憲法修改之界限及其中國路徑芻論

張劍平

(福建師范大學福清分校經濟法律系，福建福清350300)

憲法修改之界限及其中國路徑芻論

張劍平

(福建師范大學福清分校經濟法律系，福建福清350300)

憲法修改是現代憲法演進的最重要方式之一，而憲法修改存在界限與否自然成為了憲法學的重要論題。中國憲法應當確立修憲界限，并通過推進基本權利的憲法保障制度建設，強化社會成員的憲法意識，確立憲法中不可修正條款和增設修憲監督委員會等五條具體路徑來落實。

憲法修改;法條分析;修憲監督委員會

一、修憲界限的理論初探

憲法修改必須通過一定的國家機關并遵循相關的法定程序來實施，如果憲法的修改脫離了原有的法定主體和程序而進行，那就是違憲。但是，在遵循原有憲法程序性規定的前提下，是否可以對原憲法框架和規范進行無限制的變更?這一疑問便引出了對憲法修改的界限問題的思考。所謂界限，即有限制、邊界的意思，但又不僅是此些意思。憲法修改之界限可以視為有權修改憲法的主體在遵循原有憲法規程下對原憲法框架和規范進行變更時，所受到的時空與內外的多重制約。

對于憲法修改之界限的由來，可以兩方面來認識:一方面從憲法修改的實施來看，確認修改的界限性有利于憲法實踐權威的提升，并且能從最高法律規范的層面上杜絕憲法成為修憲機關對憲法的“挾持”;另一方面從憲法修改的實效上來看，樹立和建立憲法修改存在界限的觀念與制度，可以實現對國家機關及公權力更為嚴格的法律規制，并且為社會民眾的基本權利及其救濟的實現創造最根本的保障體系。

從更為深入的角度來看，對憲法修改進行界限上的確認，實際上是對行使憲法修改的公權力(機關)的限制，同時也是對民意代表的民主監督。因為對權力進行規制的必要性是有目共睹的——“絕對的權力，絕對的腐敗”，“權力的行使直到有邊界的地方才會停止下來”——阿克頓勛爵與孟德斯鳩的兩句名言至理至真。對修改憲法的權力的邊界予以認同，實際上是對法治與憲政的進一步提升，并實現向憲治的邁進。因此，修憲本身是否可能遭遇正當性的質疑［1］?憲法是否可以無限制地修改，這是憲法修改的一個基本理論問題，并已經引起了學術界的關注［2］，形成了贊成與反對憲法修改存在界限的兩大學術觀點。

在贊成一方的學者中，卡爾·施米特認為，憲法修改權與憲法制定權不同，它是在憲法精神的范圍內，將憲法中的個別條款加以變更、附加或補充的權限。卡爾·施米特將憲法條文分為兩種:一種是不得修改的條文，稱為“憲章”( verfassung)，一種是可以修改的條文，稱為“憲律”(verfasungsgesetz)［3］。約翰·羅爾斯認為，“即使是嚴格按照憲法修改程序來修改憲法，也要受到一些限制。這些限制有:憲法內容的限制，憲法，尤其是《權利法案》中規定的核心自由權的限制，憲法意圖和目的的限制等等”。“修改憲法的主要目的是調整、擴大、改善和糾正憲法，如果破壞了憲法的結構，或者說違反了憲法的根本精神的憲法修改是無效的。”［4］賀日開認為，憲法所要規范和限制的，不僅僅是憲法所產生的國家權力，而且要規制修憲權。否則將難以有效地規制憲法所產生的國家權力，憲法限制權力的目的就有可能落空［5］。周偉認為，憲法雖是一個國家的根本大法，但像其他法律一樣，也可以通過法定的程序進行修改。不過，憲法作為具有國家最高法律效力的法律，并不像普通法律那樣可以“任意”進行修改，而應當有所限制［6］。

而以瑞士學者卡基(Kagi)為代表的反對修憲存在界限的論據有下列四項:一是實證主義，也即否認憲法規范之中存在著上下位的位階順序，憲法規范中縱使明文規定有“不變”、“不可侵犯”、“永久”的禁止修改規定，對這些規定也是可以予以排除的。二是法律思想中的相對主義，也即認為所有的價值都是主觀的，憲法中的根本規范只不過是相對的規范而已，它僅僅是特定國民的意思而已。三是進化思想，也即縱使要求剛性憲法的安定性，但現在的規范及價值拘束將來的時代是不當的。四是國民絕對主權觀念，也即認為國民的主權是無限制的［7］。我國臺灣地區學者林紀東認為:憲法之修正非有限制不可似與憲法為社會生活規范且宜富有適應性之本質不甚符合;如果制憲權基于制憲時之政治背景而為，則修憲時之政治背景，亦應享有同等的地位與權力，不能為制憲時之決定，可以永遠限制而后之國民意志［8］。可見，反對憲法修改界限的理論觀點是建立在法律實證主義、法律思想相對主義、法律進化主義和國民絕對主權觀念之上的。

二、修憲界限的法條分析①

據有關學者較早的統計(資料截止到1976年):憲法包括絕對禁止修改某一部分的規定的國家占23．2%，憲法包括有限制禁止修改某一部分的規定的國家占2．8%，二者合計為26%(總數為156個國家)。而從效力內容看，憲法規范確定的修改界限主要由程序性規定與實體性界限構成。對于程序性規定，大部分國家均有相關規定，據有關統計(資料截止到1976年):憲法規定了修改程序的國家占96．4%(總數為156個國家)［9］。從對現實法條的歸類分析來看，程序方面的界限主要體現在時間限制上，即修憲提案在憲法修正以后或該提案遭否決后欲行提出的時間限制。包含該類界限的憲法規范主要有:1973年的《巴林國憲法》第104條第2款:任何一項憲法修正案如被否決，自被否決之日起一年內不得再行提出。1986年的《菲律賓共和國憲法》第17章第2條:本條規定在本憲法通過后的五年內不得修改。在本憲法通過后修改憲法不得超過每年一次。1996年《吉爾吉斯共和國憲法》第97條第2款:未被通過的提議最早一年之后方可再次提交最高會議。

另一方面，實體上的界限無論在內涵還是在外延上均廣于程序上的規定，因此，從現實的憲法規范中歸納出憲法修改的實體性界限意義更為重大。從實證分析的角度看，憲法修改的實體性界限主要涵蓋以下五大方面:

(一)國體與政體

國體與政體作為憲法修改的界限，主要出現在反封建、反(軍事)獨裁勢力較強的國家或者封建傳統較為強盛的國家。而造此規定主要在于阻止國內政治勢力通過“合憲”的方式推翻現有的政治框架，包含前者情形規定的憲法規范主要有:1994年的《塔吉克斯坦共和國憲法》第100條:共和國政體是不可改變的。1992年的《土庫曼斯坦憲法》第115條:關于共和政體的憲法原則不得被改變。1982年的《洪都拉斯共和國憲法》第374條:前條(修憲程序)、本條和有關政體、國家領土、總統任期和禁止已任過總統的公民以任何名義再次擔任總統以及哪些人不能成為下屆總統的條文是不能修改的。

(二)國家的領土與主權

該內容作為憲法修改的界限主要是由各國特定的歷史、傳統和當時的國家狀況決定的，一般來說，主權和領土曾經遭受過侵犯的國家易作此規定，包含該類界限的憲法規范主要有:1994年的《塔吉克斯坦共和國憲法》第100條:領土完整是不可改變的。1958年的《法蘭西共和國憲法》第89條第4款:如果有損于領土完整，任何修改程序均不得開始或者繼續進行。

(三)政府與宗教

確立該類修憲界限的憲法一般存在于宗教勢力與非宗教勢力斗爭頻繁或者一方占據主導性優勢的國家，而其可分為強調政教合一與宣告宗教(平等)自由兩大類，作此規定的憲法主要有:1978年的《斯里蘭卡民主社會主義共和國憲法》第9條:斯里蘭卡共和國賦予佛教最高地位。保護和促進佛教教義是國家的義務;1994年的《塔吉克斯坦共和國憲法》第100條:共和國整體、領土完整、國家的民主、法制、非宗教和社會的性質是不可改變的。1975年的《希臘共和國憲法》第110條第1款:憲法的條款可以修改，但規定第13條第1款(宗教信仰自由)除外。

(四)國家非常狀態

該類修改界限的主要的目的在于防止非常狀態下發生國家權力體系的崩潰，而以憲法規范的形式確認了該狀態下的特殊規則。規定該類限制主要有以下國家:1973年的《巴林國憲法》第104條第4款:在埃米爾代表為埃米爾執政期間，不得對本憲法所規定的埃米爾權力提出任何修正案。1868年的《盧森堡大公國憲法》第115條:攝政時期不得對憲法進行修改;1992年的《愛沙尼亞共和國憲法》第161條第2款:在戒嚴或軍事狀態期間不可以提出修改憲法問題，憲法也不可以修改。

(五)公民基本權利

公民基本權利是憲法權利理論的起點和終點，保護公民基本權利不受國家的侵蝕已成為現代憲法的基本功能視角，從現有的條文來看，憲法對公民基本權利的保護是一個逐漸由宣言性保護向制度化保障過渡的過程，進而以此為關鍵點對修憲權進行規制也是一項較好的設計。此類憲法規范主要有1973年的《巴林國憲法》第104條第3款:本國憲法所規定的自由和平等的各項原則不得成為修改的對象。1979年的《孟加拉人民共和國憲法》第142條最后一項:第26條的任何規定(公民的基本權利)不適用于根據本條規定對憲法所作的任何修改。

三、修憲界限的中國視角

新中國成立后，我國先后制定了1954、1975、1978和1982四部憲法。其中1954憲法是中國歷史上第一部社會主義憲法，也是新中國第一部憲法，是我國現行憲法——1982年憲法的基礎，在新中國憲法發展史上具有重要的歷史地位［10］。后續的1975、1978憲法均受到其制憲風格、體例和具體內容的影響。1982憲法為現行憲法，至今經歷了四次修正，總計31條修正案，是當前最有社會影響力和最受普遍贊譽的一部憲法。而1975憲法與1978憲法由于其制定時所處的特殊政治、社會環境和自身制憲技術的問題，其對本文論題的闡述意義不大，故不做評析。下面重點對1954憲法和1982憲法的修憲界限實踐進行回顧、評析。

從1954憲法的條文上看，僅有第29條規定了憲法修改的決議程序——憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的2/3的多數通過——而并未有實質意義上涉及憲法修改的界限問題;而從實踐上來看，這是一部經毛澤東和中國共產黨人歷盡心血起草的憲法，這是一部經過全民討論被認為是深得民心的憲法，這是一部經投票表決一致通過的憲法，可是，認真對待不過兩年就被棄之不用，最后被撕毀。需要指出的是，由于當時各方面特殊的原因，該部憲法在未得到完整實施的前提下，缺乏對修憲界限的實踐貢獻是可以“原諒”的。

對作為我國現行憲法的1982憲法，周葉中曾說過，“憲法學界的老前輩們的認識，也是我們的政治家們一致的看法，這就是1982年憲法是新中國最好的憲法”。從憲法修改之界限角度來說，主要體現在以下三方面:首先，該憲法第64條規定:憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1/5以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。這一規定使我國憲法的修改不僅具備了決議程序，也囊括了創議程序，其價值是值得肯定的。其次，該憲法序言的第七段中規定:中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制。這一段在修憲者看來是序言的核心，也是憲法的核心內容。它反映了1982憲法的政治特點，它的意識形態性最強，因而也是修改最為頻繁的地方［11］。自該憲法實行后，最近的三次修改憲法均涉及該段的內容。從本質上講，該段的核心是“四項基本原則”，該四項基本原則實為新中國的立國之本，是不可通過憲法修正程序進行變更的，無論在理論還是實踐中，均是我國憲法修改的界限與禁區①例如憲法第1條第2款規定:禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。此規定可視為憲法對社會主義制度的根本性保護，不得進行修正。第2條第1款規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。此規定可視為對人民主權原則的憲法確認，并與社會主義的人民民主制度相符，不得進行修正。。再次，該憲法第33條第3款規定:國家尊重和保障人權。這一規定來源于憲法第24條修正案，這一規定與尊重公民人權的修憲界限體系構成相吻合，故無論從理論研究還是憲法實踐來看，都應為我國憲法修改的界限構成之一。

綜上可見，新中國成立以來，我國憲法的修改在實踐中遵循了一定的規則，但這些規則沒有被很好的整理與挖掘，很多規則被當成是政治性的口號，而沒有被提升到修憲界限的高度上來進行認識;同時，我國憲法當前的運行狀態比較穩定，但憲法實體規范的權威并未得到有效的強化，憲法程序規范的科學化并未得以重視，憲法至上意識的觀念培育尚大有可為。

四、修憲界限的推進設想

(一)加快推進公民基本權利的憲法保障制度建設

由于我國憲法當前的基本權利條款不能在人民法院的相關審判中得到普遍認可，憲法的基本權利條款實際上在公民日常生活中處于法律效力的“凍結狀態”，憲法的實際權威將在與其自身的“具有最高的法律效力”宣告的對比下大打折扣。有學者認為，憲法是制度之法，若無相關具體規則的支撐，憲法將會陷入“閑法”的境地［12］。此言甚為到位，而要防范此情形，可以由全國人民代表大會以通過決議的形式作出特別立法，規定憲法中的公民權利條款在無法取得現行法律規范的明文保護之情形下，依據全國人大決議通過的特別司法程序②該特別司法程序的核心在于確認公民憲法權利在當前法律體系下，屬于無法得到最基本保護的情形。該程序的執行主體可以規定暫由各級受案法院的上一級法院的審判委員會承擔，再根據實施情況而確定今后的改革方向。認定后，依法向人民法院提起訴訟，法院必須受理。

(二)強化社會成員的憲法意識

憲法要得以順利實施，主要取決于民眾對憲法的信仰程度。公民的憲法意識可以說是憲法得以實施和實現的根本保障，是憲法力量的源泉。這種憲法意識不僅是表面上對憲法的知曉，更要從社會制度與社會資源的整合中予以促成，在各個方面為憲法意識在民眾觀念中的固化創造條件。韓大元曾撰文“有必要設立1954年憲法紀念館”發表于2007年第4期《法學家》，呼吁通過現實的紀念教育來強化民眾對憲法的觀念認同。同時，考慮到我們國家法定假日的設立狀況，建議將1954年憲法通過的日期(9月20日)或者1982年憲法通過的日期(12月4日)定為憲法紀念日并升格為國家法定假日，政府、民間組織和個人可以組織開展各類有關憲法學習和宣傳的社會活動。

(三)在憲法中確立不可修正條款

在將來的修憲中確立“四項基本原則”、尊重和保障人權為憲法不可修正條款，并規定其不適用憲法第64條之規定。此一見解來源于眾多國家對憲法基本精神予以特別尊重的立憲實踐。在我國，無論是理論研究方面，還是在憲法修改的演進實踐方面，憲法序言第七段中規定的——堅持社會主義道路，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想，堅持中國共產黨的領導，堅持人民民主專政——“四項基本原則”，一直為1982憲法的歷次修改所確認，是經過歷史和實踐檢驗正確的中華人民共和國的立國之本，應當首先在修憲界限中予以確認;2004年我國憲法第33條修正案規定，國家尊重和保障人權，此一規定既可視為對原先憲法中的公民基本權利的再一次確認，更是在最高法律中認定“尊重和保障人權”已成為我國憲法的基本精神之一，同時也符合國際社會的人權保護慣例，也應當成為我國修憲界限的實體規范之一。

(四)增設修憲監督委員會，強化對修憲各環節進行監督

憲法修改的過程應當接受程序和體制的雙重監督，本文主張在進行憲法修改時，應當先由本次全國人大選舉出修憲監督委員會，該委員會為任務性的國家權力特設機關，僅對全國人大負責，僅在選出后至下次全國人大表決修憲議案時存在并履行職權。與此同時，應當在憲法中明確修憲提案正式提出獲得通過后，應當在下一次的全國人大會議上進行正式表決。中間期限不得少于1年，被否決的議案不得在下一次的全國人大會議中重新提出并通過。如果在提出議案通過至議案正式表決期間發生違反諸如第二點所列的各程序、環節時，應當由修憲監督委員會依法宣告該議案失效，喪失提交全國人大正式表決的資格。

［1］李琦．轉型中國的修憲困境與政治正當性［J］．法商研究，2006，(4)．

［2］韓大元．試論憲法修改權的性質與界限［J］．法學家，2003，(5)．

［3］［德］卡爾·施米特．憲法學說［M］．劉鋒，譯．上海:上海人民出版社，2005:106－116．

［4］Charles A．Kelbley，Pane I．The Constitutional Essentials Of Political Liberalism:Are There Limits To Constitutional Change?Rawls On Comprehensive Doctrines，Unconstitutional Amendments，And The Basis Of Equality［J］．Fordham Law Review，2004，(3)．

［5］賀日開．修憲權規制之芻議［J］．江蘇社會科學，2006，(1)．

［6］周偉．論憲法修改內容之界限［J］．法學評論，1997， (5)．

［7］［日］蘆部信喜．憲法修改之界限［J］．周宗憲，譯．憲政時代，1992，(17)．

［8］周宗憲．臺灣未來修改憲法界限的理論探討［J］．國家發展研究，2003，(2)．

［9］［荷］亨克·范·馬爾塞文，格爾·范·德·唐．成文憲法［M］．陳云生，譯．北京:北京大學出版社，2007:94－95．

［10］韓大元．有必要設立1954年憲法紀念館［J］．法學，2007，(4)．

［11］蔡定劍．憲法精解．［M］．北京:法律出版社，2006:46－140．

［12］歐愛民．德國憲法制度性保障的二元結構及其對中國的啟示［J］．法學評論，2008，(2)．

［責任編輯:杜 娟］

The Study on the Finitude of Amending Constitution and China’s Approach

ZHANG Jian-ping

Constitution amendment is one of the most important ways of constitution improvement in the present time，and whether the finitude exists for Constitutional Law’becomes the prime topic naturally．The finitude of amending Constitution ought to be established in China，and there are five points for achieving it which consist of speeding up the construction of the principle rights’constitutional protection，strengthening the constitutional consciousness of social members，establishing the“should not be the amended”constitution clause and Supervision Committee of Amending Constitution．

Constitution Amendment;Analysis of Articles;Supervision Committee of Amending Constitution

DF21

A

1008－7966(2011)01－0001－04

2010－10－15

張劍平(1982－)，男，福建南靖人，法學碩士，助教，從事憲法與行政法治研究。

①本文中所有外國憲法條文的引用除另有說明外，均出自姜士林主編的《世界憲法全書》，1997年青島出版社。