檢察機關介入民事訴訟范圍之比較

王德新

（山東師范大學，山東濟南 250014）

檢察機關介入民事訴訟范圍之比較

王德新

（山東師范大學，山東濟南 250014）

關于檢察機關介入民事訴訟的途徑，即包括提起訴訟、參與訴訟和事后抗訴的多元方式，我國學者已基本達成共識。但是，檢察機關究竟應在大多范圍內介入民事訴訟案件呢？通過借鑒國外成熟的立法經驗，并結合我國的實際情況，可將我國檢察機關介入的范圍限定為四種類型的案件：即涉及國家利益的案件，涉及社會公共利益的案件，人事訴訟和非訟程序，以及涉及審判活動合法性的案件。在此基礎上，根據實際需要對案件的具體類型進行細化。

檢察機關；民事訴訟；介入范圍；比較

近年來，民事訴訟檢察監督制度的改革漸成學界關注的熱點問題。目前，學者們已經初步達成共識的改革方案是：檢察機關介入民事訴訟的方式應當多樣化，至少應包括民事公訴、參與訴訟和民事抗訴三種形式；檢察機關在民事訴訟中的主要職能不是糾錯，而是維護公共利益；[1]檢察機關在民事訴訟中的地位，應當定位為公訴機關[2]。但是，就何謂公共利益，需要檢察機關介入的民事訴訟案件主要包括什么的問題，當前的認識還相當模糊，有必要進行進一步的研究。比較法的研究表明，涉及公共利益的案件可以歸納為以下幾種情形。

一、涉及國家利益的案件

國家利益，是指滿足或能夠滿足國家以生存發展為基礎的各方面需要，并且對國家在整體上具有好處的事物。從宏觀上看，國家利益也屬于公共利益的范疇，它經常與政府的運作或統治階級的統治利益混合在一起。需要注意的是，國家利益是“一個彈性很大、易被隨意解釋的詞語”，“在任何一個特定時間內占優勢的國家利益概念只不過是各種政策動機的混合物?！盵3]在不同的國家和歷史時期，政府利益、實行君主制國家的皇室利益、實行聯邦制國家的聯邦利益、實行三權分立國家的分權原則、法治國家的法律統一適用等，都可以被解釋為國家利益。在涉及國家利益的案件中，賦予檢察機關提起或參與訴訟的權利，是各國的通例。

在英國，代表政府參與民事訴訟被列為總檢察長各項職權之首，總檢察長還有權介入涉及皇室權益的民事案件?！睹绹ǖ洹返?8卷第547條規定，聯邦檢察官有權介入涉及聯邦利益的下列案件：（1）在涉及聯邦利益的民事案件中，檢察官可以作為聯邦政府的代表起訴或應訴；（2）納稅人違反稅法需要追繳稅款及罰款時，檢察官還可以提起訴訟；如納稅人不服稅務機關、關稅官員的征稅或罰款決定而提起訴訟，檢察官可以出庭為稅務官員辯護；（3）在涉及聯邦政府確認土地所有權或征用土地的案件中，檢察官可以作為原告或被告出庭，為聯邦利益辯護；（4）對利用欺詐手段非法獲取撫恤金、養老金的人，檢察官可以代表聯邦提起索賠訴訟；（5）檢察官有權對因違反《反托拉斯法》而引起的爭議提起訴訟等。[4]在法國，駐最高法院檢察長的主要職責就是“對國家整體執法活動進行監督”。具體包括：（1）對法院的管轄權提出異議，以監督法院正確行使管轄權；（2）對于法院的終審判決，為法律之利益而向最高法院提起上訴；（3）當發現普通法院審判中侵犯立法權或執行權時，向最高法院提起“越權之訴”，以監督三權分立原則的落實。[5]在前蘇聯，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條規定：“檢察長認為對保護國家或勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或隨時參加訴訟?！倍砹_斯《民事訴訟法典》保留了蘇聯時期檢察長參加民事訴訟的精神，只要檢察長認為對保護國家或社會利益或保護公民權利及合法利益有必要，就有權提起訴訟或隨時參加訴訟。[6]

二、涉及社會公共利益的案件

雖然“國家利益”與“社會公共利益”同屬公共利益的范疇，但兩者在內涵上并不是一回事。馬克思曾指出，國家是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”；[7]把國家利益與社會公共利益說成是一致的，只不過是統治階級“為了達到自己的目的而不得不把自己的利益說成是社會全體成員的共同利益”而已。[8]那么，何謂社會公共利益呢？這是一個眾說紛紜、見仁見智的問題。一般認為，社會公共利益具有兩大特點：一是利益主體的整體性，即它是社會整體的利益而不是某個人、某個集體、某個階層的局部利益；二是利益內容的普遍性，即它屬于普遍的利益而不是某些人的特殊利益。

社會公共利益主體的整體性也導致了其模糊性，當社會公共利益受到侵害時，由檢察機關作為公共利益的代表提起或參與民事訴訟，就成了多數國家共同的選擇。

在英國，總檢察長作為公共利益的代表有權提起或者參與公益訴訟。表現為：第一，“告發訴訟案件”，是指人們請求法院對下列情形作出宣告或禁止的案件：A.危害公共利益者；B.法人超越法律授予的合法權利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；C.為防止某一法定罪行重復觸犯，而必須發出告誡者。對這類案件，總檢察長可以依職權提起訴訟，也可以授權個人或法人以自己的名義提起訴訟。第二，其他涉及公共利益的案件。例如，在慈善利益受牽涉時，檢察長擔任慈善機構的訴訟一方，可以提起訴訟。在美國，國會早在1890年就通過了《謝爾曼法》，規定檢察官依司法部長的指示可提起民事訴訟。后來美國相繼在反壟斷、環保、消費領域侵權、證券侵權等領域建立了檢察機關提起民事公益訴訟的制度。例如，1957年的《環境保護法》、1970年的《防止空氣污染條例》、1970年的《防止水流污染條例》、1972年的《防止港口污染和河流污染條例》、1972年《噪音控制條例》等均規定檢察官有權提出相應的環境民事公益訴訟。

在法國，早在1806年《法國民事訴訟法典》中就曾規定，檢察官有權通過起訴或其他方式介入“關于因貧人不公贈與之訴訟”等民事案件。現行《法國新民事訴訟法典》第421條規定:“檢察官可以作為主要當事人進行訴訟，或者作為共同當事人參與訴訟?！钡?23條規定:“檢察機關在公法秩序受到損害時，可以為維護公法秩序提起訴訟?！睓z察機關在決定參與民事訴訟方面，享有非常大的自由決定權。該法第426條規定：“檢察院可以了解其認為應當參加訴訟的其他案件?！痹谌毡?，早在1872年8月太政官（最高行政機關首領）執政時期，就制定頒行了《司法職務定制》，明確了檢察官作為維護公益的代表和追訴犯罪的機關性質與職能，規定了檢察官是保障憲法及人民權利，扶良除惡，監察審判當否的公益代表人。[9]

在前蘇聯，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條規定：“檢察長認為對保護國家或勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或隨時參加訴訟?！碧K聯總檢察長1969年12月22日第91號《關于在民事訴訟程序中加強檢察長的監督的命令》中要求：檢察長通常應當參加具有社會意義或者涉及到國家和蘇聯公民的重要利益的案件。2002年俄羅斯制定的《民事訴訟法典》規定，如果檢察長認為對保護國家或社會利益，或保護公民權利及合法利益有必要，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。

三、涉及人事訴訟和非訟程序的案件

人事訴訟，是指涉及家庭關系和身份關系的案件，主要包括婚姻事件、收養關系、親子關系等。而非訟程序案件，是相對于訴訟案件而言的，是指沒有利害關系相沖突的雙方當事人，而是由某一公民、法人或其他組織就某種權利或法律事實狀態請卻法院予以確認的案件。

前述兩類案件，也會涉及社會公共利益。比如，人事訴訟由于涉及家庭成員之間的身份關系，因此與社會秩序的安定有關；非訟程序案件（如監護、宣告死亡，企業的破產、解散等），也可能危及社會公共利益。但是，各國通常在立法中將這類案件單獨列明，作為檢察機關提起訴訟或參與訴訟的一種特別類型。

法國《民法典》規定，檢察機關可以就下列案件提起公訴：第一，對直系血親結婚等違反善良風俗的婚姻，檢察官可以訴請法院宣告該婚姻無效；第二，對于無行為能力人，檢察官可以起訴要求法院為其指定財產管理人；第三，在父母對其子女人身進行犯罪、虐待子女、經常酗酒等違法行為，嚴重危及子女的安全、健康，或父母兩年以上拒不履行法定的義務的，檢察院可起訴要求法院剝奪父母的親權。此外，法律還授權檢察官參與有關家庭關系、遺產繼承、親子關系和成年人監護的設置與變更等訴訟。

德國1950年《民事訴訟法典》也曾規定：檢察官作為社會公共利益的代表，在婚姻無效、雇傭勞動、禁治產案件中有權提起訴訟。

蘇聯時期的《民事訴訟法》第255條規定：“法院審理認定公民失蹤或宣告失蹤人死亡的案件時，檢察長必須參加?！钡?61條規定：“法院審理認定公民行為能力受限制的案件時，必須有該公民本人參加，并須有檢察長以及監護或保佐機關的代表參加。”

日本的《新民事訴訟法》、《人事訴訟程序法》、《家事審判法》、《非訟案件程序法》等法律文件中，多有檢察官介入民事訴訟的條文。如《人事訴訟程序法》第5條規定，檢察官應列席婚姻案件的審判并發表意見，法院應向檢察官通知案件及期日；如檢察官列席時，應在筆錄里記載其姓名及陳述。第29條規定，收養案件中子女提起認領之訴時，訴訟對方應為父或母；若本應成為雙方當事人的人死亡后，將檢察官作為對方當事人。

在我國臺灣地區，1996年頒布的《檢察官參與民事及非訟事件實施要點》對檢察官參與民事及非訟事件作了詳盡的規定。該法第7條規定：“檢察官應本于公益，依職權或申請積極參與民事及非訟事件?！睔w納來看，檢察官有權啟動的非訟案件審理程序，包括選定或指定監護人、選任遺產管理人、死亡宣告、禁治產宣告、法人解散宣告、宣告終止收養等情形。

四、涉及法院審判活動合法性的案件

對于我國法律規定的檢察機關的抗訴權，即檢察機關有權對人民法院的審判活動是否合法進行監督，在西方國家極難找到相關立法。歐美國家一般認為，任何機關和個人不得干預司法獨立，除當事人提起上訴外任何人不得對司法判決說三道四。在世界范圍內，允許檢察機關對法院的審判活動進行監督的，主要是前蘇聯和受其影響的社會主義國家的做法。

蘇聯1964年《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟法綱要》第29條規定：檢察長有權參與民事訴訟活動，對民事訴訟活動實施監督。檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民的權利和法律保障的利益出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監督程序提出抗訴。蘇聯解體后，俄羅斯沒有徹底放棄蘇聯的很多傳統做法。如新制定的《俄羅斯仲裁法院組織法》就規定：“檢察機關對法院的判決，有權進行監督，提出抗訴。”

在越南，檢察機關內部設有民事監督局，負責對民事審判、行政審判的合法性進行監督：一是對于涉及國家利益或者社會公共利益的案件，檢察機關可以起訴；二是法院在民事行政案件立案后，立即通知同級檢察院，由檢察院決定是否參與本案的訴訟；三是對一審判決認為違反國家法律，有權按照上訴程序提出抗訴；四是對發生法律效力的判決，認為確有錯誤，檢察機關可以按照審判監督程序提出抗訴。[10]

五、我國檢察機關介入民事訴訟范圍之構想

在涉及公共利益的案件中，賦予檢察機關介入權是非常必要的。檢察機關介入民事訴訟的范圍不宜過于狹窄，也不宜無限擴大。具體來說，可以從以下三方面進行完善。

（一）檢察機關有權提起民事公益訴訟的案件范圍

檢察機關的民事公訴權，應當主要針對三種類型的案件：一是國有資產流失案件；二是環境公害案件；三是其他涉及公共利益的事件。

具體來說，包括如下幾種具體類型：（1）侵吞國有資產案件。即通過各種手段侵吞國有資產，尚未構成犯罪，又無其他主管部門處理或主管部門置之不理的案件；（2）公害案件。即違反法律規定，直接或間接造成不特定多數人的人身、財產損害的環境污染案件，或者有重大環境污染隱患的案件；（3）自然人身份事件。這些事件包括：宣告公民失蹤或死亡事件；申請認定公民無民事行為能力，限制民事行為能力或恢復民事行為能力事件；親子關系事件，包括收養關系事件；監護事件；（4）法人事件，包括法人的解散、清算、選定臨時財產管理人、企業法人的破產及整頓事件等；（5）確認民事行為無效的案件。包括：確認婚姻無效案件；確認遺囑無效案件；確認合同無效案件，主要是合同法第52條規定的無效合同的五種情形；（6）妨害行政公益管理的案件。如違反法律規定損害公共設施、破壞自然資源、侵害國家文物或者對國家文物有重大侵害隱患的案件，侵害國家重特大工程項目或者使國家重特大工程項目存在重大隱患的案件；（7）破壞社會主義市場經濟秩序的案件，包括市場壟斷，不正當競爭案件等；（8）其他涉及國家和社會公益或涉及公法秩序的案件，如侵害消費者等社會弱勢群體利益的案件，選民資格案件，認定財產無主案件等。

以上各類案件，均與國家利益或社會公共利益密切相關，應屬檢察機關于必要時提起民事訴訟的范圍。所謂必要，是指無其他主體發動訴訟的情形。

（二）檢察機關有權參與民事公益訴訟的案件范圍

對于有些類型的案件，如果當事人已經依法提起了民事訴訟，檢察機關可以依申請或依職權要求參與到相關訴訟程序中，以監督當事人的和解、處分等行為不會對公共利益造成損害。這時，檢察機關行使的是參訴權。

根據當前社會的實際情況，需要檢察機關參訴監督的案件主要包括：（1）涉及重大國有資產的投資、轉讓、處分的；（2）公民、法人或者其他組織已經提起的民事、行政訴訟關系公共利益的；（3）企業破產、重整等可能損害公共利益的；（4）涉及公民身份的，有關行為能力缺失及救濟案件，未成年人監護案件，成年人監護托管案件等；（5）對先予執行、執行等直接涉及公民基本權利的裁定。（6）失蹤人財產管理案件；（7）涉及社會公共利益的其他案件。

（三）檢察機關有權對生效裁判提起抗訴的范圍

民事訴訟涉及的是私權爭議，從尊重當事人意思自治的理念出發，民事訴訟程序（包括再審程序）的啟動應盡量由當事人自行提起。所以，應盡量縮小檢察機關抗訴的范圍，檢察機關的抗訴應本著公益監督、程序監督的理念來劃定。具體包括：（1）審判人員貪贓枉法、嚴重違紀的案件；（2）訴訟程序嚴重違法，導致當事人權利嚴重受損的案件；（3）違反社會公共利益的生效判決，如當事人惡意串通危害國家、集體及第三人的案件。

同時，應限定在以下情形下，檢察院不得提起抗訴：（1）當事人行為能力欠缺且法定代理人怠于履行職責致使當事人的民事權益受到嚴重損害的案件提起訴訟，檢察院一律不得提起抗訴。（2）依特別程序做出的判決不發生再審問題，如依公示催告程序、督促程序作出的裁判無再審的必要。（3）執行程序是為了強制實現判決、裁定等生效法律文書確定的義務而設立的程序，因此，對法院在執行中做出的裁定也不適用審判監督程序，故檢察院不能就此提起抗訴。（4）經最高法院作出的判決，不得提起抗訴，以切實維護民事判決的既判力和最高法院的終審權。

[1]陳桂明.民事檢察監督之存廢、定位與方式[J].法學家，2006，（4）:13.

[2]張坤.我國檢察機關之定位[J].湖南公安高等?？茖W校學報, 2010，（5）:65.

[3]Alvin Z.Rubinstein,America’s National Interest in a Post-Cold War World:Issues and Dilemmas,McGraw-Hill,Inc, 1994，41.

[4]李忠芳,王開洞.民事檢察學[M].北京：中國檢察出版社, 1996.36.

[5][法]讓·文森,塞爾日·金沙爾.法國民事訴訟法要義[M].北京：中國法制出版社,2001.1315.

[6]張西安,程麗莊.俄羅斯聯邦民事訴訟法、執行程序法[M].北京:中國法制出版社，2002.15.

[7]馬克思恩格斯全集（第21卷）[M].北京：人民出版社，1960.194.

[8]馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1972.609.

[9]（日）法務省刑事局.日本檢察講義[M].楊磊譯.北京：中國檢察出版社,1990.12.

[10]楊立新.民事行政訴訟檢察監督與司法公正[J].法學研究, 2000，（4）:50.

Key works:prosecutors;civil cases;scope of intervene;comparative study

A Comparative Study on the Scope of Civil Cases which Prosecutors May Intervene in

WANG De-xin
（Shandong Normal University,Jinan,Shandong,250014）

The Chinese scholars have reached a consensus that the prosecutors may intervene in civil cases through multiple ways.However,the scope of civil cases which prosecutors may intervene in is still controversial.A comparative study shows that it should be limited to the following four types of cases,namely,cases concerning national interest and social public interest,some personnel litigation and non-litigation procedure,as well as cases concerning the legality of the court's activity.

D925.1

A

2095-1140（2011）04-0092-04

2011-05-18

王德新（1978-），男，河南確山人，山東師范大學法學院講師，法學博士，主要從事訴訟法學、司法制度研究。

左小絢）