基于公眾參與的我國排污權交易制度完善研究

劉鵬崇

(浙江農林大學環境法治與社會發展研究中心,浙江臨安311300)

基于公眾參與的我國排污權交易制度完善研究

劉鵬崇

(浙江農林大學環境法治與社會發展研究中心,浙江臨安311300)

公眾參與是環保長效機制之根本,但在我國各地排污權交易試點的制度設計中公眾參與被嚴重忽視。目前完善我國排污權交易制度的重點在于不斷提升公眾參與水平,應著眼于排污交易制度的幾個關鍵環節,從保障公眾知情權、參與環境決策權、社會監督權等方面,不斷推進排污權交易中公眾參與的制度化、程序化和實效化,不斷完善排污權交易制度,從而實現排污權交易的制度價值,切實保障公眾環境權益。

排污權交易;公眾參與;制度完善

公眾參與是民主理念的體現和擴展,公眾參與是環保長效機制之根本,公眾參與環境保護已經在世界范圍內被越來越廣泛地重視。經過多年努力,我國環境保護法律體系在不斷的完善,已經出臺了一些公眾參與環境保護的政策法律制度。《憲法》中規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務。”《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。原國家環境保護總局先后發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006)、《環境信息公開辦法(試行)》(2008)等。

近幾年來,相當多的地方政府出臺了一些地方“公眾參與環境保護”的政策法律文件①目前已經發布地方性文件的地方有:山西、黑龍江等省份,另外江蘇省、杭州市、廣州市、呼和浩特市等都對公眾參與排污權交易的有效途徑進行了探索。。這些法律文件將公眾參與覆蓋到整個環境保護領域,突出強調了公眾參與環境保護這一主旨,不斷加大推動環境信息公開化和環境決策民主化的力度,參與環境保護的民眾也越來越多。但在我國各地排污權交易的試點實踐中,公眾參與被嚴重忽視,制度設計中幾乎沒有公眾或環境污染受害者的影子[1]。本文通過分析我國目前排污權交易制度及其運行中面臨的障礙,以及這些障礙的解決與公眾參與之間的內在關系,進而探求公眾參與理念之下,我國排污權交易制度完善的可行途徑,以此不斷推進排污權交易中公眾參與的制度化、程序化、實效化,強化排污權交易的社會監督,實現排污權交易的制度價值,切實保障公眾環境權益。

一、我國試點推行的排污權交易中存在的問題

我國從20世紀末開始,在美國環境保護協會與國家環境保護總局的合作下開展了排污權交易的試點工作。2002年3月,又開展了“4+3+1”項目②2002年3月國家環保總局和美國環保協會開始在中國實施排污權交易項目的第二階段試驗,選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發電集團作為試點,簡稱為4+3+1。,在SO2的排放問題上取得了一定的成效。但鑒于國情,現階段我國推廣排污權交易在技術、運行和監管等幾個方面都存在一些障礙③在排污權交易試點全國推開的熱潮中,有一些學者撰文表達了他們的擔憂,如錢水苗、周嬋嫣著,《試論排污權交易的謹慎實施》,《法學評論》(雙月刊),2008年第6期(總第152期),97-102頁;劉建輝著,《排污權交易的中國困境》,決策,2006年第1期,第30-32頁;寧琛著,《排污權交易制度的經濟學質疑和對策研究》,載于2008年環境與資源保護法學年會論文集;安建華、李永剛、秦宏普著,《排污權交易的非現實性和征收污染環境稅的必要性》,《科技和產業》,2006年第10期,第42-43頁。。

(一)排污權初始配置不夠科學、公正

初始排污權的配置是排污權交易制度構建的一個關鍵問題。要圍繞排污權交易制度創設的目的和價值,公開、公平、動態、科學和高效地進行排污權的初始配置,實現污染物的污染減排和總量控制,不斷提升環境質量。不論何種路徑的排污權的初始配置都涉及以下幾個關鍵問題:為什么分(污染防治的現實需要或促進經濟發展或增加政府收益等目標)——分什么(適當區域的可分配的排污總量)——如何分(科斯定律、排污權的法律性質等理論基礎決定的分配原則和具體模式等)[2]。而實現總量控制必須和區域環境容量結合起來,不和環境容量結合的總量控制是沒有意義的,因為它不僅不能實現環境質量的不斷提升,還會導致一系列的問題。

但實際情況則不盡如人意。首先,目前我國尚無相關法律規定統一的評價環境價值的方法,環境容量及其價值很難準確測定。其次,排污許可的科學分配機制沒有建立起來。目前沒有統一的法律規定,各試點區域各有特點,公平和效率難以兼顧。如江蘇的排污權初始配置是“公平優先,兼顧效率”,而浙江的做法一般是“效率優先,兼顧公平”——承認所有企業既得排污,繞過了排污權初始分配公平爭議[3]。

以嘉興市為例,嘉興市政府以2005年的環境統計數據確定其污染物排放許可總量,環保部門通過拍賣、招標、無償分配以及回購和收回等方式,進行總量指標分配和調整,對所有排污許可證的發放企業進行重新核定。并出于歷史因素及實施難度的考慮,現有企業的初始排污權大部分都是無償分配的,承認所有企業既得排污,而對2007年11月1日之后要求新建、改建、擴建項目所需排污權指標,則要求必須通過排污權交易中心購買取得。這樣,一方面排放總量的依據是否科學值得商榷①2005年嘉興和全國的水排放總量明顯超出環境容量。“雖然水污染防治工作取得了一定進展,但水環境形勢依然十分嚴峻,老的問題還未解決,新的問題又接踵而至,主要水污染物排放總量明顯超過環境容量,人民群眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。”參見《今年水污染排放明顯超環境容量》,載于十屆全國人大常委會第二十五次會議聽取國務院有關工作報告(2006)。,另一方面,有些歷來污染重、對環境損害大的企業,用相對較低的成本就能占有大量的排污權指標,而一些污染輕、效益好的企業,反而要用較高的成本才能購買較少的排污權,可見,現有的排污權的初始分配制度難以體現公平原則,難以實現排污權在各污染企業間科學分配。

(二)排污權交易過程難以實現準確監測

本來排放權交易是在排放許可證扎口、濃度達標和總量控制的前提下進行的,排污權交易實施的前提之一是對企業排污量的準確監測。它涉及兩個方面:一是監測,二是公平監測。為了保證排污權交易制度實施,應首先確定排污單位的實際排污量。在這方面,發達國家早已完善其環境或排污監測系統,但在我國則非常薄弱。因為,1996年以前采用的是濃度控制手段,監測體系也是與從前的控制體系相適應的,當前有了總量控制的概念,監測體系就有些滯后了,科學監測目前在我國很多地區短期內難以達到。當前我國企業到底排污多少,擁有多少排污指標,這兩個賬戶并沒有完全建立起來,也沒有建立配套的監測機制,就不能有效防止企業虛報總量和高價“增量排污”,抵銷節能減排的成效。

(三)排污權交易制度中市場體制有待完善

我國目前還沒有建立起成熟的排污權交易市場機制。

首先,在我國參加排污權交易的主體單一。從我國近年來的排污權交易實踐來看,參加排污交易的一般為當地的污染大戶,而且它們還不是真正意義上的市場主體,因為它們的交易都是在有關行政部門的安排下進行的。而在國外,排污權交易的主體是比較廣泛的,比如在美國,根據持有許可證的目的的不同,可以分為三類,分別為達標者、投資者和環保主義者。

其次,我國當前交易的信息尋求費用過高。我國鄉鎮數量多、規模小、分布零散,但其造成的污染在全國工業污染物排放總量中達到或超過半數。這一基本國情就決定了我國排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高,環境保護部門監測與執行費用也會過高,而且存在著逐案談判的問題,從而間接導致了整個排污交易市場的無效。

再次,有市無價的“零供給”現象。一方面,企業減排下來的污染物排放指標往往被納入了各地減排“盤子”,而沒有多余指標進入交易平臺。另一方面在競爭激烈的行業中,為限制競爭對手的,有富余排污指標的企業要么不肯出售自己的節余排污權,造成排污權的浪費,要么漫天要價,擾亂了排污交易秩序。隨著環境資源越來越緊張,更多的情況是前者。

(四)排污權交易前后監管存在空白

排污權交易制度的運行機制是市場機制,從性質上來說,屬于一個政府嚴格監管下的民事合同的締結過程。在此過程中,排污權交易中政府的地位和作用非常重要。政府要負責設定排污的總量控制目標,負責分配排污指標,制定排污權交易的一個框架。政府需要提供有效的工具以幫助企業完成任務,主要包括二氧化硫排放的許可證制度、監督監測制度等。其中最重要的就是,政府應該保證這種排污權交易制度的公信力,一定要建立對違規的企業的嚴格的處罰制度。

但因各種主觀和客觀的因素,排污權交易與企業經濟利益密切相關,在執行中很可能出現弄虛作假,偷梁換柱,甚至權錢交易等不良現象,容易出現監管不力的風險。在現階段,要特別注意以下風險的存在:一是防止“排污權”非法炒賣,影響執法的權威性。二是防止某些企業掏了錢就有可以肆意排污。三是要防止排污權交易暗箱操作,搞“幕后交易”,助長不正當競爭。

二、公眾參與可有效解決排污權交易中的障礙

針對試點過程中出現的以上諸多問題,各試點單位,正積極探索對策,采取措施,完善排污權交易制度。筆者認為以上這些障礙基本上都可以通過公眾參與來緩解與防范。因為總量只能逐步削減,技術問題只能緩慢進步,在監測和管理水平較低的情況下,則需要廣泛的公眾參與來保障。可以說未來推行排污權交易的一個工作重點就是不斷提升該領域里的公眾參與水平。

(一)有利于保障排污權交易制度目的的實現

環境質量不僅涉及科學判斷,也涉及價值判斷。在我國,隨著市場經濟導致的利益多元化格局的出現,政治體制改革、民主化趨勢和經濟利益意識的覺醒,群眾的公眾參與意識在不斷地增強,如果能通過制度完善確保公眾在初始配置中參與,即便環境容量和排污總量的具體估算不能特別精確,公眾作為第一線的利益相關者,其直觀的環境價值判斷可以為環境質量的改變提供比較及時、良好的評價,政府等決策部門承認和重視公眾的環境價值判斷和價值選擇,有助于及時調整排污總量,維護社會環境質量的最大化。

(二)有利于平衡排污權交易制度中各方的利益

任何活動都可能在活動所在地對人類生活和環境的某些方面產生影響,這些影響將以好、壞、或重要、不重要等被人們感受到,表現為不同利益主體的環境利益、財產利益和生命權利等。社會對環境保護制度變遷的需求是制度變遷的主要推動力量,表現為環境沖突中利益主體之間的利益博弈和利益均衡。具體到排污權交易制度中,無論是排污權主體之間,還是排污權交易主體之間,以及排污權主體和普通公眾之間都存在著大量的利益沖突,故政府在初始分配排污權及后續的交易中,有責任居中協調衡量各種利益沖突,處理好各種利益關系。要做到這一點,政府必然要使各利益主體充分獲得作出決定的必要信息,同時還要有通暢地表達自己利益訴求的渠道,和規范的議事程序等等。

(三)有利于促進政府在排污權交易中的監管執法公平

從環境問題的產生原因上分析,除了技術手段外,其他不外乎市場失靈和政府失靈,平衡這種失靈的手段,在理論上目前大家一般認可要借助公眾的力量。公眾作為環境污染、生態破壞的直接受害者和第一線的利益相關者,會是一個最有效的社會監督主體,應切實賦予公眾監督政府環境行政的權利。陽光下的交易可以大大降低政府廉政風險,應通過召開聽證會、公示等手段,讓社會公眾參與進來,實現排污權交易的公開透明,接受社會公眾監督。國外的實踐也已經證明,公眾參與是突破排污權交易中各種障礙和防范其間的諸多風險的有效手段。可以預見,建設和完善排污權交易中的公眾參與,必將有力地推動政府行為模式改變,能加強政府與公眾的對話,促進排污權交易的監督、執法。

總之,只有排污權交易中公眾參與相應的配套制度跟進,“排污權交易”制度才能健康有序運行;才能讓治污者得利,違法者付出昂貴成本;才能穩步推進資源、環境有償使用制度,促進節能減排,加快建設資源節約型、環境友好型社會,推動經濟發展方式盡快轉變。

三、公眾參與原則下排污權交易制度完善的建議

公眾參與是民主理念的體現和擴展,作為一種社會公共管理和公共事務方面相對獨立的行為模式,近幾十年來逐漸凸現出自己的特征。綜合而言,公眾參與環境保護的理論基礎有環境管理權來源理論、博弈制度變遷理論、有效社會監督理論和環境權理論等。基于公眾參與環境保護行為成因及作用機理[4],針對我國公眾關注卻不參與環保的現狀[5][6],亟須將從思想、組織等角度全面完善排污權交易的公眾參與制度,尤其是結合排污交易制度的幾個關鍵環節(節點)構建保障公眾知情權、參與環境決策權、社會監督權等排污權交易中的公眾參與制度。

(一)保障排污權初始配置和交易中的公眾知情權

公眾知情是公眾參與的前提。《環境保護法》第11條第2款規定,國務院和省級人民政府的環境保護行政主管部門,應當定期發布環境狀況公報。國務院《全面推進依法行政實施綱要》里明確要求政務機關應該政務公開, 2007年原國家環境保護總局頒布實施了《環境信息公開辦法(試行)》,對環境信息公開的主體、內容、方式、程序等重要事項都做了規定,對公眾的環境信息知情權起到了很好的保障作用。建議環境保護部門,對排污權交易的具體信息公開的更全面、完整、真實,為公眾查詢提供更便利的條件。在排污權初始配置的具體內容、排污權交易的具體內容能夠公示得更提早一些,以使大家、使當事人、使公眾、使利益相關者更早的了解,以使公眾能更好地參與。

(二)保障排污權初始配置和交易中的公眾決策權

公開,僅僅是開始,公眾參與需要政府授權并在法律層面上得到保障,更重要的是讓公眾參與排污權交易立法和決策的過程,使排污權交易的立法體現法治精神,體現民情民意。

第一,要以完善立法機制為前提來貫徹落實公眾參與排污權交易的立法活動。針對目前排污權交易相關立法不健全的現狀,建議充分調動公眾參與立法的積極性,及時發布立法信息,采取座談會、論證會、聽證會等多種形式讓公眾及時、有效地參與進來,為排污權交易制度的順利推行打下良好的法治基礎。

第二,保障公眾參與環境管理決策的制度建議。排污交易中公眾的決策參與是指做出決策的過程要公眾參與,做出的決策本身也要有公眾參與的意見[7]。許多國家都對公眾的決策參與進行了明文規定。美國的《國家環境政策法》、《聯邦土地政策法》、《清潔水法》,法國的《環境法典》,英國的《城鎮規劃法》等等,都對公眾參與環境政策和環境標準的制定、環境規劃、計劃進行了不同程度的規定。

我國環境事務的公眾參與決策主要表現在2002年頒布的《環境影響評價法》在第11條和第12條和2006年原國家環保總局在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中,對公眾參與環境影響評價的決策做出了制度規定,公眾參與決策的規定比以前更加明確。但遺憾的是,在這些規定中公眾參與決策的時機仍顯遲緩,公眾參與的效力也未作明文規定,可供選擇方案也比較缺乏。建議在排污權交易的具體決策中,政府首先政務公開,以不同意見為單位,在作出決定、決策之前,應該充分傾聽各種不同意見,提高我國政策、計劃和規劃的制定過程的透明度。

(三)保障公眾參與排污權初始配置和交易中的監督權利

有效社會監督理論認為公眾作為環境污染、生態破壞的直接受害者和第一線的利益相關者,會是一個最有效的社會監督主體,國家立法應該賦予公眾切實的監督政府環境行政的權利。

首先,要加強排污權交易前后的政府監督管理的社會監督工作。建議環保管理機關實施政務公開制度,定期向公眾公開一定時期的環保目標、政策措施和執法程序等,為公眾監督環保機關依法行政提供信息和機會;建議公開排污權交易實施過程,對存在的問題提出意見或建議,檢舉和揭發其中的違法行為,監督環保管理機關的執法活動;建立、完善環保機關的行政長官述職制度和信訪制度,以便公眾了解其施政結果和對信訪意見的答復情況,加強對行政權力的監督,督促其依法行政;可以以民主懇談為主要形式,參與政府年度排污權初始配置方案、排污權交易個案的討論,實現實質性參與的審查監督。

其次,要建立健全環境公益訴訟制度。我國的環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有環境保護的義務,并有權對污染和破環境的單位和個人進行檢舉和控告。”而按照我國現行的訴訟法,“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念,沒有專門的配套制度。《環境保護法》的這條規定只有擴大訴訟主體資格的象征意義,訴權問題成為環境公益訴訟舉步維艱的原因所在。建議從程序上進行安排,直接擴大訴訟主體資格,超越原告“有直接利害關系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制,使更多的、具備訴訟能力的公民、團體可以提起公益訴訟。

再次,要支持引導民間環保組織發展壯大。非政府民間環保組織是普通民眾的一種代言機構,也是普通民眾參與行為落實的一種渠道。在我國環保領域的公眾參與過程中,民間組織NGO的表現非常活躍,并且在宣傳和普及相關知識、影響政策、對政府和企業的環境行為進行監督發揮了非常重要的作用[8]。

(四)完善公眾參與的獎勵制度

社會系統中,只有將個人環境意識社會化[9],個體的環保行為才能轉化為群體參與行為,才更有利于整體環境福利水平的改善。調查數據顯示,我國公眾在遇到具體的環保活動時,超80%以上的人都選擇視當時的情況再決定如何參與。這直接表現為公民參與的動力不足,其原因并不是公眾的參與意識不強或是不知道應該如何參與,而是大家都清楚地知道,勸阻、舉報、上訪、控告甚至表明態度都是要付出物質的或精神的成本,而收益是整個環境質量的好轉。經驗證據清楚顯示,要使愿意付出代價首先站出來控訴的勇士越來越多地出現,還是需要政府給予一定政策激勵和引導,如果激勵超過了公眾參與的成本,那么將會更易于帶動公眾的集體環保行為并促使企業停止排污采取積極的環保行為,這將有利于社會整體環境利益。

5.強化排污權交易制度中侵犯公眾參與權利的責任承擔

應當盡快建立起公眾參與排污權交易制度行政責任制度。行政責任制度方面,首先應當明確規定行政機關及其工作人員有義務保證環境保護公眾參與權利的實施。其次要明確規定行政機關及其工作人員違反環境保護公眾參與制度的行為種類。再次應明確規定行政機關及其工作人員承擔行政責任種類。最后公民、法人和其他組織認為環保部門在排污權交易工作中的具體行政行為侵犯其合法參與權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。必要的時候,可以制定排污權交易中的民事責任和刑事責任制度,明確承擔各類責任的行為種類和構成要件,確保各種責任落實到位。

[1]章劍.創新公眾參與機制,凝聚全社會力量推動環境保護[J].環境污染與防治,2009,(12).

[2]劉鵬崇.排污權初始配置國內研究綜述[J].中南林業科技大學學報(社科版),2010,(3).

[3]浙江試水排污權交易繞過了初始分配公平的爭議[J].領導決策信息,2007,(47).

[4]江瑩.公眾參與環境保護動力機制研究[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版),2006,(9).

[5]王鳳.公眾參與環保行為的影響因素及其作用機理研究[D].蘭州:西北大學,2007.

[6]劉世昕.公眾參與在利益博弈中被弱化[J].政府法制·半月刊,2008,(10).

[7]梅獻忠.公眾參與環境保護的路徑選擇[J].環境與可持續發展,2007,(6).

[8]李艷芳.公眾參與環境保護的法律制度建設——以非政府組織(NGO)為中心[J].浙江社會科學,2004, (2).

[9]劉鵬崇.循環經濟中公民環境意識社會化的制度保障初探[J].浙江學刊,2009,(2).

[責任編輯:王蘭娟]

On Em ission Trading System Consummation Based on the Public Participation in China

L I U Peng2chong

Public participation is the key to the long2effectmechanis m of environmental protection,but it is neglected in emission trading system in China.To continuously improve public participation level is especially important to perfect the system.We should focused on several key links ensuring the public right of participating in environmental decision2making,social supervision,etc,thereby achieving the system value of emission trading,safeguarding public environmental rights and interests.

Emission trading;Public participation;System consummation

DF468

A

1008-7966(2011)02-0136-04

2010-12-27

杭州市社科規劃辦重點資助項目(A10ZF03)

劉鵬崇(1972-),男,河南南陽人,副教授,主要從事污染防治法、環境糾紛及其處理方面的研究。