“兩型社會”建設的環境法律制度保障與創新

吳波，吳勇

（1.中國煙草總公司湖南省公司，湖南長沙 410004；2.湘潭大學法學院，湖南湘潭 411105）

“兩型社會”建設的環境法律制度保障與創新

吳波1，吳勇2

（1.中國煙草總公司湖南省公司，湖南長沙 410004；2.湘潭大學法學院，湖南湘潭 411105）

“資源節約型、環境友好型社會”建設和環境法律制度建設是相互促進的，“兩型社會”建設的核心就是完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制，這為環境法律制度的發展創新提供了很好的平臺。同時，環境法律制度是實現“兩型社會”的重要保障，環境法律制度創新是實現“兩型社會”的重要途徑，通過構建有效的環境保護激勵與約束機制，必將推進“兩型社會”建設。

兩型社會；環境；法律制度；示范

一、環境法律制度對“兩型社會”建設的意義

黨的十七大報告確定了建設“資源節約型、環境友好型社會”目標。我國提出建立“兩型社會”的目標不是偶然的,與我國的環境與資源狀況惡化趨勢相關:第一,資源利用效率明顯偏低,經濟增長方式粗放。第二,近年來資源需求增長加快,資源約束矛盾不斷加大。中國的資源總量居世界第三位,但是人均資源占有量是世界第53位,僅為世界人均占有量的一半。第三,環境污染嚴重,并沒有擺脫先污染后治理的老路。比較嚴重的環境污染造成了高昂的經濟成本和環境成本,目前已經存在著環境“透支”,大氣污染造成的經濟損失占GDP的3%～7%,并對公眾健康產生明顯的損害。我國的環境資源狀況已經對我國社會經濟的可持續發展構成威脅，因而我們有必要重新考慮人類的生產方式和生活方式。可見，建設“兩型社會”是構建和諧社會的重要內容，是貫徹落實科學發展觀的內在要求。

“兩型社會”建設的核心就是完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。在這其中，環境法律制度的重要性不言而喻。

首先，環境法律制度的理念與“兩型社會”的理論是一致的。環境法是以可持續發展為價值的法，它要求環境資源不僅要滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害，其目標在于使人類從過去以犧牲環境和資源為代價謀求社會發展的模式轉換到人與自然和諧發展、經濟增長與環境保護協調發展的模式。這與“兩型社會”提出的“資源節約、環境友好”理念是契合的。正因為這種自然的契合，作為上層建筑一部分的環境法，必然對“兩型社會”建設具有深刻的指導意義。

其次，環境法律制度是實現“兩型社會”的重要保障。要實現人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展，就必須明確環境產權與資源的權利歸屬，環境容量和能源資源的定價機制就必須是建立在短期利益與長期利益、個體利益與公共利益、局部利益與整體利益、經濟利益和生態利益的綜合考慮之上，經濟運行就必須防止低水平重復和無序競爭，資源環境利用必須公開透明，環境資源消費也必須合理適當，防止污染和浪費。這都需要環境法律制度的引導和保障。而要保護包括環境公共利益在內的各方環境權益，確保公眾的環境民主和參與，維護人類與自然之間的和諧均衡，也需要環境法律制度的明確與建設。

最后，環境法律制度創新是實現“兩型社會”的重要途徑。“兩型社會”建設是一項涉及生產方式和生活方式轉變的根本性變革，它不可能依靠市場規律自然演化,而是需要不斷的制度推進。環境問題具有外部性,解決這一問題就是要將市場調節機制失靈的負外部性的成本內部化以降低污染的排放和資源的濫用,并將正外部性的收益內部化,使具有正外部性的環境友好產品和服務達到社會最優的供給水平,以恢復市場的優化資源配置功能。要解決資源配置和環境污染問題，就必須建立良性的創新機制，通過制度創新來構建有效的激勵與約束機制。只有通過不斷發展環境法律制度，才能為“兩型社會”的構建提供更有利的制度保障。因為在建設“兩型社會”的過程中,必然會出現許多新的環境保護和資源利用問題,同時又有許多新的環境保護領域需要開拓,需要不斷去探索環境保護和資源利用的新方法。這種環境法律制度的創新有利于在環境與資源管理實踐、生態保護和建設方面發揮積極的作用，從而推動“兩型社會”的建設。

二、“兩型社會”建設環境法律制度保障的基本要求與內容

（一）基本要求

建設“兩型社會”是一個系統的法制工程，其環境法律制度保障的基本要求是：

1.遵循自然規律和市場規律,構建立法內容。自然規律和市場規律,是指自然界和人類社會中各種物質和社會現象之間內在的、本質的必然聯系。它們是不依人們的意志為轉移的客觀規律,要求人們的活動必須符合客觀規律的要求。自然規律主要包括生態演替規律、生物多樣性規律。這些自然生態規律是人類對自然的合理利用的“底線”,是人類與自然相處的“倫理底線”。破壞它,則構成人類的“自然債”,人類必須有強制機制予以清償;破壞它,人類又不予以清償,大自然就會以更為猛烈的方式報復人類。因此，環境法律制度內容的確定必須遵循自然規律，根據環境容量和物質、能量循環的要求，來進行環境規劃的編制、環境標準的制定和環境影響評價的進行。同時，解決環境資源問題，應當按照市場規律的要求，運用經濟手段，對環境資源開發利用行為進行鼓勵或限制，如通過排污權交易、生態補償等制度來促進企業采取有利于環境保護的措施，實現環境效益和經濟效益的統一。

2.按照可持續發展要求，建立環境與發展綜合決策機制。環境保護是可持續發展的重要組成部分，關系到國民經濟和社會發展的全局。環境法律制度要體現綜合決策的要求，確立源頭控制、綜合控制機制，綜合考慮經濟效益、社會效益、環境效益，實現協調發展。在制定國民經濟和社會發展計劃、土地利用規劃時，應把環境承載力作為重要的要素進行考量，把環境保護目標納入國民經濟和社會發展計劃。在制定區域開發、城市發展、生產力布局等重大計劃和確定重大建設項目時，應組織實施環境影響評價，考慮對環境資源的影響。在制定產業政策和調整產業結構時，應嚴格限制能耗高、資源浪費大、污染嚴重的產業和企業發展。在制訂投資、信貸、財政、稅收、價格、進出口等經濟政策時，應考慮環境保護的規定和要求，避免決策不當造成重大環境損失。

3.尊重公民的環境民主權利，鼓勵公眾參與。環境質量的好壞，直接關系到每一個人生活的質量。人們應享有在良好的環境中生活的權利、依法參與環境管理的權利、對污染和破壞環境的行為進行監督的權利。就環境資源而言,最重要的就是保障和鼓勵群眾涉及資源環境的知情權、參與權和決策權。公眾參與是社會主義民主的最佳體現,而資源節約和環境保護領域的公眾參與,最有可能成為推進社會主義民主“共贏”的最佳切入點。要獲得資源節約和環境友好的效果，就必須在制度建設中體現這些權利，充分發揮公眾的積極性和創造力。

4.體現環境法律的應用性，實現環境法律制度的系統化和可操作化。“兩型社會”建設要走新型工業化、新型城市化道路，其環境法律制度必須是實在的、成本優化的，而非“軟指標”和“花瓶”。這要求環境法律制度的系統化和可操作化。環境法律制度建設不僅要相互之間的協調和配套制度,還要考慮環境法律制度與其他法律制度的銜接。環境法律制度的內容明確、權責分明、程序清晰，能夠適應環境管理和激勵環境保護、資源節約的需要。

（二）基本內容

“兩型社會”建設的最終目標是要實現人與生態環境的和諧發展,為保障這一目標的實現，環境法律制度應當在這些方面進行建構。

1.管理性環境法律制度。環境資源問題牽涉到社會公益利益的實現，牽涉到社會經濟發展的物質基礎，因此國家應當承擔起環境資源保護和利用的主要責任，主動積極的對環境資源破壞行為進行干預，按照“預防優先、綜合管理”的思想建立源頭控制和過程控制的環境管理制度。包括，理清管理體制，明確統一管理，建立和完善環境統計、環境規劃、環境影響評價、三同時、環境許可、環境標志制度，加強排污申報、防止環境污染轉嫁、現場檢查、限期治理、自然環境區域保護、落后設備與工藝的淘汰、突發性環境事件應急、綠色環境壁壘等制度。

2.經濟性環境法律制度。經濟手段可以說是一種建立在市場機制上的財政干預，是公共機構利用經濟制度推進環境政策的一種方式。由于在環境保護領域存在“政府失靈”以及社會生產和生活對環境資源利益的不可避免性，必須選擇適當的經濟手段，設計出依靠市場機制的作用來解決環境保護問題的制度，最大限度地發揮環境的經濟作用和生態功效。這些制度體現在環境資源權屬、環境稅費、環境資源有償使用、清潔生產、水權交易、排污權交易、生態補償、環境保險、環境基金、循環基金市場準入制度等。這些制度建設要求遵循自然生態規律和經濟發展規律，對循環經濟活動實行科學的法律調整為原則來進行。因為發展循環經濟,建設環境友好型社會,是世界各國尋求可持續發展的必然選擇，我國應借鑒發達國家做法，建立完善的循環經濟制度體系。

3.公眾參與環境法律制度。“兩型社會”建設最終要靠廣大公眾來實現，在公眾參與環境法律制度方面，就是要構建系統的環境知情權、決策權和參與權實現制度。在環境知情權方面，我國應建立和推行政府和企業的環境信息披露制度，包括環境信息申報登記和標志制度、公眾環境信息的查詢和獲取制度，發揮政府和民間中介機構在信息的收集和溝通方面的橋梁作用。在環境參與權與決策權方面，制度建設主要體現在環境立法、環境影響評價、環境執法、環境司法中的參與，承認公眾的主體地位，確立公民在環境公益訴訟中的主體地位資格，確認環保團體在環境保護中的法律地位，積極組建由政府、企業和公眾聯合組成的環境監督隊伍,監督政府、企業遵守環境法規。

4.技術性環境法律制度。環境保護是一種科學技術性很強的活動，無論是環境污染治理還是資源的節約利用，都離不開科學技術的發展，因而為環境工作服務的立法必須建立在科學技術的基礎上。這就直接要求技術性規范和政策上升為法律規范，確定環境監測、環境標準、環境鑒定、環境名錄等制度。

5.責任與績效考核性環境法律制度。要完成“兩型社會”建設，就需要改變環保法的“軟法”面貌，這體現在建立完善的責任與績效考核性環境法律制度。在環境責任方面，改變原來環境責任規定分散、矛盾、遺漏等現象，健全完善的環境民事、行政和刑事責任體系，強化環境責任的追究機制。在環境績效考核方面，繼續推行環境保護目標責任制度、綜合整治定量考核等制度，并試行和建立綠色GDP評價體系，并把該評價體系作為各級政府和領導干部綜合考核評價的重要內容,增強政府和領導干部的環保責任。

三、“兩型社會”試驗區的環境法律制度創新與示范

建設“兩型社會”，我們還有很長的路要走。而我國環境法律制度的現狀，與“兩型社會”的要求還有一定距離。這主要體現在環境法律制度的結構不合理，環境法律制度的內容不健全，存在制度上的虛位與缺位。現行的大多數環境法律制度產生于計劃經濟時代和經濟體制轉軌初期，隨著社會經濟的發展,出現了一些現行環境法律制度無法適用的環境問題和環境現象,如對市場經濟條件下出現的生態安全、基因安全、總量控制、環境產權、環保產業、環保市場、綠色壁壘、清潔生產、循環經濟、環保標志與認證的推廣等問題,難以提供準確的法律解決機制，不能適應社會主義市場經濟體制下經濟、社會與生態環境協調發展的需要。另外，有些制度之間相互分割甚至抵觸,配套性差,如環境標準制度和排污收費制度的沖突、總量控制與濃度控制的沖突、分散治理和集中控制的矛盾等。有些法律制度僅有原則性的規定,缺乏配套實施的具體規定,缺乏可執行性。如公眾環境參與制度沒有規定具體的參與權內容和救濟程序。

這就需要不斷的制度創新，保證“兩型社會”的順利進行。武漢城市群、長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區的獲批，為環境法律制度的創新提供了極佳的平臺。這是一方面，這兩個試驗區都面臨著環境資源的壓力，需要進行工業化和城市化的轉型。如在長株潭地區，土地資源嚴重短缺、能源嚴重不足與能耗過高并存、環境污染日益嚴重。另一方面，試驗區在“兩型社會”建設試點過程中擁有較大的制度創新自主空間，具有先行先試權，能夠在“兩型社會”建設的局部領域針對全國共性體制障礙問題進行改革和創新,在重點領域和關鍵環節,先行先試，率先突破，盡快形成有利于能源資源節約和生態環境保護的體制機制，走出一條新型工業化、新型城市化的新路,探索低投入、高效益、低消耗、少排放、能循環、可持續發展的道路，為全國提供示范作用。

就環境法律制度而言，其制度創新和示范主要是在如下幾個方面。

（一）管理制度和責任體制的創新。由于環境資源的整體性、生態性和連鎖性，對環境問題的解決需要打破行政管理的條塊分割、行政區域的各自為政。試驗區在環境管理應當拆除行政區劃壁壘，建立統一的環境管理體制。同時，建立試驗區統一的以國土資源統一規劃和集約利用機制為重點的城市圈國民經濟與社會發展規劃,以山水城融為一體、人與自然和諧相處為目標的城市生態環境保護規劃。建立綠色國民經濟核算制度,完善污染物總量減排統計、監測、考核體系。制定嚴格的資源節約、環境保護標準,將其納入政府和企業績效考核指標。建立環境自動監控網絡,提高對環境突發事件的預防和應急處置能力。明確企業、社會組織、居民在“兩型社會”建設中的權利義務，調動全社會參與“兩型社會”建設的主動性和創造性。

（二）經濟性環境法律制度的創新。在環境資源領域，進行產權保護和交易的試點，探索利用產權約束機制和市場交易機制促進環境保護工作,調節環境資源優化配置的路徑。強化經濟杠桿的約束和激勵作用,完善財政、稅收、金融等配套制度,引導生產、生活方式向資源節約和環境友好的方向轉變。通過確立環境押金制度，就本區域的環境污染賠償問題開辟新的賠償模式。鼓勵科技創新，建立環境科技研究與開發的激勵和扶持機制。

（三）生態環境保護制度的創新。探索跨城區、跨市區的生態環境保護體制機制，實行有效的資源交易機制和生態補償制度，提高生態環境保護水平。四是循環經濟制度的創新。建設“兩型社會”，必須發展循環經濟。循環經濟的實質是生態經濟。在制度建設上，試驗區要進行綠色產業制度、綠色采購制度、清潔生產制度、綠色消費制度、綠色貿易制度、廢物回收利用制度、綠色金融制度和生態激勵制度的建設，建立循環經濟的考核評價體系,促進資源高效利用和環境保護。

另外，要保障制度的政策目標落實到位,還必須加強制度能力建設，保證創新機制的長效。這就需要在既有立法體制下,充分挖掘地方環境立法的潛力，為環境法律制度創新提供法律依據和實施保證。“兩型社會”試驗區,在既有立法體制下,有立法權的人大和政府均可以依照具體情況,制定地方性法規、規章,將國家環境法律的規定制度化、具體化和可操作化，鼓勵環境法律制度創新，將制度創新的成果規范化和法律化，以服務于“兩型社會”建設。“兩型社會”試驗區城市群的社會經濟發展需要有力的政策法規為后盾,只有建立健全一整套關于環境資源方面的法律體系,才能保證“兩型社會”建設的順利進行。

Key works:two types of society;environment;legal system;demonstration

The Protection and Innovation of Environmental Legal System in the Construction of"Two Types of Society"

WU Bo1，WU Yong2
（1.Company Policies and Regulations Reform Office in Hunan,China National Tobacco Corp.,Changsha,Hunan 410004;2. The Law School of Xiangtan University,Xiangtan,Hunan,411105）

The building of a resource-conserving and environment-friendly society and the construction of environmental legal system promote mutually and complement each other.The core of constructing the"two types of society"is to perfect the laws and policies that are beneficial to the saving of energy and resources and the protection of ecology and environment,and to speed up the formation mechanism of sustainable development.So it provides a good platform for the development and innovation of the environmental legal system.At the same time,environmental legal system is the key guarantee to realize the"two types of society", while the innovation of the environmental legal system is an important way to realize the"two types of society".Through an effective incentive and restraint mechanism of environmental protection,it will surely push the construction of"two types of society"forward.

D922.68

A

2095-1140（2011）04-0114-04

2011-03-28

吳波（1978－），男，湖南慈利人，法學碩士，中國煙草總公司湖南省公司政策法規與體制改革處干部；吳勇（1975－），男，湖南慈利人，法學博士，湘潭大學法學院副教授。

左小絢）