)

The supervisory vacancy from upper organs in personnel archiving work negatively affects the smooth going of such work in police colleges．It is of practical significance for the development of archiving work to have a proper analysis of the causes for the vacancy and a good understanding of relevant solutions．

Personnel archiving work in police colleges;Superior departments;Thought on supervisory vacancy

D631

A

1008－2433(2011)04－0122－04

2011－05－18

方德生(1958—)，男，重慶巫山人，四川警察學院副研究館員。