行政訴訟起訴、立案、受理問題研究

趙梨淵

(中國政法大學民商經濟法學院，北京100088)

行政訴訟起訴、立案、受理問題研究

趙梨淵

(中國政法大學民商經濟法學院，北京100088)

自從1990年10月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》頒布施行以來，至今已經過了二十個年頭。在這期間，我國的行政訴訟相關制度也從無到有、由缺至全的發展起來，現在正在逐漸的臻于完善，但是，如同任何處于新生代的事物所遭遇的到的情形一樣，這個過程也是充滿了疑辯和爭論，但恰恰是疑辯和爭論來創造一個砥礪、共進的平臺。有必要以這樣的一個展示平臺，對行政訴訟中的立案、起訴、受理等基本概念作以分析，同時對立案后的法律后果作以探究。

行政訴訟;立案;起訴;受理

從一國的司法審判意義上講，行政訴訟是與憲法訴訟、民事訴訟、刑事訴訟并列的司法審判制度的四大訴訟之一，是一國司法領域中的基本制度之一。作為一種基本的訴訟制度，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關或法律、法規授權的其他組織或個人在行使行政職權過程當中侵犯了自己的合法權益，向國家審判機關提起訴訟，由國家審判機關行使行政審判權解決行政爭議的司法活動①行政訴訟是一種行政法上的救濟，卻是司法審查，是一種司法程序，在此意義上，與民事訴訟以及刑事訴訟是相同的。。

1990年10月1日生效實施的《中華人民共和國行政訴訟法》標志著我國行政訴訟制度的正式建立，是我國法治建設的重要里程碑。眾所周知，我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，在我國《行政訴訟法》頒布實施以前，人民法院就是通過《民事訴訟法》來受理公民、法人或其他組織對行政機關的行政決定不服的案件②《中華人民共和國民事訴訟法》第3條第二款規定:“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”。而后經過長時間的發展，行政訴訟逐漸脫離的民事訴訟，形成了自己獨有的一套訴訟制度。下面就對此制度中的立案、起訴、受理等基本概念作以分析和研究。

一、起訴基本概念分析

起訴是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益、依法請求人民法院行使國家審判權給予司法補救的訴訟行為。它是原告單方面行使法律賦予的起訴權、向人民法院表示訴的意愿的行為［1］163。同時，也有學者認為，行政訴訟的起訴是指公民法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益、依法向法院提起訴訟，請求法院審查具體行政行為的合法性并向其提供法律救濟的行為［2］353。

通過以上對起訴的定義分析，我們不難得出，雖然二者在文字表述上有些差異，但其實質特征卻是相同的，起訴的特征可以概括為以下幾個方面:

一是起訴是相對人行使行政訴權的行為。行政訴權是現代社會公民最基本的權利之一，是公民維護自己合法權益的保障所在，公民對起訴擁有完全的處分權，凡是法律規定可以起訴的行為，相對人都可以向法院提起訴訟。

二是起訴的直接目的在于啟動訴訟程序，通過法院行使審判權從而使受到行政行為侵害的合法權益得到司法救濟。

三是起訴是相對人做出的具有法律意義的行為。起訴的后果之一就是人民法院對起訴的案件享有了司法管轄權，必須對相應的案件做出回應，此時人民法院就負有受理或者不予受理并給予理由的義務。

《中華人民共和國行政訴訟法》第41條規定:“提起訴訟應當符合下列條件:(一)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實依據;(四)屬于人民法院受案范圍和受訴訟人民法院管轄。”

由此得知，提起行政訴訟的一般條件是:

1．原告適格，即原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織

那么，在何種情況下，公民、法人或者其他組織才具有原告資格，能夠提起行政訴訟?

我國《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”對于上述規定有不同的理解和解釋。有一種觀點主張凡是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，都有資格提起行政訴訟。另一種觀點認為，自己的合法權益受到侵犯顯然是一種主觀認識，如果對這種主觀認為不加限制，可能會導致濫訴，因此，起訴人對具體行政行為與其合法權益之間存在的聯系應付舉證責任。對于不能證明的應不予受理，以便在程序上有效防止濫訴。

對于司法實踐中存在的不同的認識問題，最高法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》進一步明確了行政訴訟的原告的主體資格問題。該司法解釋將相鄰權人和競爭權人，與被訴的行政復議決定有法律上的利害關系的人，在復議程序中被追加為第三人的人，要求主管機關追究加害人法律責任的人，與被撤銷和變更行為有法律上利害關系的人，都視為與被訴的具體行政行為有法律上利害關系的人。“與具體行政行為有法律上的利害關系”，是判定有無原告主體資格的基本標準，其主要具有三層含義:(1)看起訴者認為被侵犯或者影響的合法權益是否客觀存在，如果所謂的合法權益根本不存在，則談不上被侵犯或影響的問題，也就不可以有法律上的利害關系。(2)看侵犯者或者影響是否真的已經發生，或者發生的可能性是否必然。如果侵犯或影響沒有發生或發生的可能性不大，那么損害事實不具有現實性，也就不存在法律上的利害關系。(3)看看侵害或者影響與被訴的具體行政行為之間是否存在有利害關系，如果不存在因果關系，則不具有法律上的利害關系。

綜合上述法律規定，我們可以看出“有法律上利害關系”是司法實踐中判斷原告有無主體資格的主要依據。也可以說，有法律上利害關系是原告主體資格的特征。“法律上的的厲害關系”，應該是指直接、已經或者必然的關系，不是一種間接、根本就不可能出現的關系，它既要保護合法權利，也要保護合法利益，具體到個案，則應具體分析。在理解和把握了“有法律上的利害關系”的判斷標準后，我們還要在司法實踐中結合具體案情準確把握、運用。在審查起訴和決定是否受理階段，采取寬松的形式審查標準。只要形式上有利害關系存在即可受理，對于根本沒有利害關系，或沒有足夠利害關系的案件不予受理。在審理階段，對原告是否具備行政訴訟主體資格進行實質審查。當原告不能就其合法權益，合法權益被侵犯或影響的事實，合法權益與被訴具體行政行為之間是否存在因果關系完成舉證責任時，則裁定駁回其起訴。

2．有明確的被告

這一要求的含義應當包括以下幾個方面:

(1)被告必須是國家行政機關或法律、法規授權的組織，除此之外的任何機關法人組織都不可以作為行政訴訟的被告。

(2)被告參加行政訴訟并不一定是因為其作出了違法的具體行政行為，只要作出了行政行為即可

(3)被告參加行政訴訟是經原告指控，并由人民法院通知應訴。

(4)確認被告資格以《行政訴訟法》第25條規定為準。

這里需要補充的是，實踐當中，原告指明的被告并不一定就是真正的被告，但只要原告表明了自己起訴的是誰就可以，有明確的被告的要求即已滿足。若原告所指控的僅為工作人員，或因條件所限弄不清應當告哪一行政機關，此時人民法院有責任幫助原告找出應當作為被告的行政機關，這與所謂的“不告不理”并不相矛盾。

3．有具體的訴訟請求和事實根據

訴訟請求是原告向人民法院提出、希望獲得人民法院司法保護的實體性權利主張，它是訴訟活動的中心，原告提出訴訟必須有訴訟請求，如同銀行不能依據一張空頭支票而支付現金一樣，若是沒有訴訟請求，則法院將無從審理。事實根據是原告向法院起訴所依據的事實問題，訴訟的公正性要求原告方必須相佐以事實根據，這其中既包括案件的案情事實，又包括證據事實。

4．屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄

原告請求人民法院保護的權益，是人民法院審判權作用的領域。當事人只有在人民法院的受案范圍內享有訴權，不屬于人民法院的受案范圍的，當事人不能起訴，人民法院亦無權受理。

需要注意的是，上述四個方面只是提起行政訴訟的一般性條件，除此之外，行政訴訟的提起還需要符合時間性條件和程序性條件。

所謂時間性條件，主要是指訴訟時效的問題，訴訟時效是訴權行使的有效期間，起訴必須在法律規定的時間內提出，超過法定期間，當事人會喪失訴權，確切地說是喪失勝訴權。起訴的程序性條件是指提起行政訴訟與復議之間的程序銜接，行政復議與行政訴訟的關系是我國行政訴訟制度當中一個十分重要的問題。《行政訴訟法》第37條規定:“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”由法律規定可以看出，行政復議和行政訴訟都是對行政相對人的補救手段，復議前置是二者關系的例外所在，需要法律的特別規定才可。

二、受理與立案的含義及其關系分析

受理是指“人民法院對公民、法人或者其他組織的起訴進行審查后，對符合法律規定的起訴條件的條件決定立案審理，從而引起行政訴訟程序開始的訴訟行為”［1］172。同時，也有學者認為“受理是指人民法院對原告的起訴行為進行審查以后，認為起訴符合法律規定的條件，在法定期間內予以立案;認為起訴不符合法律規定的，決定不予受理的行為”［2］355。

人民法院受理行為的主要內容，即是對當事人起訴的審查。人民法院在接到原告的起訴狀之后，應當組成合議庭，對原告起訴的內容和形式進行審查，并根據受理結果做出受理或是不予受理的裁定，人民法院受理后進行審查的內容主要包括:(1)原告是否適格;(2)被告是否適格;(3)原告起訴是否有具體的訴訟請求和事實根據;(4)請求事項是否屬于行政審判權限范圍以及受訴人民法院管轄; (5)法律規定必須由法定代理人或者指定代理人、代表人為訴訟行為，是否由法定代理人或者指定代理人、代表人為訴訟行為以及由訴訟代理人代為訴訟，其代理是否符合法定要求;(6)法律、法規規定行政復議必須前置的，是否已經提起行政復議;(7)起訴是否超過法定期限;(8)起訴人是否重復起訴;(9)起訴人已撤回起訴的再行起訴是否有正當理由;(10)訴訟標的是否為生效判決的效力所羈束; (11)起訴是否具備其他法定要件。

人民法院應當對原告的起訴進行審查，其結果有以下幾種:對符合起訴條件的，受訴人民法院應當在收到起訴狀之日起7日內立案，即正式受理。從而使行政法律關系得以發生，原被告在訴訟中的地位得以確立;對不符合起訴條件的應當自收到起訴狀之日起7日內作出不予受理的裁定;受訴人民法院7日內不能決定是否受理的，應先予受理;受理后經審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內既不立案，又不做出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理;受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自選審理。

根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第32條:“人民法院應當組成合議庭對原告的起訴進行審查。符合起訴條件的，應當在7日內立案;不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理。7日內不能決定是否受理的，應當先予受理;受理后經審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理;受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。”民事訴訟法第112條規定:“人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查，認為符合起訴條件的，應當在七日內立案并通知當事人;認為不符合起訴條件的，應當在七日內裁定不予受理;原告對裁定不服的，可以提起上訴。”

根據以上學者們對受理的定義及其含義分析，結合我國法條的相關規定，我們不難得出:立案的定義，或者其含義，是寓于受理之中的——“符合起訴條件的，應當在7日內立案;不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理”。換句話說，行政訴訟中的受理，即可以認為是立案。關于立案和受理的關系問題，學界的爭論其實頗多。由于我國的行政訴訟與民事訴訟千絲萬縷的關系，因此，民訴中的立案和受理，就其在司法程序中的意義而言，與行政訴訟中的立案和受理是趨同的。關于二者的關系有以下三種看法:第一種看法認為，立案是訴訟的第一關，是訴訟法的先前程序，一個案件經過立案程序，審判程序，執行程序才完成，受理是立案程序中的一個步驟，立案程序中有審查與受理。第二種看法認為，法院收下起訴狀就叫受理，對于符合條件的才立案，即受理了之后才能夠知道能不能達到立案的標準，達到立案標準的立案，達不到的作出不受理決定，所以，受理在先。第三種看法認為立案是法院的內部行為，法院因此而專門設有立案廳，而受理是一種訴訟行為，在實踐當中，二者之間其實沒有做相應比較的必要。“在審判實踐當中，稱受理為立案”［3］，在這里，筆者贊同第三種觀點，認為，在行政訴訟當中，受理與立案之間，亦可以以等號相連接。

起訴和受理是兩種不同性質卻又密切聯系的訴訟行為，前者是原告的訴訟行為，是受理的前提;后者是人民法院的訴訟行為，是起訴的結果。任何一個行政訴訟程序的開始，都是這兩個訴訟行為的結合。正是由于起訴人的起訴行為和法院的受理行為二者結合，才使得行政訴訟法律關系得以形成。沒有原告的起訴行為，也就沒有人民法院的受理行為。但是，我們也應當注意到:受理并不是起訴的唯一結果，行政相對人起訴之后，是否決定受理，是人民法院行使國家審判權對起訴行為進行審查而單方面得出的結論。如果起訴符合法律規定的條件，法院應當依據法律規定，對案件進行立案受理，使法院啟動司法程序，對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，對當事人的訴權以及實體權益進行保護;如果起訴不符合法律規定的條件，則行政相對人無法啟動行政訴訟程序以保護自己的合法權益，此時，相對人只有選擇其他民事訴訟、行政復議等救濟途徑，以期自己的合法權益得到適時的救濟。

三、受理的法律后果分析

人民法院受理行政相對人，即行政訴訟中的原告起訴后，行政訴訟程序開始。立案的法律后果，或者說受理的法律后果，產生訴訟上的下述意義:

1．行政訴訟案件成立，受訴人民法院對該具體案件行使審判權和承擔審判職責

人民法院的受理行為使得受訴人民法院對該案件取得了管轄權，行政訴訟程序正式開始，才會發生此后的一審、二審甚至再審程序。一方面，受訴人民法院依法受理原告起訴時，即排除了其他人民法院對該案件行使審判權的可能，可以這樣認定，在法律無另外規定的情況下，其他法院即使對該案件原來享有管轄權，也因受訴法院的受理而喪失了審判權，同時當事人非有法定原因不得再行起訴，其他人民法院也不得再行受理;另一方面，受訴法院既然已經受理了該案件，即負有對案件進行審理并做出裁判的職責，這是法院作為審判機關“定紛止爭”的一種義務，是對公民負有的一種不可推脫的責任，非有法定原因，不得中途停止對該案件的審判。

2．雙方當事人取得相應的訴訟身份，訴訟地位得以確立

在人民法院受理起訴之前，行政訴訟程序尚未正式開啟，此時，產生權益糾紛的雙方還是非訴訟狀態下的糾紛當事人。此時的原告和被告，不過只是起訴書上的“原告”和“被告”而已，或者說是為了表述的方便而賦予的稱謂，行政機關及其相對人并不具有法律規定中的行政法律關系上的權利和義務。只有在人民法院受理了原告的起訴之后，爭議產生雙方與人民法院的行政訴訟法律關系才得以發生，行政相對人取得行政訴訟中原告的地位以及相應的法律上的權利和義務，行政機關或者法律法規授權的組織取得行政訴訟中被告的地位及相應的權利和義務。需要注意的是，此時爭議雙方地位的變化與民事訴訟中爭議雙方的地位的變化有所不同。民事訴訟當中，無論在受訴人民法院受理之前亦或其后，爭議雙方的地位都是平等的，是不變的;而在行政訴訟中，在人民法院受理之前，爭議雙方的地位是不平等的，一般而言，行政機關的地位是高于行政相對人的。但是在人民法院受理之后，對爭議雙方而言，受理行為確定了行政機關與行政相對人之間在行政訴訟當中彼此平等的訴訟地位，這樣可以更好的監督行政機關的依法行政，更有利于保護行政相對人的合法權益。

3．訴訟時效中斷

行政訴訟中人民法院的受理行為，不僅使原被告雙方的訴訟地位得以確立，而且使行政相對人的訴訟時效得以中斷，此前經過的時效全部作廢不計，從中斷時起，訴訟時效不再繼續進行，并且應當重新開始計算。任何訴訟程序中都包含各種各樣的時效制度，行政訴訟也是如此。根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第41條、第42條、第43條之規定，行政訴訟時效應當分為以下兩種:

第一，一般訴訟時效。行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。

第二，特殊訴訟時效。公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

4．各行政訴訟法律關系主體將依法進行訴訟活動，行使訴訟權利，履行訴訟義務

首先表現在行政訴訟的原告方面。對原告而言，原告需要繳納案件的受理費用，以使案件審理順利進行;被告方，即行政機關在訴訟中在證據證明方面，不僅要證明自己行為的合法性、正當性，而且不應當在此時取證，否則，有違程序正當原則;同時，與案件相關的其他證人、勘驗人、鑒定人等也取得或者可能取得相應的訴訟參見人的訴訟地位，在行政訴訟中享有訴訟權利，履行訴訟義務。

四、小結

從中華民國時中國始有行政訴訟制度的憲法依據至今，中國行政訴訟制度的發展可謂一波三折，其歷程難以言表，與民事訴訟、刑事訴訟歷史相比，它還尚處于年幼階段，但是“新生代”雖有其不足之處，但是其優勢所在卻又是及其明顯的——可以博采眾家之長，彌補己身之短，當今中國行政法學界此起彼伏的思辨之聲恰恰是典型的表現。萬丈高樓平地起，正是因為我國行政訴訟發展的時間較短、而速度極快，而更需要注重對基本概念、理論的認識與把握。本文即是本著此種想法，是通過對對行政訴訟中的立案、起訴、受理等基本概念、特征、內涵及其關系作以梳理，并分析了行政訴訟中人民法院受理案件后的法律后果問題，至于案件受理后的審理問題。以及在實際當中如何宣判，宣判后究竟會產生什么樣的法律結果，這就是審判程序研究的問題了。

［1］馬懷德．行政訴訟法學［M］．北京:北京大學出版社，2004．

［2］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2003．

［3］常怡．民事訴訟法學［M］．北京:中國政法大學出版社，2005:287．

［責任編輯:李 瑩］

On the Complain，Register and Acceptance in Administrative Procedure

ZHAO Li-yuan

“The Administrative Procedure Law”，promulgated in October 1st，1990，has been passing through for almost 20 years．In this period，our country’s administrative proceedings related systems experienced dramatic changes，starting from scratch to underdevelopment，now gradually reaching to consummation．Nevertheless，this proceeding suffered the same situation like all the newly emerging things would experience，which was full of suspicion and controversy．On the other hand，however，it is the doubt and argument shown in the proceeding that present a platform for us to develop and move forward．This essay is aiming to take advantages of this platform in question，in order to make a thorough analysis on some basic concepts including making records，prosecution，accepting．etc，coupled with legal consequences after accepting a case．

administrative procedure;register;bring an action;accept and hear a case

DF74

A

1008－7966(2011)01－0030－04

2010－10－08

趙梨淵(1987－)，男，重慶人，2008級民商法學碩士研究生，重慶市墊江縣人民法院職員。