完善我國行政問責制的若干思考

徐景波

(黑龍江省政法管理干部學院,哈爾濱150080)

完善我國行政問責制的若干思考

徐景波

(黑龍江省政法管理干部學院,哈爾濱150080)

行政問責制既是深化行政管理體制改革的需要,也是建設責任政府和服務政府的需要。我國推行行政問責制以來,取得了一定的成績,但同時也存在許多問題。當前,需要認真總結實踐經驗,借鑒國外經驗,深入進行理論研究和探討,切實采取措施加以完善。

行政問責;行政責任;完善路徑

所謂行政問責制,通常是指特定的問責主體依照法定權限和程序,對政府機關及其公務員履行職責和義務的情況進行監督和審查,對不履行或不正確履行的,依法追究其責任,使其承擔否定性結果的制度。行政問責制是現代政府強化責任、改善管理的有效制度,是構建和諧社會、建設責任政府的必然要求。

一、行政問責制的基本構成

行政問責制度主要由行政問責的主體、對象、范圍、程序、后果等方面組成。構成要件既包括實體內容,也包括程序內容;既包括過程內容,也包括結果內容。

(一)行政問責的主體,即“誰來問責”

根據世界各國問責制的實踐,行政問責主體有同體問責和異體問責兩種基本類型。前者是指行政體系內部的上下級之間的層級問責,后者是指行政體系之外的問責主體包括權力機關、司法機關、人民團體、新聞媒體等對政府官員的問責。異體問責較之于同體問責,更具有約束力和公信力,更符合現代民主政治要求。

(二)行政問責的對象,即“問誰的責”

行政問責的對象是各級政府機關及其公務員,但主要是負有直接或間接領導責任的領導者,即各級政府首長及各職能部門的領導,以及不當履行職責和義務的公務員。

(三)行政問責的范圍,即“問什么責”

行政問責不僅要對發生的重大責任事故問責,而且要對作出的錯誤決策問責;不僅要對濫用職權的行政行為問責,而且對故意推諉扯皮等行政不作為問責。

(四)行政問責的程序,即“怎樣問責”

行政問責程序涉及質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程序要求,如問責主體回避的規定、質詢答復時限的規定、問責人員組成的規定、罷免通過人數的規定、問責對象申辯程序的規定、聽證程序的規定、復議程序的規定等等。

(五)行政問責的后果

行政問責的后果是政府機關及其公務員承擔相應否定性的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、做出書面檢查、受到通報批評、公開譴責、被誡勉、引咎辭職、辭職、被免職、被撤職等。

二、行政問責制的客觀需要

1.行政問責是深化行政管理體制改革,建設責任型政府的客觀需要。強化政府責任,是依法治國的題中之義。無論政治體制如何改革,對公民負責任是世界各國政府所奉行的首要理念。責任政府要求政府及其公務員履行職務,不失職;遵循權限,不越權;符合法定目的,不濫用職權;合理行使自用裁量權,避免行政失當,否則要承擔法律責任。承擔責任是政府的第一要義,行政機關行使權力的過程,也就是履行職責的過程。權力與責任是統一的,“有權必有責,用權受監督,違法要追究,侵權要賠償”,這是依法行政的基本要求。可見,行政問責制是現階段政府官員樹立責任意識,構建責任政府的關鍵。

2.行政問責是構建社會主義和諧社會,建設服務型政府的客觀需要。黨的十七大提出了加快行政管理體制改革,建設服務型政府的要求。服務型政府,已經成為體現當代我國政府類型的經典,將我國政府確定為服務型政府,說明公共服務已經成為政府的核心職能和主要特征。政府改革、政府工作和政府績效評價都應當圍繞服務型政府的要求進行。服務型的政府就是為人民服務的政府,服務是一種基本理念和價值追求,把政府定位于服務者的角色上,把為社會、為公民服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨,這是落實科學發展觀、促進經濟社會和人的全面發展、構建社會主義和諧社會的應有之義。行政問責制作為一種控制行政權力濫用和擴張的民主訴求和政治制度,其產生便是這種理念的邏輯結果。

3.行政問責是控制政府行政權力的濫用和擴張,構建有限政府的需要。行政權是國家權力的一種,而且是現代社會中公民最經常能夠感受到其存在的權力。行政權具有天生侵犯性、擴張性、腐蝕性和被濫用的可能性。而正如孟德斯鳩所言:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”。[1]因此,行政權的行使與其公益目的的相偏離的現象是無法避免的。從某種意義上說,控制政府及其公務員行政權力的濫用和擴張,有其合理的理論基礎和現實依據。行政問責制作為我國政治制度改革和行政體制建設的一項重大舉措,強調“權為民所用”的執政理念和權力與責任的不可分離性原則,強調越權無效原則,提倡陽光行政,把公民參與問責作為重要方式之一。隨著行政問責的常態化和程序化,必將有利于控制行政權力的濫用和擴張。

此外,行政問責是提高政府執行力和公信力的需要。行政問責制的推行,把責任追究的范圍從“貪官”擴大到了“太平官”、“庸官”、“懶官”,使官員樹立一種高度的責任意識和危機意識。各級政府及其部門要認真履行各自的職責,違法和不當行使權力,或者行政不作為,都要依法承擔相應的責任。比如,陜西華南虎照片事件發生后,對于政府公信力的傷害很大,陜西省林業廳副廳長被免職。這些對政府官員的嚴厲問責,及時給了人民群眾一個交代,樹立了責任政府的形象。

三、行政問責制存在的主要問題

(一)行政問責主體缺失

從目前情況看,行政問責主體還局限于同一部門內部的上下級之間的同體問責,其中又以政府部門內自上而下的問責為主,在一定程度上忽視了異體問責的重要性。同體問責具有直接有效的優點,但由于同體問責的主體和被問責對象之間同屬于一個行政系統,往往有著利益方面的糾葛,因此在問責時會出現問責不力或有意包庇、暗箱操作等嚴重問題,使行政問責流于表面形式,沒有實質意義,從而就難以做到真正的問責。而異體問責諸如人民代表大會的問責、新聞媒體的問責目前則是缺乏具體規范和操作程序,致使異體問責有效性不高。

(二)行政問責范圍過于狹窄

從我國實施行政問責制以來,追究了一大批行政官員,一些重大事故問責了相應的行政首長。但總的來看,我國的問責范圍太小,主要表現為:一是行政問責僅僅限于安全事故領域,對其他領域應擔負領導過失責任的官員卻不問責;二是行政問責只是針對濫用職權的違法行政行為,而不針對無所作為的行政行為;三是問責只是針對經濟上的過失,而對政治等其他領域的過失卻不問責;四是問責僅僅局限于執行環節而不問責決策和監督環節。

(三)政府信息不透明

透明是現代政府的形象,也是服務型政府必須選擇的行為方式。服務型政府應當是“陽光政府”,根據公眾的需要提供各種政務信息,落實公民的知情權。只有保證公民的知情權,公民真正知道政府應該做什么,正在做什么,沒有做什么,才能實現對其的問責。而我國目前政府信息不公開透明,問責主體難以全面獲取行政官員失職行為的信息,這是當前行政問責過程中存在的主要問題之一。《政府信息公開條例》明確規定行政機關應當及時、準確地公開政府信息。但我國行政信息公開制度還很不完善,在實踐中,政府對信息的公布有高度的自由裁量權,導致大量政府信息公眾無從知悉,公眾無從知悉政府信息,問責自然無從談起。

(四)行政問責缺乏統一的立法保障

目前各地雖然相繼出臺了一些關于問責的辦法和規章,但全國性的法律特別是問責程序法仍處在缺失狀態。從全國范圍看,中國已有的行政問責制度只是中央政策而不是法律。從法的形式看,中國已有的專門的行政問責制度只是地方性的政府規章而不是全國性的法律。

四、國外行政問責制的實踐及經驗

為了限制和監督政府及其官員的權力,許多國家都實行了行政問責制,到目前已經形成了一套比較完整的關于行政問責的制度體系,這些制度和實踐值得我們參考借鑒。

(一)明確劃分責任權限

在英國,根據布萊爾政府2001年通過的《部長級官員準則》,部長級官員需承擔集體責任與個人責任,議會充當問責者的角色,刑事責任方面由司法部門處理。其中,集體責任要求政府部長級官員必須恪守集體負責制的原則,不得透露政府內部的決策過程;個人責任包括決策錯誤、執行不力或執行過程中出現偏差,以及個人品行不端。

在瑞典,公共管理局把政府部門及其官員的責任劃分為三類,即法律責任、政治責任和道德責任。其中,法律責任包括刑事責任、賠償責任和紀律責任。政治責任主要是指民選官員應該對其政黨及選民負責,內閣成員應該對議會負責。道德責任指官員必須具備優秀的職業道德,嚴格自律,樹立良好的形象[2]。

(二)完善相應的制度和法律

美國國會在1978年通過《政府道德法案》,規定政府官員,國會議員和政府中某些雇員必須每年公開自己的財產狀況,并且詳細規定了包括總統在內的高級政府官員所提出的指控進行調查的程序。

日本頒布的《國家公務員法》和《地方公務員法》,對國家公務員職務行為起到規范與約束作用。為抑制國家公務員的瀆職事件不斷上升趨勢,1999年4月,日本頒布《國家公務員倫理法》,這是日本行政改革的一大舉措,該法的規定對我國反腐敗的立法研究具有一定的借鑒意義。

法國建立了完備的行政司法體系,法國的行政法對行政行為、行政組織、治安、公共事業、責任和行政訴訟等都有具體的規范,既規定了行政權力機關的權能、行政活動的方式,也規定了對行政活動的損害后果應該承擔的責任(包括行政機關的責任和公務員的責任)。在法國,官員的失職或以權謀私等行為,往往成為行政法的懲戒對象。如果發生重大事故,造成很大影響,則有關人員會被迫或自動下臺。

(三)建立專門機構監督

法國在1993年通過了反貪法,并成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成,定期組織對國家機關、公私企業的監督人員進行培訓。此外,在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構。

美國政府和國會都設有監督部門,分別負責對政府各部門及其官員和國會議員的行為進行監督。國會設有政府責任辦公室,幫助國會調查聯邦政府部門的工作表現,預算經費的去向,政府項目是否達到了預期的目標,是否向公眾提供了良好的服務等。該機構還對政府的政策和項目情況進行評估和審計,對其違法或不當行為的指控進行調查,并提出法律決定和建議。根據《政府道德法案》,美國政府成立了政府道德辦公室,其主要職能是確保這一法案在官員的日常工作中得以執行,減少并設法解決政府官員在工作中出現“利益沖突”。另外,美國國會眾參兩院均設有道德委員會,負責對議員的行為進行監督[3]。

瑞典對政府的監督主要通過議會進行,具體是通過監察專員辦公室和憲法委員會來實施。除議會外,瑞典政府也有自己的監察機構,如國家審計署審查國家機構、國有企業及國家經濟部門的商業活動;政府還設有與議會監察專員相對應的監察辦公室。

五、行政問責制的完善路徑

責任政府建設是當今世界各國政府著力追求的方向,建立健全行政問責制度,是其重要內容之一。行政問責制度是一個龐大的制度體系,健全和完善我國目前行政問責制,可從以下幾方面著手:

(一)健全異體問責機制

從行政問責制的長遠發展來看,行政問責制要想更好地發揮作用,必須實現對行政官員責任追究機制從內部問責到外部監督的方向發展,建立和完善異體問責制。首先,應加強人大問責。在異體問責中,人大是最主要的問責主體。人大是我國人民參政、議政、實施法律監督的主要機構,也是實施問責制的最具權威的國家機關。加強人大的剛性問責是我國行政問責制度設計的一個最為關鍵的突破口。因此要確保人大的質詢權、調查權、罷免權和撤職權的有力行使,必要時可以建立由人大代表組成的專門的問責委員會,對其提出的經政府采納并納入政府工作日程的提案進行監督問責。其次,應加強新聞媒體問責。新聞媒體是最有效的異體問責主體。新聞媒體能及時揭露各種腐敗現象,產生巨大的社會效應,形成強大的輿論壓力。而要發揮其應有的作用,首要的問題就是保障新聞自由,保障新聞機構正當的采訪權、報道權、批評權和評論權,特別是對社會中的反面事件的披露權;另一方面要保障媒體的知情權。最后,要加強公民對行政問責的參與。公民是最本源的異體問責主體。為此,一方面要培養公民的問責主體意識,使其認識到行政問責不僅僅是國家機關的權力,公民自身的參與同樣重要。另一方面必須健全公民行政問責的程序,解決公民如何問的問題,根據公民具體問責事項,明確規定問誰、誰受理、答復時限、處理過程、賠償標準等問題,確保公民行政問責作用的發揮。只有實現問責主體多元化,才能保證行政問責制中沒有缺失的環節,形成良好互動的行政問責體系。

(二)拓寬行政問責適用范圍

行政問責作為一種監督行政權力的法律制度,具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責的適用范圍,應當從問責對象和問責內容兩個方面入手。首先應當將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長,拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員,只要擔負著行政職責,都應當成為行政問責的對象。其次,不僅要對濫用職權的行政作為問責,而且要對故意拖延、推諉扯皮、效率低下等不履行或不正確履行工作職責造成不良影響和后果的行政不作為問責。問責不能僅局限于經濟領域的安全事故,對政治、社會等其他領域的事故也要納入問責范圍,不僅對犯錯違法行為問責,甚至連能力不足、有損政府形象的小節等方面也要問責。總之,從管理不善、政績平平到用人失察、重大決策失誤等都應納入問責的范圍之內,從而起到“防患于未然”的作用。

(三)建立行政問責信息公開制度

行政問責的前提是政務的公開與透明。沒有黨務、政務公開、新聞媒體自由報道,行政活動都將在暗箱之中,信息不透明,社會不知曉,問責就無從談起,而且會增加公民對政治的冷漠與不信任,背離民主的基本原則。因此,建立問責制就必須使黨務、政務信息公開,確保公民的知情權、參與權和媒體的報道權。首先,根本解決信息公開的問題有賴于制定全國統一的《信息公開法》,要求各級黨委政府除涉及國家安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等必須保密的事項外其他所有政務信息必須予以公開。其次,新聞媒體報道作為社會群眾獲取政務信息的重要渠道,其完善與否直接影響了行政問責的效果,必須賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權,保證新聞宣傳的客觀性和公正性。對有關信息盡可能迅速而詳實地進行報道是新聞媒體的天職。《新聞法》的出臺也成為當前完善行政問責信息公開的迫切要求。

(四)完善行政問責程序

正當程序是行政問責沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區的根本保證,是建立行政問責制的關鍵,因此,必須追求正當程序的完善。只有具備了完善的正當程序,才能使行政問責在正當程序的框架內有序地進行,防止行政問責的隨意性和制度的扭曲。目前我國行政問責規模和范圍不斷擴大,但是仍然存在著程序不夠完善的缺陷。所以,行政問責立法應當重視問責程序的完善,保證行政問責有序進行。一般來說,行政問責包括啟動、調查、審理、決定、公布等環節。這里既要加強社會的參與,要盡可能讓程序公開,也要賦予被問責官員程序上的防衛權,如申辯權、救濟權等,以保證其問責公正合理。[4]鑒于我國目前異體問責的嚴重缺失,完善行政問責的程序應當重點放在完善人大問責程序、公民問責程序、媒體問責程序和問責對象的救濟程序上。

(五)健全行政問責法律體系

為了使行政問責制走上經常化、規范化和法制化的軌道,要進一步健全法規體系,使行政問責制這一監督形式得以依法、有效、健康的開展,真正做到依法治國,依法執政、依法問責。目前各地根據自身情況制定的行政問責規章辦法與問責法律相比還存在著位階低、適用范圍、領域窄等問題,真正意義上的責任制政府的建立,與之相配套的問責法律不可缺失。所以在全國各地實施行政問責的暫行規定或暫行辦法所積累的經驗基礎上盡快制定《國家行政問責法》,明確和細化問責的啟動程序、問責事項的調查和確認程序、問責決定的形成程序、問責結果的公示程序和問責的監督程序。從宏觀層面、國家體制層面根本解決行政問責無法可依的問題,把行政問責正式納入高層次的法治化軌道。

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館,1961: 154.

[2]何棟梁.對我國行政問責制的研究[D].中國人民大學碩士學位論文,2008.

[3]唐鐵漢.我國開展行政問責制的理論與實踐[DB/OL]. http://njclijh.blog.sohu.com/100407401.html

[4]薛剛凌.必須正確理解和把握行政問責制[DB/OL]. http://www.ntlz.goy.cn/gdxw/View.aspx?id=7944

[責任編輯:李 瑩]

Thoughts on Perfecting the Adm in istrative Accountability System of China

XU Jing2bo

Administrative accountability system is both the need of deepening the refor m of the administra2 tive system and the need of building the responsible government and the service2oriented government.Since the implementation of administrative accountability system in China,we have scored some achievements,but there are also many problems.Currently,we need to summarize practical experiences conscientiously,reference for2 eign experience,theoretically study and explore in depth and take practicalmeasures to i mprove it.

Administrative accountability;Administrative responsibility;Perfect route

DF459

A

1008-7966(2011)02-0028-04

2010-11-12

徐景波(1968-),男,黑龍江哈爾濱人,副教授,主要從事行政法與行政訴訟法學研究。