中韓土地征收補償制度比較研究

鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南常德415000)

中韓土地征收補償制度比較研究

鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南常德415000)

補償制度是土地征收制度的重要組成部分,中韓兩國土地征收補償制度在補償原則、補償范圍、補償標準、補償方式和補償爭議救濟等方面存在差異,我國應借鑒韓國的先進經驗,完善土地征收補償制度。

土地征收;補償制度;比較法

補償制度是土地征收制度的重要組成部分,科學合理的補償制度有利于規制土地征收權的行使,保護被征收人的合法權益。韓國2002年將《土地征收法》和《關于公共事業用土地等的取得與補償法》合并為《土地取得補償法》,進一步完善了土地征收補償制度。本文擬通過對中韓兩國土地征收補償制度的比較研究,以期為完善我國土地征收補償制度提供借鑒和啟示。

一、中韓土地征收補償原則比較

(一)韓國土地征收補償原則

韓國現行憲法第23條第3款規定,因公需要,對財產權需征收、使用或限制及由此付的補償,均由法律規定,并應支付正當的補償。此即憲法所規定的征收正當補償原則。但是正當補償是一個不確定性的法律概念,關于何為正當補償,韓國有完全補償說和相當補償說兩種觀點。完全補償說認為,對于財產權的侵害補償應當是完全的補償。對此又有兩種觀點:一是認為損失補償是對財產權的補償,因此應按被侵害財產的市價、交易價格的客觀價值進行補償;二是認為損失補償的目的是實現公共負擔的平等原則,因此要補償發生的全部損失,包括附帶損失。相當補償說也有兩種觀點:一是認為依據當時社會一般觀念,在客觀上認為公正、妥當就可以;二是認為原則上是完全補償,但作為例外,可以否認完全補償。學界一般認為,土地征收是在被征收人沒有歸責事由,完全是為公益而向被征收人賦課的特別犧牲,這種特別犧牲有違財產權保障原則和公共負擔平等原則,因此應給被征收人完全補償,補償的內容也不限于被侵害財產的客觀價值,還應包括附帶的損失。之所以包括附帶損失,是因為轉移費、營業損失等也是因為違反本人意圖的土地強制取得發生的損失[1]。從韓國土地取得補償法規定的補償范圍和補償標準來看,土地征收補償采取的是完全補償原則。

(二)中國土地征收補償原則

我國2004年憲法修正案規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定實行土地征收或者征用并給予補償。”在當時通過的憲法修正案中,特地刪除了草案中“并給予補償”前的逗號,明確了“依照法律規定”同樣規范“補償行為”。這種表述要求土地征收必須“依法補償”,但“依法補償”并不是補償原則,因為其只是要求依照法律的規定進行補償,強調的是立法者在制訂土地征收法律時必須規定補償,至于給予何種程度的補償則不明確;同時從比較法的角度來看,各國征收的補償原則有完全補償、充分補償、合理補償和適當補償等原則,并無依法補償原則,因此我國憲法沒有明確規定補償的原則。

比較兩國土地征收補償原則,不難發現:我國憲法沒有明確規定土地征收的補償原則,這使得立法者擁有更大的自主權確定補償的范圍和標準,導致我國土地征收補償范圍偏窄,補償標準偏低且缺乏科學性。而韓國憲法明確規定了正當補償原則,立法者在確定土地征收補償范圍和標準時必須遵循該補償原則,因此其補償范圍和標準更具科學性和合理性。

二、中韓土地征收補償范圍和標準比較

(一)韓國土地征收補償范圍和標準

1.對土地的補償。對土地的補償是以協議成立或征收裁決當時的價格為標準,即所謂時價補償。其標準是以事業認定公告當時的公示地價為基準,為了排除開發利益,同時必須參考下列事項后評估的適當價格:即“由于該公示地價在自基準日至協議成立時或裁決時的相應土地利用計劃或公益事業而使地價沒有變動的地域地價變動率,生產者物價上升率,及該土地的位置、形狀、環境、利用情況等”。

2.對地上物件的補償。地上物件是被征收土地上的建筑物、工作物、設施、果樹或其他立木等。對于物件,原則上補償轉移物件所需的費用。轉移費是指保證物件原用處的前提下,把它轉移、移設、移植到公益事業施行區域以外地區所需的費用。但物件轉移明顯困難或由于轉移而不能使用到以前的目的時,所有者可以請求該物件的征收。另外,當轉移費超過該物件的價格時,事業施行者可以請求該物件的征收。對該物件征收的補償應當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。

3.對殘余地的補償。(1)殘余地征收補償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地明顯難以用于以前的目的時,土地所有者可以請求事業施行者把整塊土地征收。(2)殘余地價格下降補償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地的價格減少或出現其他損失時,事業施行者應當根據差價計算方式計算補償金。(3)殘余地工程費補償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,需要在殘余地上新建道路、溝渠、圍墻時,應當補償其所需費用。

4.因測量、調查造成的損失的補償。在事業準備或事業認定后,事業施行者可以出入他人土地,進行測量、調查、清除障礙物或試掘土地等,對因此造成的損失,應當進行補償。

5.因事業廢止、變更引起的損失的補償。事業認定公告后,由于事業施行者全部或部分廢止、變更事業,或由于事業認定、裁決失效而使土地所有者或相關人受到的損失,應當進行補償。

6.間接損失補償。間接損失補償是指雖然土地、建筑物等沒有直接提供給公益事業使用,但因位于事業地區外的土地無法發揮原來的功能,對其所有者的損失進行的補償。主要包括:(1)工事費用補償;(2)對宅基地等的補償; (3)對建筑物的補償;(4)對少數殘存者的補償;(5)對工作物的補償;(6)對漁業損失補償;(7)對營業損失的補償; (8)對農業損失的補償[2]。

(二)我國土地征收的補償范圍和標準

根據我國土地管理法的規定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費,征收其他土地的補償費用包括土地補償費和安置補助費。耕地的土地補償費是耕地的前三年平均年產值(以下簡稱年產值)的6至10倍,安置補助費按需要安置的農業人口計算,其標準是每人為該耕地被征收前年產值的4至6倍,但每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前年產值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準由省、自治區、直轄市規定。征收其他土地的土地補償費和安置補助費由省、自治區、直轄市參照征收耕地的標準規定。征收城市郊區的菜地,用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省級人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。國務院根據社會、經濟發展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

從兩國的補償范圍和補償標準來看,我們發現:一是我國土地征收的補償范圍明顯窄于韓國。我國土地征收補償范圍僅限于土地補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補助費等與被征收客體有直接關聯的經濟上損失。不僅對那些難以量化的非經濟上的附隨損失未列入補償的范圍,而且那些可以量化的財產上損失,比如殘存地損失、經營損失等通常所受的損失,也未列入補償的范圍。二是我國土地征收補償標準偏低,缺乏科學性,有些補償標準也不具體。以年產值作為補償標準只是考慮了被征土地的原有用途和原產值,沒有考慮土地本身的價值,更沒有考慮土地的預期收益,沒有科學依據。其規定的各種具體倍數也沒有科學依據,而且倍數過低。同時,對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償和安置補助標準只作了授權規定而未作具體規定,這時常導致補償標準的層層降低,影響土地征收補償工作的順利進行,損害被征收人的合法權益。而韓國對土地補償采取的補償標準是公示地價,對地上物件征收的補償標準是與同種物件附近的交易價格等的合理的價格,這些補償標準更具科學性,且明顯高于我國。

三、中韓土地征收補償方式比較

(一)韓國土地征收補償方式

韓國土地征收以金錢補償為原則,例外規定了債券補償方式。當事業施行者為國家、地方自治團體或其他公共團體時,在以下情況下,可以采取債券補償方式:(1)土地所有者及相關人要求時。(2)不在該地區的土地所有者的土地或非業務用土地補償金超過3 000萬元。采取債券補償時,為了正當地進行補償,要把償還期限限定為5年以內,并支付定期存款滿3年以上的利息。

(二)中國土地征收補償方式

我國的土地征收補償原則上以金錢方式為之,如《土地管理法》第47條的規定。但在某些特殊情況下也使用其他方式,如農業人口轉為非農業人口、實物的產權調換、移民安置補償等。針對農民的安置問題,《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定了以下補償方式:(1)農業生產安置。征收城市規劃區外的農民集體土地,應當通過利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、承包地流轉和土地開發整理新增加的耕地等,首先使被征地農民有必要的耕作土地,繼續從事農業生產。(2)重新擇業安置。應當積極創造條件,向被征地農民提供免費的勞動技能培訓,安排相應的工作崗位。在同等條件下,用地單位應優先吸收被征地農民就業。征收城市規劃區內的農民集體土地,應當將因征地而導致無地的農民,納入城鎮就業體系,并建立社會保障制度。(3)入股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地,在農戶自愿的前提下,被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商,可以以征地補償安置費用入股,或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。(4)異地移民安置。本地區確實無法為因征地而導致無地的農民提供基本生產生活條件的,在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下,可由政府統一組織,實行異地移民安置。

從補償方式來看,兩國補償方式都存在局限性,都以金錢補償為原則,其他補償方式有限,韓國例外規定采取債券補償等方式,而我國盡管《指導意見》規定了一些較為理想的安置方式,但其僅為“指導意見”,要在實踐中有效運行尚需完善一系列相關制度。

四、中韓土地征收補償糾紛解決機制比較

(一)韓國土地征收補償糾紛解決機制

在土地征收補償糾紛中,被征收人與征收主體的糾紛主要集中在補償數額上。對此糾紛,韓國提供了行政救濟和司法救濟兩種手段。根據土地征收取得法的規定,當事人對土地征收委員會有關補償數額的裁決不服的,可以在收到裁決書正本之日起30日內向中央土地征收委員會申請異議,請求增減補償額。當事人也可不經異議申請程序,而直接提起行政訴訟中的當事人訴訟,即如果訴訟提起人是土地所有者或相關人時,以事業施行者為被告,如果訴訟提起人是事業施行者時,以土地所有人或相關人為被告,這是因為有關補償金的數額爭議“不是公益性的問題,而是對土地等的經濟性評估問題,因此,該法律關系的實質性當事人,土地所有者與事業施行者,各自成為原、被告,這是解決問題的理想方案”。

(二)中國土地征收補償糾紛解決機制

我國《土地管理法實施條例》第25條第三款規定,“對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”但“裁決”究竟是行政裁決還是行政復議,學界則有不同看法,一般認為是行政復議[3]。此規定實際上將政府裁決置于終局性裁決之地位,將司法救濟途徑拒之門外。可能正是基于這一規定的出臺,最高人民法院在1999年出臺的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》將1991年解釋中的“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的,可以依法提起行政訴訟”之規定予以廢止,這使得土地征收補償糾紛是否可接受司法審查缺乏明確的法律依據。

兩國土地征收補償糾紛解決機制有所不同,我國雖然提供了行政復議救濟方式,但沒有規定司法救濟途徑,這不能不說是一個重大的缺陷,因為相對于行政救濟方式,司法救濟具有前者無法替代的客觀性、公正性、中立性與正當性。在韓國,當事人對于土地征收補償糾紛不僅可以申請行政復議,還可提起行政訴訟,這為當事人的合法權益保障提供了充分的救濟途徑。

五、結語

從中國與韓國土地征收補償制度的比較分析可以發現,我國土地征收補償原則缺乏,補償范圍偏窄,補償標準缺乏科學性,對補償爭議的救濟也不完備。對此可借鑒韓國先進經驗,在憲法中明確土地征收的補償原則,擴大補償范圍,完善補償標準,建立補償爭議司法審查機制。

[1][韓]金東熙.行政法Ⅰ[M].趙峰,譯,北京:中國人民大學出版社,2008:413.

[2]李立,等.土地資源約束下的新城區發展[M].北京:經濟科學出版社,2007:215.

[3]王彥.行政裁決抑或行政復議[J].法律適用,2002, (4).

[責任編輯:李 瑩]

Comparative Study on the Compensatory System of Land Levy Between China and South Korea

ZHONG Tou2zhu

The compensatory system is the i mportant component of law of land levy.There are differences in compensatory principle,compensatory scope,compensatory standard,compensatoryway and remedy of compen2 satory dispute on system of land levy between China and South Korea.We should draw advanced experiences from South Korea to perfect the compensatory system of land levy.

land levy;compensatory system;comparative law

DF459

A

1008-7966(2011)02-0025-03

2010-12-30

鐘頭朱(1970-),男,湖南株洲人,講師,碩士,主要從事憲法與行政法學的研究。