農村義務教育中“兩 免一補”規定的法律分析
——以行政給付為視角

湯煒瑋

(中南大學法學院,長沙410012)

農村義務教育中“兩 免一補”規定的法律分析
——以行政給付為視角

湯煒瑋

(中南大學法學院,長沙410012)

“兩免一補”行政給付在法律規定,運行程序和法律救濟方面存在著一些問題,通過法律明確規定、補償立法,程序中增加說明理由和聽證程序,完善訴訟制度和法律外途徑,形成一個完善的“兩免一補”程序運行及保障機制。

兩免一補;行政給付;權利救濟

2010年,教育公平這個老話題再度成為社會和政府關注的熱點,對于當前教育發展中存在的不公平問題,人們感受最直接,反映最強烈的,是義務教育發展的不均衡。義務教育作為政府提供的基本公共服務,具有強制性、免費性和普及性,是最應體現教育公平的領域。抓好義務教育均衡發展,就抓住了促進教育公平的關鍵。為了抓好義務教育均衡發展,國家在采取措施,縮小學校辦學條件的差距;統籌教師資源,加強農村學校和城鎮薄弱學校師資隊伍建設;落實各項政策,切實保障弱勢群體學生接受義務教育;建立監測評估體系等方面取得了不俗成就,尤其是農村義務教育中的“兩免一補”政策使農民負擔得到切實減輕,切實得到實惠。如今各項政策仍在如火如荼地進行,但是問題仍然層出不窮,本文嘗試以“兩免一補”為研究對象,分析現存問題,通過法律分析以期提出解決方案。

一、“兩免一補”的法律屬性分析

(一)“兩免一補”的具體內容

“兩免一補”政策始于2001年,原是一項針對農村義務教育階段貧困學童的免雜費、免書本費以及補助寄宿生生活費的教育資助政策,中央財政負責免書本費,地方財政負責免雜費、補助寄宿生生活費。“兩免一補”政策是黨中央、國務院著眼經濟社會發展全局做出的重大戰略決策;是貫徹落實科學發展觀,促進城鄉、區域統籌協調發展的根本要求;是促進解決“三農”問題、確保教育公平、構建和諧社會的一項重要舉措。“兩免一補”政策一推出,即受到了社會的廣泛好評,被稱為功在當代、利在千秋的“民心工程”、“德政工程”。

(二)行政給付的內涵及“兩免一補”的法律定性

目前對行政給付地內涵確定,主要有以下三種觀點:第一種觀點認為行政給付是行政主體為實現特定的公共目的,為一定的個人或組織提供支持或補助(社會救濟金、助學金、扶貧款、補貼),建設公共設施或為公眾提供其他服務或利益,從而保障和改善公民生活條件的行政活動[1][2]。第二種觀點認為行政給付是指“通過公共設施、公共企業等進行地社會、經濟、文化性服務的提供,通過社會保障,公共扶助等進行的生活保護、保障以及資金的交付、助成等,即通過受益性活動,積極地提高、增進國民福利的公共行政活動”[3]第三種觀點為最狹窄意義上的行政給付。此觀點僅在行政救濟或行政物質幫助意義上定義行政給付,認為行政給付是行政主體向因學、傷、病、殘、死、退、老、災等原因而生活困難地特點相對人提供物質幫助的受益行政決定[4],或認為行政給付是行政主體基于公民的物質幫助請求權依法給予其物質權益或與物質有關的權益的法律制度[5]。從上述三個定義可以看出,第一個定義是廣義的行政給付定義,這種“生存照顧”式的行政給付幾乎涵蓋積極國家、福利國家和服務行政所應為公共提供的所有東西。它不止包括基于行政相對人申請的給付請求的滿足,也包括行政主體的積極給付,不僅包括對受領者物質上的給付,也包括對其精神上的撫慰。第二種行政給付定義較前一種定義外延有所縮小,僅包括金錢給付或事實給付,第三種定義僅將行政給付定位于行政救助層面。本文在最為廣義的行政給付界定視角下對“兩免一補”進行研究。

行政給付具有以下三個特征:1.行政給付是受益性行政行為,它包括物質上的權益和與物質相關的權益;2.行政給付具有權利義務統一性,也即國家的義務和受益人地權利地統一性;3.行政給付具有綜合性。“兩免一補”是物質上的受益權,由國家通過財政給付具有權利義務統一性,“兩免一補”屬于物質給付自然包括在綜合性的給付范圍之內。

行政給付可以在制度和行為兩個層面存在,如安全、秩序、尊嚴、環境等給付標的屬于制度范疇,而物質權益的給付標的則屬于行為范疇。在給付內容上,一般包括供給性給付、保障性給付和促進性給付三種存在形態,受教育權位列促進性給付形態之中[6]。在我國的行政給付制度中,“兩免一補”屬于發展性行政給付方面的教育保障制度。

二、“兩免一補”運行中的問題

(一)關于“兩免一補”的規定

目前,我國對于“兩免一補”的規定在《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要(下)》依法落實義務教育階段資助政策,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》,《中華人民共和國義務教育法》、《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》、《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》對其進行了宏觀上的規定,《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》、《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》、《教育部關于進一步做好農村義務教育經費保障機制改革有關工作的通知》、《財政部、教育部關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》等對其進行了具體規定,另外地方政府規章中也有所體現。

通過以上分析,筆者認為在“兩免一補”現行規定中存在以下問題:1.主要通過政策進行規定,缺乏法律上的規范性,以致法律救濟無門;2.對于“兩免一補”的具體標準沒有統一性規定,各地方政府自由裁量權過大,導致標準過低;3.涉及操作方面的程序性規定過少,缺乏程序上的規范性,導致權利濫用。

(二)“兩免一補”決定作出的程序規定

對于“兩免一補”的程序規定,在現行地法律、法規、規章中沒有明確規定。通行的做法大致如下:(1)公開信息。學校通過有效、公開的途徑公布資助信息,內容為:貧困家庭條件、申請辦法、審批程序、監督措施和申訴程序。(2)申請。組織符合資助條件的學生填寫相應的《申請表》。(3)審查。組成由學校、村民小組及學生家長代表組成的“兩免一補”受助對象評審組,對受助對象進行審查。(4)公示。將審查后的名單在校內及相應區域進行公示。公示期為7天以上。公示期內有重大異議的受助對象,應及時查實處理,不符合受助條件者,應予取消。(5)資料報送。公示無異議后,將受助學生名單及評審公示情況上報教育局、財政局審核。

行政給付的人性尊嚴理念和民主行政本質要求行政給付必須是正當法律程序下的行政。筆者認為通行做法在以下方面存在問題:1.公開信息不夠全面,公開的信息不應僅僅局限于申請所需的信息還應包括與行政給付形成過程相關的信息,如申請人、具體情況、資金、使用、標準等,使整個資金的使用和分配透明;2.沒有規定說明理由的程序,在已由學校組織提交申請表但未獲批準的申請,采取了有悖于常理地做法,行政給付變動行為的時候應該由行政機關說明理由;3.沒有規定聽證程序,在給付行政領域,根據《社會法典》第十編第42條的規定,聽證不再限定于侵害行為領域,還適用于針對授益性行為的申請加以拒絕的行為。

(三)“兩免一補”權利的救濟

“兩免一補”由中央財政負責提供免費教科書,地方財政負責免雜費和補助寄宿生生活費,接受“兩免一補”的農村義務教育家庭困難的學生在整個過程中,只是在學校的組織下提交申請表,等待審查,對于符合條件的未能得到“兩免一補”,得到補貼偏低,或是未能按時受領補貼的學生,現在只能通過社會輿論,或者向上級反映等非法律途徑反映情況,往往很難真正解決問題。

在給付行政時代,國家負有以積極的態度具體提供各種給付,以解決公民的生活需求,并承擔給付不能與給付不足的法律責任,作為現代國家所廣泛推行地行政理念和模式,給付行政意味著政府將從法律上而不僅僅是道義上或者政治道德上承擔更多的責任[7]。這是出于公民生存權的需要,對于公民而言,這更是一種法律權利,如果行政主體應為給付而不為,就要負行政不作為的責任,公民有權要求國家給予救濟,而作為給付行政范圍內的“兩免一貼”自然應該有獲得救濟的權利。

三、“兩免一補”制度保障探討

(一)“兩免一補”立法探討

行政給付在農村義務教育領域,主要表現在補償給付,以達到實質上的公平。在立法思路上,可有兩種選擇途徑:一是在現行《義務教育法》之外制定統一的《義務教育補償法》,統一規定義務教育補償的范圍、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等。二是在修改《義務教育法》時將教育補償的基本問題(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標準等)在該法中附帶作出規定,并同時抓緊制定和完善義務教育補償的單行行政法規或規章。按第一種思路立法可能難度很大,需要很長的時間。相比之下,傾向于第二種思路,因為第二種立法路徑有其明顯的優越性:一是,難度小,能在較短時間內完成。二是,能為單行立法提供統一標準,保障公平和公正。三是,能盡快解決目前義務教育補償無法可依的問題。如果我們能在《義務教育法》中對教育補償作出原則規定,即使特定領域、特定事項沒有相應補償問題的單行法,相對人的補償問題也可以根據這些原則獲得不同程度的解決,至少可以促使問題的解決,或促使相應單行法的制定、修改和完善。四是,如果今后需要制定專門的統一的《義務教育補償法》,這些原則規定也可以為之積累經驗[8]。

(二)“兩免一補”程序設計

針對當前“兩免一貼”程序中存在的問題,筆者認為可以做如下調整:1.行政給付信息公開,公開農村義務教育“兩免一貼”行政給付的依據,將法律、法規、規章及有關規范性文件,通過網絡,報刊,宣傳展板等形式公開;2.行政給付申請,“兩免一補”申請是行政給付的啟動條件,先由行政相對人提出申請,然后政府才能依行政程序決定為或者不為;3.在必要的情況下說明理由,即未獲批準地申請、采取了非常規方法、行政給付變動行為;4.根據申請采取聽證程序;5.依據、權利、機會的告知,及時告知其享有的權利,和獲得權利地方式,以使得享有的權益能及時行使,在無法獲得應得利益時可以及時通過各種手段保護自己的權益。

(三)“兩免一補”救濟探討

以是否經過司法途徑實施救濟為標準,可以分為司法救濟和司法外救濟途徑。然而,我國給付行政司法救濟存在著如下問題:對于“兩免一補”的法律規定寥寥無幾,無法可依;行政訴訟主體資格嚴格,受案范圍窄,學生很難有效行使訴權;自身法律素養的局限性,義務教育學生一般不敢公然與學校作對,心理上“懼訴”,另外訴訟周期長也是學生無法進行訴訟。要解決這個問題,就從以上各個方面進行改進,公益訴訟如果能有效推行能在很大程度上解決以上問題。行政公益訴訟所蘊涵的社會價值充分體現了現代福利行政、給付行政的客觀要求,體現了現代國家和行政的發展方向。國家能擔負起促進社會公共福利的責任的同時,法律則可以保證人民向國家請求保護其受益權可以得到救濟。因此當社會的公共利益遭受到侵害,特別是因國家怠于行使職權造成公共利益受損或對于公共利益保護不力的,只有允許公民或其他組織提起訴訟,才能體現公平和正義。

相比司法內救濟,司法外救濟具有效率高、成本低、手續簡單、周期短等優點,但是其公正性難以得到保障,無法真正起到監督與救濟的作用。義務教育受補貼學生的司法外救濟主要采用申訴和信訪兩種方式。申訴是指為維護自身地意愿表達權,遭受國家有關機會違法或者不當處理的公民向國家機關陳述事實和理由,要求重新處理的權利。申訴可以向有關黨政領導,人大機關或其領導和代表、委員,以及行政主管部門進行。信訪是指公民法人和其他組織采取走訪、電話、書信等形式,向各級行政機關、縣級以上各級人民政府所屬部門所反映情況,提出意見、建議和要求,依法應當由有關行政機關處理的活動。但是信訪作為行政機關內部解決爭議的一種機制,通常是作為一種非嚴格程序的投訴渠道而存在,更多的時候它只是傳遞信息,使之暴露,增加解決的可能性,而不能從保證問題一定能夠解決。完善我國信訪制度首先要明確信訪工作的基本原則,其次要提高信訪工作的開放性,另外,落實基層信訪工作機制,加強基層依法辦事的力度,引導信訪人依法有序上訪,完善應急處理機制等。我們還可以借鑒英法兩國的申訴專員制度,在信訪通道的基礎上建立專門調查處理不當行政投訴的申訴專員①王名揚《英國行政法》,北京:中國政法大學出版社,1987年第251-260頁;王名揚《法國行政法》,北京:中國政法大學出版社,1998年第541-548頁。制度,以達到信訪制度的最終目的。

“同在藍天下,共同成長進步”是全國億萬孩子的共同心愿;“努力辦好每一所學校,教好每一個學生”是黨和政府的莊嚴承諾。隨著我國經濟社會發展,在全黨全社會的共同努力下,讓所有孩子都站在公平的起跑線上,讓祖國的花朵共享一片藍天的目標,必將逐步變為現實。

[1]楊解軍.行政法學[M].北京:中國方正出版社,2002: 382.

[2]楊解軍,肖成晟.行政法學[M].北京:法律出版社, 2000:350.

[3]楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社, 1998:329.

[4]葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學出版社,2003:154.

[5]葉必豐.行政法學[M].武漢:武漢大學出版社,2003: 233.

[6]柳硯濤.行政給付制度研究[D].蘇州:蘇州大學法學院,2005:4.

[7]譚劍.給付行政下的政府不作為責任[J].學術論壇, 2010,(5).

[8]韓世強.從“一張課桌”到義務教育補償及立法展望[J].教育情報參考,2009,(12).

[責任編輯:李 瑩]

Legal Analysis of the“Two Exemptions and One Subsidy”i n Rural Compulsory Education——From the perspective of executive2pay

TANGWei2wei

There are some problems existing in legal provision of“two exemptions and one subsidy”at run2 ning procedures and legal remedy,we can for m a perfect program and security mechanism of"two exemptions and one subsidy"by definitely legal provision,compensation legislation and increasing reasons and hearing pro2 cedures.

two exemptions and one subsidy;executive pay;relief of right

DF391

A

1008-7966(2011)02-0039-03

2011-01-12

湯煒瑋(1987-),女(土家族),湖北五峰人,2009級憲法與行政法學專業碩士研究生。