人民警察休息權保障問題研究

周 亮

(中國人民公安大學，北京100038)

人民警察休息權保障問題研究

周 亮

(中國人民公安大學，北京100038)

在當前新的形勢下，公安工作日益趨于緊張、復雜，人口流動性大、違法犯罪問題日益嚴重、形式多樣、社會環境復雜多變，這些無疑都給公安工作帶來了新的挑戰和巨大壓力。人民警察作為打擊違法犯罪、維護社會穩定的忠誠使者，承擔著的捍衛公平、匡扶正義的神圣使命，身上的責任與壓力卻越發沉重，人民警察的休息權利正遭受著無情的侵蝕與破壞，這已然是客觀存在的現狀和不爭的事實，它嚴重挫傷了公安民警工作積極性，削弱著公安隊伍的凝聚力與戰斗力，對公安機關執法辦案造成了不必要的負面影響。

休息權;警力不足;非警務活動;休息制度

一、公安民警休息權現狀分析

據統計，自新中國成立至今，共有10 782名民警光榮犧牲，特別是近20年來，全國因公犧牲的民警高達6 000余人，而這其中，因心理壓力過大、體力透支、過度疲勞等因素死于辦案過程中的民警比重絕不占少數，據《法制日報》報道，僅2006年一年，全國因積勞成疾犧牲的民警就高達175人，通過公安部網站公布的2007至2009年的相關數字統計，每年因過度勞累倒在工作崗位上的公安民警，以近40%的比例迅速攀升，數字顯示，刑警數量排在第一，治安與交通警察數量緊隨其后。2007年2月7日，重慶市渝北公安分局雙鳳派出所民警胡昌偉連續接處警13起，處理刑事案件3起、治安案件9起、處理群眾救助1起，上午11時許，胡昌偉由于過度勞累，身體狀況惡化，因公犧牲，臨走前留給戰友的最后一句話竟是“我太累了”!這不能不說是一種悲哀。我們通過以下筆者調查的一組數據便可以看出公安民警的日常工作強度與休息權的有限程度。在基層，一線民警平均每天的工作時間是11至15個小時不等，平均每2周有一個休息日，除此之外，公安民警還有節假日值班、備勤、加班、巡邏等任務，每年每個民警平均工作日在400日以上，有些甚至高達500個工作日，遠高出其他機關公務人員工作時間2倍以上。特別是對于刑事、治安警察，分別承擔著追逃、破案以及完成階段性任務、處置突發性事件等的使命，責任大、任務重，熬夜審訊、通宵坐車實屬家常便飯，有的甚至為了一個案件幾天幾夜不能休息，嚴重影響了民警的身心健康，使公安民警的正當休息權利遭受極大破壞。僅以2008年奧運安保為例，北京民警從當年7月20日便開始全面停休，警戒、巡邏，吃住在單位，隨時待命，有些民警甚至一個月沒回過一次家，這些都真實反映了公安民警的工作狀態與休息權現狀。據調查顯示，民警患病率高達86%，從疾病種類上看，刑警與巡警患肝病、胃病幾率較大，而交警患肺病、腰腿病幾率較大。從年齡上看，25至40歲中青年民警患病率更是高達73．6%，超出平均比例5個百分點［1］。

二、影響公安民警正當休息權的主要原因

(一)治安形勢復雜

進入新時期，隨著經濟的高速發展和社會不斷的進步，違反犯罪形勢日趨嚴峻，違法犯罪的種類與形式不斷趨于多樣化和復雜化，這些無疑都給公安執法工作帶來了無形的壓力以及巨大的挑戰。其中的一項重要挑戰就是對公安民警身心健康與戰斗力的考驗。時至今日，從中央到地方，從機關到基層，公安民警的工作強度較過去有了更大范圍的增加，工作任務有了更為全面的增長，工作重點有了更為明確的方向，突發性事件、群體性事件等也都呈現出越發活躍與激進的新趨勢、新動態，這些都成為剝奪公安民警正常休息時間、休息質量的殺手。面對新的復雜的社會治安形勢，公安機關承擔的責任更為重大，任務更為艱巨，這也就成為了公安民警無法行使正當的休息權利的局面的原因所在。

(二)警力配備不足

警力即警察的戰斗力，既包括警察的數量，也包含警察素質、能力與工作效率。在當前新形勢下，警察數量不足與整體素質偏低已成為困擾甚至阻礙正常公安的弊病之一，而它的表現則正是以對公安干警的身心健康以及休息權益的剝奪作為代價。我國的警力現狀基本表現為基層數量不足、潛在警力不足和后備警力不足幾方面，根據2003年全國“二十公”的會議要求，全國擁警率整體應達到“萬分之10．7”的比率，以目前全國200萬警力算，我國當前的平均擁警率遠未達到這個數字標準。西方國家的人口與警察的平均比率為10 000∶35，而我國僅為10 000∶11。同時，我國警力還存在著人員分配不均的情況，經濟發達地區警力優于經濟欠發達、不發達地區，東部地區警力優于西部地區，機關警力優于基層警力。這些問題都在無形中影響著公安執法的公平性與效率性，間接造成對公安民警正當權益的侵奪與破壞。這也成為業界激勵并提倡警力下沉和加強基層、落后地區警力配置的重要原因所在。

(三)非警務活動頻繁

非警務活動現象如今已然成為影響公安機關正常辦公的癥結之一，究其根源，紛繁復雜，既有我國社會國情原因，也有政治體制、公安機關職能設置等因素，撇其根由不談，僅以其對公安民警休息權的剝奪一項，便足能看出非警務活動在現實中的弊端所在。據不完全統計，在實際工作中，公安機關每日接待警務中有40%屬于非警務范圍，占據并浪費了大量警力，給公安民警的正常工作和休息帶來極大不便，尤其如一些城市的征地拆遷、農村地區的計劃生育、催收糧食等活動，往往都要牽扯大量警力，對公安民警的正當休息權造成了極大破壞。

(四)任務指標繁重

雖然公安部已明確規定地方公安機關不再規定任務量標準，不再以任務指標完成率作為績效評定唯一指標，但根據筆者的實習工作經驗，地方基層公安機關仍普遍大量存在著諸如常量等的規定指標，下到派出所，上到分局，每月的治拘、刑拘數量都有明確要求，且任務量相當繁重，這種變相的加負雖往往出于治安環境惡劣等客觀因素而無可厚非，義不容辭，但客觀上卻給公安民警造成了極大壓力，影響其休息質量，減少了休息時間，對正當休息權破壞極大。

(五)人員分布不合理

公安民警的人員分布是否合理直接影響到公安民警的工作熱情、辦案積極性以及公安隊伍的戰斗力能否得到全面、有效的發揮。近年來，隨著警力下沉、基層保障等的原則與舉措的不斷提出與實施，公安隊伍警員分布狀況總體上得到了改善，但仍未實現徹底的質變，具體地區、地方仍大量存在著機關行政人員臃腫、繁雜，基層辦案人員短缺、不足的情況。原因是復雜的，地方的行政編制、財政狀況以及治安環境等都可能影響到人員的合理分布，尤其是西部地區、經濟欠發達地區，警員缺失現象普遍，公安民警一人要承擔4至5人的工作強度，這無論在精神上抑或身體上都是對警員的巨大考驗，也勢必對民警休息權的行使造成極大破壞。因此，更合理、更人性的人員分布無論對于辦案環境抑或為民警減壓都具有積極意義。

影響人民警察休息權行使的因素廣泛而復雜，除以上五點外，警用裝備落后、民警自身業務能力差、暴力犯罪增多、警員心理素質脆弱等都可能成為影響公安民警休息權發揮的因素，本文僅就以上表現較為突出幾點詳述。

三、保障人民警察休息權的重要意義

《世界人權宣言》第24條規定:“人人享有休息和閑暇的權利，包括工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利?！薄督洕?、社會及文化權利國際公約》第7條規定:“本公約締約各國承認人人有權享受公正或良好的工作條件?！保?］筆者認為，考察人民警察休息權不應僅以休息時間多少作為衡量標準，同時應參考休息方式和休息質量等指標綜合評價。人民警察缺少充足的休息時間、科學的休息方式和優質的休息質量，這已然成為不爭的事實和客觀的現狀。為了提升廣大民警的辦案質量、緩解心理壓力、提高其身體素質、充分發揮公安隊伍的戰斗堡壘作用，保障人民警察的休息權益意義深遠。

(一)有助于充分發揮公安隊伍的戰斗力和凝聚力

公安隊伍作為特殊的國家行政機關、暴力機關，肩負著維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪的重大使命，人民警察作為公安隊伍的組成力量和中流砥柱，責任重大，使命艱巨。因此，保護好人民警察的切身利益，保障好人民警察的合法權益是發揮公安隊伍懲惡揚善、戰斗堡壘作用的重中之重。休息權是人民警察的一項基本權利，保護和保障好人民警察休息權益是公安隊伍人性化建設的根本要求，更是充分發揮公安隊伍戰斗力、凝聚力的關鍵所在。

(二)有助于提升辦案質量

毋庸置疑，有充分的休息時間做保證、有科學的休息方式做依托，人民警察的身心將得到全面、合理的呵護，這將更加有利于他們全身心地投入到緊張、繁重的公安工作當中，進而高效、準確地把握案情、偵破案件，切實提高辦案質量。辦案質量的高低是衡量警員素質與業務能力的試金石，是硬道理，而只有在保障民警休息權的基礎上談辦案質量才是科學的、嚴謹的;同樣，充分保障民警休息權勢必對公安辦案質量的提升產生積極意義。

(三)緩解心理壓力、提高身體素質

給予人民警察合理、充分的休息時間，引導人民警察進行科學、健康的休息方式，進而全方位提升休息質量，這是切實落實人民警察休息權益的關鍵所在。公安工作的特殊性決定了警察職業的特別性，它要求人民警察不僅要具備良好的身體素質，更加需要有強大的心理承受能力做依托，這些都需要合理、有效的休息權益作保障。提高民警身體素質、緩解民警心理壓力是我們迫切想要去解決的問題，但在這之前，我們必須首先解決好人民警察休息權問題。

四、如何保障人民警察休息權

(一)加強警力管理

加強警力管理主要應集中于兩方面考慮:第一，增加警力絕對數量，全面提升警員業務素質;第二，人員合理分布，堅持警力下沉不放松。前文已經講到有關我國警力不足之問題，它給基層民警尤其是落后地區民警的辦案帶來極大不便，牽扯時間長、工作強度大成為警力不足條件下民警辦案狀態的重要體現，對民警休息權造成極大破壞。應全面貫徹“二十公”會議精神，實事求是、因地制宜地推動我國警力保障體系建設，與世界先進國家接軌，與具體國情接軌，提高警察人數比例，提升警員業務素質，保障人民警察合法權益;同時，應堅持警力下沉，做強做實基層，鼓勵年富力壯的民警下基層鍛煉，充分發揮一線科、隊、所排頭兵作用;也可借鑒西方經驗，設置“文職警察”，處理事務性工作，將正規警察的工作最大限度壓向基層，緩解一線壓力，合理安排休息;另外，應做到人員合理分布，國家應制定積極措施鼓勵、引導民警去落后、欠發達地區工作、鍛煉，給予相應政策，平衡各地區警力，合理安排休息時間，保障民警基本休息權益。

(二)減少非警務活動

非警務活動是困擾、阻礙正常公安執法和警務化活動的老大難問題，之所以這樣講，是因為在各地、各級公安機關，非警務活動既長期、普遍存在，又無法得到及時、妥善解決。這與我國公安系統“條塊結合、以塊為主”的管理體制有關，也與我國復雜的社會、政治國情相關聯?！邦I導有苦說不出、民警怨聲載道”已成為公安隊伍面對非警務活動的標準反應。它的一個最直接的影響就是對民警正當休息權的剝奪。人民警察承受、承擔著巨大的心理壓力和工作任務，休息權本來就難以得到保證，再加之非警務活動的層出不窮，勢必會對人民警察的身心健康造成極大破壞，影響人民警察正當的休息權益。應逐步完善公安管理體制、協調政府與公安機關關系、尊重警力價值，明確公安職能，逐漸減少并最終拒絕非警務活動的存在，保障人民警察正當休息權，提升公安隊伍整體素質和辦案效率。

(三)提升經費、裝備保障力度

經費充足、裝備先進對于提升公安辦案效率與質量有著不可估量的價值，它能有效減少民警辦案壓力、節省辦案時間、提升辦案質量，間接促進民警休息權的享受。我國的公安管理體制決定了各級公安機關的開支、裝備絕大多數來自于地方開支，少部分來自于公安系統的垂直劃撥，這就造成了各級、各地公安機關經費差距大、裝備對比懸殊的局面。我們通過東、西部地區，發達、欠發達地區的經費、裝備對比不難看出，落后地區民警承擔著更重的辦案任務，承受著更大的心理壓力，這都必然會對民警休息權行使造成極大破壞。地方政府應加強公安財政開支，公安部應結合實際，大力解決好公安機關尤其是落后、欠發達地區公安隊伍裝備問題，雙管齊下，提升警隊戰斗力，保障人民警察切身利益。

(四)建立統一、完善的人民警察休息、休假制度

我國目前尚未出臺有關人民警察休息、休假的專門法律規定或制度性文件。依法保障人民警察休息權是警察權益保障的基礎與前提，建立科學、人性的人民警察休息、休假制度是大勢所趨。針對公安機關尤其是基層單位工作時間、工作任務不確定、不唯一的特點，警察正當休息權益更加易于受到剝奪與侵犯，且權益衡量標準難于統一，這就更加需要建立起一套完整、規范、科學的警察休息權益保障管理體制對其加以維護，以滿足并鼓勵民警的需求和辦案熱情，保障正當權益?？捎晒膊恐贫ńy一的人民警休息制度，通過部門規章形式，結合實際，分警種、分部門、分地區的規定人民警察休息時間、休息方式、休假制度等;規章應規定最長工作時間上限，應規定加班、執勤頻率上限，計算月累計時次;應著重根據基層科、隊、所工作性質制定特別休息、休假方針，對于連續工作、持續辦案等情形給予專門規定;建立嚴格的加班補助制度，從物質上彌補對警察休息權剝奪所帶來的損失;最后還應給予各地方一定范圍內的自主權，結合實際，特殊情況特殊處理，報公安部備案等等。

(五)引導健康休息方式，提升民警休息質量

從某種意義上講，健康的休息方式比充分的休息時間更具價值。公安機關的工作性質決定著人民警察承受著巨大的精神刺激和心里壓力，加之日復一日不正常的生活規律，大量民警染上了吸煙、酗酒、賭博甚至是吸毒的惡習。這既不利于公安機關的隊伍建設，更是對人民警察自身及其家人的極大傷害［3］。各級公安機關應當建立公安民警心理輔導培訓制度，定期給民警進行培訓，緩解心理壓力;應為民警創造輕松、活躍的休息氣氛，定期開展集體戶外活動，定期組織交流、交談活動;完善健身、體育器材等硬件建設，給民警足夠的放松空間;建立領導、民警談話機制等等?？傊?，引導人民警察健康的休息方式、杜絕不良習慣、提升休息質量，這些都是人民警察休息權得以有效實施的重要保障。

［1］郭奕晶．論警察的身心健康與休息權［J］．山東警官學院，2007，(9)．

［2］吳道霞．人民警察休息權的法律保障［J］．中國人民公安大學學報(社科版)，2009，(11)．

［3］王名揚．英國行政法［M］．北京:中國政法大學出版社，1987:217．

［責任編輯:李 瑩］

On the Protection for Police's Rest Right

ZHOU Liang

In the current new situation，the public security work becomes increasingly strained and complex．The large mobility，serious and various crime，the complicated social environment，these undoubtedly all has brought new challenges and tremendous pressure to police work．The people's police as faithful messenger who blow illegal crimes and maintain social stability，undertakes sacred missions to safeguard fair，and let justice prevail，their responsibility and pressure are increasingly heavy，their rest rights are suffering from ruthless erosion and destruction，it has been objective existing situation，which badly contuse their enthusiasm and weaken the police team's cohesion and effectiveness．

rest right;short handedness of police;im-police work;rest system

DF31

A

1008－7966(2011)01－0023－03

2010－10－21

周亮(1985－)，男，黑龍江黑河人，2008級憲法與行政法學碩士研究生。