法律監督的現狀分析及優化建議

楊 蘋

(河北省唐山市灤縣人民檢察院，河北唐山063700)

法律監督的現狀分析及優化建議

楊 蘋

(河北省唐山市灤縣人民檢察院，河北唐山063700)

在法律監督實踐中，檢察機關還面臨不少難題。首先是法律規定不完善;法律規定滯后，監督存在盲區;其次，檢察系統內部監督機制有待完善;再次，缺乏檢察官職業保障機制。要解決這些問題應該從制作相關的法律監督法律行規，增強檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂;建立完善的檢察職業保障機制和檢察內部監督機制，不斷優化外部監督環境等方面而入手。

法律制度;監督機制;職業保障;外部環境

全面加強和完善檢察機關訴訟監督工作機制、努力促進司法公正，是黨中央的明確要求和人民群眾的迫切愿望，對于維護社會主義法制統一、尊嚴和權威、維護社會公平正義、促進社會和諧穩定具有十分重要的意義。近年來，檢察機關在開展訴訟監督工作方面取得的成績各界充分肯定。但是在訴訟監督實踐中，檢察機關還面臨很多的問題，與訴訟監督的目標與要求還存在著相當大的差距。

一、目前法律監督中存在的主要問題

(一)不愿監督

不愿監督與干警的思想認識有關。少數干警社會主義法治理念不夠強，一是體現在法律監督意識上，就案辦案，重點放在對實體上罪與非罪、此罪與彼罪、重罪與輕罪的監督，忽視對程序上的執法行為、執法過程、執法效果的監督。二是有的干警在自偵案件取證中，執法觀念還沒有從根本上轉變，重實體、輕程序現象或多或少存在，導致有的案件取證不合法，工作被動，效果不佳。三是有的干警在法律監督工作中，存在著怕得罪人的思想，重配合輕制約的現象還不同程度存在。

(二)不能監督

與現行的相關體制和干警自身的執法水平有關。法律監督工作還存在一些薄弱環節。一是對公安報捕后未移送審查起訴案件的監督還不夠，掌握不移送起訴的原因不夠，特別在基層檢察院較為明顯。二是對行政執法機關處罰的案件缺乏有效監督，信息不夠暢通，缺乏相應的監督手段，行政執法機關處罰與檢察法律監督相銜接制度執行不夠到位，有時還難以掌握“有法不依、執法不嚴、以罰代刑”的現象。三是監督能力與新形勢新要求還有距離。有的檢察人員依法獨立查辦職務犯罪大案要案的水平與現實反腐敗斗爭的要求尚有差距，辦案取證能力不夠強，辦案水平與經濟社會發展形勢還不能完全相適應①參見《最高人民檢察院關于進一步加強公訴工作強化法律監督的意見》。。四是有的檢察人員法律監督能力不夠強，法學理論水平和對法律的認知程度在檢務實踐中未能有效地發揮。五是經費不足和案多人少問題比較突出。近年來辦理案件數量大幅上升，辦案經費支出增長較快，辦案經費難以滿足辦案工作的發展需要，由于辦案經費不足，辦案的科技含量跟不上客觀現實的需要，制約著法律監督工作的開展。尤其在基層院案多人少的矛盾仍然存在，在一定程度上影響了檢察法律監督職能發揮。

(三)不敢監督

出現不敢監督的情況，既有檢察制度方面的原因，也有著深刻的社會原因。

1．缺乏檢察官職業保障機制。目前中國并沒有建立起完善的檢察官職業保障機制。檢察官極易因為職業行為而遭受不公平待遇。部分檢察人員對法外因素考慮過多、顧慮重重，或者受到外界干擾過大，導致其不敢堅持原則，有時候甚至悖離法律行事。

2．地方黨委、政府的干預。一些地方黨委、政府對檢察工作乃至司法工作的干預是一個長期存在的現象，這直接導致檢察機關無法獨立行使職權。

二、原因分析

(一)法律制度的局限性

法律制度的局限性主要體現在以下2個方面:

首先是法律規定不完善;法律規定滯后，監督存在盲區。檢察機關訴訟監督的范圍是由法律明確規定的，因而對超出法定范圍的違法現象，檢察機關無權進行監督。但是，由于法律的滯后性以及立法技術的缺陷等原因，使得檢察機關的訴訟監督職能存在盲區。其次是檢察監督權能有缺陷，缺乏監督程序的規定。三大訴訟法對檢察機關的訴訟監督權只有原則性的籠統規定，缺乏具有可操作性的程序規定。

(二)檢察系統內部監督機制有待完善

就檢察機關內部而言，訴訟監督工作真正做到“權責明確”還需要繼續深入研究。具體來講:一是內部各業務部門之間的信息共享不夠通暢。二是上下級院之間的配合不夠有力，一體化程度總體不高。三是有關訴訟監督工作考核指標的設置不盡合理。四是檢察機關自身監督需要進一步加強。五是干警有待提高自身素質。

(三)缺乏檢察官職業保障機制

目前中國并沒有建立起完善的檢察官職業保障機制。雖然《中華人民共和國檢察官法》第9條中有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的規定，但該規定只是一條原則，并沒有具體的制度予以落實，使得檢察官極易因為職業行為而遭受不公平待遇。在自身處境岌岌可危之時，我們很難期待檢察官能夠敢于堅持原則。

(四)外部監督環境有待優化

如何發揮出訴訟監督的獨特作用，使之真正成為深入推進三項重點工作的落腳點和著力點，還需要繼續深入探索。具體來講:一是爭取人大支持的工作機制還有較大上升空間。二是與偵查、審判等機關的溝通協調機制尚需健全。三是要與黨的領導之間的關系還有待協調。四是執法、司法機關對人民檢察院監督意見的反饋機制還沒有建立。

三、如何優化法律監督

(一)制作相關的法律監督法律行規，如認為立法時機不成熟可以先由省級或市級檢察院制定相關細則。細則包括立案監督、偵查活動監督、刑事審判監督、民事審判和行政訴訟活動監督、刑罰執行和監管活動監督等五個方面的監督，從專項監督的角度規范一些操作層面的問題，為全省、市檢察機關提供統一的標準和程序。可從以下幾方面完善:

1．明確各項訴訟監督的重點。訴訟監督比較復雜，覆蓋面比較廣，但是訴訟監督的資源包括人力資源比較有限，所以我們要明確各項訴訟監督范圍和措施等。

2．細化實踐中一些操作層面的問題，補充、強化一些監督的手段和方式。

3．細化檢察機關內部各部門之間的配合。如立案監督主要由偵查監督部門負責，偵查活動監督由偵查監督部門和公訴部門負責，刑事審判監督主要是公訴部門負責，民事審判和行政訴訟監督由民行部門分管，刑罰執行和監所活動監督由監所部門執行。部門之間需要互相配合。比如，檢察工作中所有舉報、控告申訴的線索都來自于控申部門，其中包括訴訟監督的線索，這些線索如何在控申部門進行初步審查以后有效分流、審查完畢以后如何答復控告申訴人，這都需要控申部門的配合①參見北京市人大常委會《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》。。

4．進一步規范內外部工作機制。比如，強調抗訴之前下級檢察院要與上級檢察院溝通，上級檢察院檢察官要充分聽取下級檢察院檢察官的意見，全面審查案件，如果上級檢察機關檢委會討論相關抗訴案件，應要求下級檢察院檢察官列席。這樣有利于從整體上提高抗訴質量。

(二)要增強檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂，建立完善的檢察職業保障機制是必不可少的。

1．合理提高檢察人員待遇，要加強訴訟監督工作、提升檢察人員訴訟監督能力，首先必須保持隊伍的相對穩定;因此，合理提高檢察人員的待遇，改變收入與工作量不成正比、與其職業榮譽和職業風險不成正比的現狀，正是解決這一問題最直接而有效的途徑。

2．合理確定檢察人員因辦案而承擔的責任范圍，遵循世界上大多數國家的做法，只要檢察人員在辦案過程中遵守了辦案程序，沒有瀆職、收受賄賂、刑訊逼供等違法犯罪行為，即使出現錯案也不應該追究其責任。

(三)努力完善檢察內部監督機制

1．完善檢察機關內部配合協調機制。應當建立科學合理的溝通協作制度，明確有關業務部門在具體監督事項中的分工和責任，形成保障監督合力的長效機制，進一步加強檢察機關內部職務犯罪偵查、偵查監督、公訴、監所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察等各業務部門之間的協調配合，明確各自職責，消除監督“死角”，實現“無縫對接”。此外，要在檢察機關內部逐步健全信息共享、情況通報、線索移送、結果反饋等制度，形成監督合力。

2．完善上下級檢察院之間一體化工作機制。檢察機關應當將訴訟監督工作納入到檢察一體化模式中，使上下級檢察院在訴訟監督工作中建立起更加緊密的聯系，加強溝通協調和指導督促。首先是完善信息共享和線索通報移送制度。加快實現檢察機關對案件線索的統一管理、對訴訟監督工作的統一指揮、對檢察資源的統一調配機制。其次要完善訴訟監督工作協調平衡機制。進一步規范交叉辦案、異地辦案、聯合辦案、督辦、提辦、參辦、交辦等辦案模式，優化辦案資源，確保訴訟監督工作順利進行。再次要完善重大案件和重大事項備案審查制度。加強上級檢察機關對訴訟監督活動的監督，把握正確的工作方向。

3．完善考評、激勵、培訓機制。我們要建立適應訴訟監督工作特點的科學考評機制，合理設置考核項目，將檢察人員訴訟監督情況記入執法檔案，確保辦案力度、質量、效率、效果的有機統一;提高訴訟監督在業務考評中的權重比例，彰顯出訴訟監督的重要性;對訴訟監督的法律效果、政治效果、社會效果進行綜合評價，提高考評工作的科學性。還可以加大獎懲力度，進一步提高檢察人員開展訴訟監督的積極性和主動性，對訴訟監督工作取得突出成績的部門和人員，給予表彰，對于應當發現而沒有發現訴訟監督線索的人員，予以適當懲戒，加大執法過錯責任追究力度，推動訴訟監督工作良性發展。對檢察干警要加大業務培訓力度，廣泛開展崗位練兵活動，聘請法律及其他專門領域的專家授課，開展培訓研討等，大力培養訴訟監督業務專家和業務骨干。

4．加強自身監督制約機制建設。最高人民檢察院曹建明檢察長曾多次強調:檢察機關要把自身監督放在與履行法律監督職責同等重要的位置來抓，只有高度重視解決好自身存在的問題，才能更好地強化法律監督職能。檢察機關要認真落實這一工作要求，統一思想，提高認識，積極實踐，努力探索一條以強化自身監督推動法律監督工作的路子。各級檢察院要以探索建立檢察機關案例指導制度為切入點，按照高檢院的要求，重點圍繞“容易發生執法偏差的案件、不捕、不訴等類案件”，認真開展調研，力爭在制定出臺規范化文件，形成工作機制，進一步規范檢察機關執法辦案中自由裁量權的行使。

(四)不斷優化外部監督環境

1．完善與偵查、審判等機關的溝通協調機制。通過與偵查、審判等機關健全聯席會議、信息共享等制度，對訴訟監督中發現的有關問題，及時在檢察機關與上述各有關機關之間搭建平臺，及時通報和反饋，加強協商，共同努力解決實踐中的突出問題，實現“雙向互動”。具體來講:一是加強協調配合，針對突出問題探索開展聯合調研，力爭通過會議紀要等形式統一執法標準，規范工作制度，避免不同司法機關理解和把握法律時可能出現的不一致。二是強化工作聯系制度，建立不同層次的聯席會議等制度，使公、檢、法之間互相配合更加密切，阻力減小，合力增加，從而增強訴訟監督效果［1］。三是通過積極推進行政執法與刑事司法銜接的信息平臺建設、不斷加大對檢察機關訴訟監督職能的宣傳力度等方式，拓寬訴訟監督渠道。

2．建立行刑銜接工作機制。與公安、國家安全、煙草、稅務、工商、質檢等行政執法部門之間，通過會簽協議、建立聯席會議制度等方式，初步構建起行刑銜接工作機制，加強了對以罰代刑、漏罪漏犯、另案處理等情況的監督，拓寬了案件線索來源渠道。

3．建立執法、司法機關對人民檢察院監督意見的反饋機制。通過推動立法，規定人民檢察院向執法、司法機關提出糾正違法意見、檢察建議等監督意見的，有關單位應當在一定期限內依法作出處理的工作機制。偵查機關、司法機關認為檢察機關的監督意見不當的，可以提請檢察機關復議，沒有提出復議或者復議理由不成立又不予糾正的，由上級人民檢察院向其上級機關提出意見，督促其及時糾正。

4．正確處理人大監督與訴訟監督的關系。人大對檢察機關的監督活動，是檢察機關獨立行使職權的法律保證。一些地方人大從案件入手實施法律監督，此種方法被稱為“案件監督”。地方人大領導認為:“案件監督是人大及其常委會對司法機關實施法律監督的一種有效方式。”而司法機關的工作人員卻對此存有疑慮，擔心會妨礙法院獨立辦案。筆者認為應當通過法律規定國家權力機關進行司法監督的程序和方法，實現人大監督方式的法治化。在堅持人大必須依法定方式和程序對檢察機關進行監督、為檢察機關創造獨立司法空間的基礎上，檢察機關也要增強接受人大監督的自覺性和主動性，積極爭取人大對訴訟監督工作的監督和支持。同時要加強調查研究，總結訴訟監督工作存在的問題、特點及規律，適時向人大提出立法建議，為訴訟監督工作提供明確、具體的法律依據。

5．改進與完善黨的領導。中國共產黨是執政黨，在國家生活中處于領導地位。中國共產黨的監督，是我國的一種具有關鍵性的法律監督形式。黨在監督憲法和法律的實施，維護國家法制統一，監督黨和國家方針政策的貫徹，保證政令暢通，監督各級干部特別是領導干部，防止濫用權力等方面，具有極為重要的作用。檢察機關要主動向黨委、政法委匯報訴訟監督工作取得的成績和存在的問題，爭取黨委、政法委對訴訟監督工作的理解與支持。但是，我們也要正確處理黨的領導和檢察機關獨立行使職權的關系，改進與完善黨的領導方式，實行黨法分開，使黨對檢察機關的領導主要靠其內部黨組織實現，避免地方黨委、政法委對司法活動的直接干預。

［1］丁瑋．關于檢察長列席審判委員會制度的思考［N］．廣東法院報，2004－04－17．

［責任編輯:杜 娟］

Analysis of Legal Supervision’s Present Situation and the Optimized Suggestions

YANG Ping

In the legal supervision practices，the prosecutors agency still faces many questions．The author unifies local practices，tries from our legal supervision extant question to analyze its reasons:has the legal regime，the prosecutors agency＇s interior supervisory mechanism，the public prosecutor＇s job security mechanism，the outside supervision environment and so on;Finally，the author aims at its reason to propose the corresponding optimization suggested that offers a few ordinary introductory remarks so that others may offer their valuable ideas by the time，and everybody may pay more attention．

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DF052

A

1008－7966(2011)01－0013－03

2010－10－23

楊蘋(1979－)，女，湖南淚羅人，助理檢察員，從事刑法學研究。