“民工荒”問題中的政府責任缺失與重構

周德軍

（江蘇大學法學院，江蘇 鎮江 212013）

農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是我國在特殊的歷史時期出現的一個特殊的社會群體。改革開放30 a來，這個“特殊群體”在為工業化、城市化做出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發展成果。從上世紀80年代的“民工潮”到現在的“民工荒”，農民工問題一直是我國三農問題的核心和關鍵問題。農民工問題，作為當前全社會普遍關心的熱點問題，吸引了包括政府、學界的普遍關心。有學者稱中國不存在“民工荒”，但是另外一部分學者則認為用工確實荒，“荒”與“不荒”眾說紛紜[1]。不管“荒”與“不荒”如何爭議，但近年來屢屢發生在我國東南沿海并且逐步向內陸部分省份蔓延的“民工荒”問題，已經成為影響我國經濟長期穩定發展的重要因素之一。從政府責任的角度出發剖析“民工荒”問題的本質，探究“民工荒”，重構農村勞動力資源轉移的新路徑，將為解決“民工荒”提供全新的思路，對促進農民增收、打造和諧有序的社會經濟發展新模式具有重要的現實意義。

1 “民工荒”問題的現實困境與理性反思

1.1 “民工荒”問題的現實困境

學界缺乏對“民工荒”的統一認識，除了真正意義上的用工短缺，還有大量由于用工需求不合理，戶籍二元制度、民工權利保障制度等制度缺陷造成的偽民工荒現象。有學者認為，真正意義上的“民工荒”主要是從產業結構的分類角度，特指勞動密集型的企業，在招收普通的從農村到城市打工的農民工時，由于各種原因使招工計劃難以完成，工廠因為招收不到足夠的員工致使生產活動不能正常開展，影響企業生存的勞動力短缺現象[2]。

自2006年以來，在我國東南沿海地區普遍出現不同程度的“民工荒”問題，特別是在經歷了2008年金融危機的工廠大解散、大裁員之后，在經濟迅速恢復并走出低谷的2009年末，東南沿海的廣東等地的“民工荒”問題呈愈演愈烈之勢。許多中西部的農民工在回鄉之后不愿再到沿海城市，以及那些原本向往和競相趨附的地方，而是選擇在家鄉自主創業或者就近選擇一些合適的工廠就業，東部沿海地區的吸引力和競爭力趨于弱化，工廠招不到足夠的員工或者合適的員工，影響了當地經濟的發展。關于“民工荒”的出現是否代表“劉易斯拐點”的來臨和中國人口紅利的結束，也已經成為部分學者關注的焦點。有學者則認為我國目前還沒有實現農村現代化，還沒有到達“劉易斯拐點”處，以劉易斯模式來解釋中國民工荒問題還不全面[3]。

1.2 “民工荒”問題的理性反思

“民工荒”一方面體現了市場調節作用在人力資源領域的先發性和競爭性，另一方面也體現在政府作為經濟發展的協調者和促進者管理職能的欠缺，在優化人力資源的利用上顯現出諸多不盡人意的地方。因此，“民工荒”問題的本質也是社會經濟發展的協調和再協調。從社會學角度分析，社會經濟的協調與再協調是一項系統性的工程。從長期來看，“民工荒”問題是在“農民工”這一特殊社會群體出現并發展到一定時期才出現的，社會經濟發展的不協調性是導致“民工荒”問題的根本性原因。在這項工作當中，政府扮演者十分重要的角色，政府作為社會發展的協調者與調動者，其服務職能即體現為具體的促進就業、公共設施籌建、促進經濟發展、維護生態平衡等[4]。因此，從政府責任的視角研究“民工荒”，是破解“民工荒”現實困境的必然選擇。

2 農村勞動力資源轉移與政府責任的現實考量

勞動力資源的流動是社會經濟發展的必然結果。勞動力資源能否合理流動則是對政府宏觀調控職能的現實考量。

2.1 政府在勞動力轉移中制度構建的價值

“民工荒”問題反映的是農民工社會問題的深層次矛盾，這個矛盾體現在就業權平等、身份的合理定位、良好的就業環境和完善的社會保障。這些都是政府作為社會服務機關和行政機關理應關注和解決的問題。政府在面對這一矛盾時，需要從社會經濟發展的大局出發，綜合考量，采用最合適的方法解決社會矛盾。因此，政府有責任建立良好的農民工就業機制，完善社會就業的保障安置渠道，對于長期存在的農村勞動力剩余現象加以制度上的合理解決，在農村建立健全就業統籌機制，充分吸納農村剩余勞動力[5]。政府有責任解決農民工進城務工的后顧之憂，要建立并完善社會會保障制度，加大對農民工的社會保障力度，充分調動農民工的勞動積極性，從而從制度層面消除“民工荒”形成的可能性。此外，農民工和相關企業的關系既對立又統一，既相互斗爭又相互依存，在勞資雙方的博弈過程中，如果雙方之間的力量嚴重不對等，往往會產生一系列嚴重的消極后果。政府有責任在勞資雙方之間建立一套良好的平衡制度。

2.2 農村勞動力轉移中的政府價值的現實體現

就業是農民工改善生活的基本前提和基本途徑。農村勞動力轉移就業是培養新型農民的重要措施之一，要實現城鄉統籌發展，必須加強農村勞動力轉移就業。從總體上看，我國農村勞動力數量仍然呈現出過剩的趨勢，之所以出現“民工荒”問題，是由于勞動力資源的調配和引導出現問題，勞動力流通不暢。一些地方失業率居高不下，農民工找不到工作，而另一些地方工廠因為招不到工人而瀕臨停產，政府在就業問題上的責任在于充當“中間人”，將地區過剩的人力資源向需求地區引導，形成人力資源的優勢互動和充分利用。“民工荒”當中有很大一部分是“技術工人荒”，企業缺乏的更多的是具有相關專業技能的專業性人才和技術工人，因此政府的責任還在于增加勞動技能培訓的支出，加大對農民工的職業技能培訓。目前我國農民工的工資相對很低，這一方面是初次分配在收入分配體系當中的比重問題，也與農民工自身的技能水平有關。因此，解決現實的農村勞動力轉移問題，政府主要應該在以下三個方面體現自己的管理價值：其一，政府對農民工勞動力資源的宏觀調控管理職能；其二，政府對農民工的總體就業指導職能；其三，政府對農民工的職業培訓職能。

3 內外交錯的政府監管責任缺失是“民工荒”的重要原因

勞動力輸出大省凸顯的“民工荒”現象，對勞動密集型的中小型企業造成了重大影響，從長遠角度看必將影響國民經濟長期穩定的發展[6]。政府作為規則的制定者，相關行為的規制者，作為市場活動的調解者和監督者理應對“民工荒”問題采取措施和加以調節。然而現實生活中，政府對于許多地區出現的“民工荒”問題卻難以采取有效措施加以解決。

3.1 外部監管缺失導致農民工勞動力資源管理盲區與空白

3.1.1 農民工工作的流動性導致政府疏于監管由于農民工本身缺少專業技能，所從事的工作多為流水線工作，勞動強度大，技能要求少，因此在勞動密集型企業中廣泛分布。農民工就業領域的多而復雜性使得政府難以對其進行行業分類和相關管理，導致管理上出現盲區和空白。農民工在城市打工，本身沒有固定的戶籍要求或者其他方面的限制，因此活動自由度大。他們尋找相對而言更好的工資待遇和工作條件，對工作內容的要求很少，因此工作不固定。這就使得政府在協調民工資源的時候難以加以統籌，不利于勞動力資源的協調利用，政府也疏于監管。

3.1.2 企業唯利是圖的發展模式導致政府缺乏監管 營利性是企業的最根本屬性。我國的很多企業，尤其是勞動密集型中小企業缺乏必要的企業文化和合理的管理制度，沒有明確的經營方略，以盈利為唯一目的，長期忽視員工的生存和發展。但是，這些企業規模小、經營分散，在東南沿海地區密集存在，政府對其缺乏有效的監管。在這種情況下，員工離心現象趨于嚴重，而受監督和制約的機制不健全，當經濟形勢轉變或者產業發生轉移時，這種現象就會發生重大扭轉，而此時政府仍然難以做到有效管理和調整。企業長期以來對農民工所采取的壓榨式用工和非合理性加班，克扣農民工工資，使得農民工對于許多工作過的企業沒有任何好感。對于企業的這種變相剝削行為，政府雖然也采取了一些措施，但是收效甚微。

3.1.3 社會歧視的存在導致政府難于監管 城鄉二元戶籍制度長期不合理的存在，使得農民工每年奔波于城市和家鄉之間。長期以來，城市普遍忽視農民工這一群體的存在，對其權益缺乏有效地保證，對其地位沒有恰當的認可，而社會對于農民工權益的保護長期缺乏足夠重視，以至在農民工權益受到侵害時，沒有有效的措施對其加以救助。社會缺乏對農民工的尊重和理解而導致政府在執行行政工作、對農民工進行相關保護時缺乏必要的社會支持。社會普遍認為，農民工就應該存在于低附加值產業，從事簡單的技術含量低的勞動，使得農民工在權利訴求上屢屢陷于被動。這是導致“民工荒”問題的關鍵社會原因。

3.2 政府內部管理職能不明導致勞動力監管不力

隨著中國經濟和人口結構發生巨大變化，“民工荒”、“招工難”將常態化，并將從沿海向中西部擴散[7]，這是一個長期不斷積累的必然結果。各級政府在農民工管理過程中存在的諸多問題是導致目前許多地方出現“民工荒”問題的主要原因。

3.2.1 政府管理職能缺失是“民工荒”出現的重要誘因 在城市化進程中，國家制度和職能的缺位導致了農民工的“亦工亦農”的尷尬地位。目前我國農民工的就業絕大多數屬于自發性的找工作，政府在農民工就業問題上鮮有作為，因此難以把握農民工的就業趨勢和工作動機。農村勞動力轉移和城市化的實現是一個系統工程[8]，政府在農民工就業上缺乏相關的管理和保護制度，一旦出現大范圍的農民工返鄉現象，便在工廠招工難問題上一籌莫展。從職能分工上講，政府具有經濟職能和公共服務職能，因此政府在農民工就業問題上負有不可推卸的責任，在“民工荒”問題上同樣負有重大責任。

3.2.2 行政與司法維權中政府作為缺失助長了農民工權益侵害 有學者認為，“民工荒”的根本原因是我國對體力勞動的輕視[9]。政府本身負有保護農民工合法權益的相關義務，這些保護措施應該與對企業的監管密切結合。但實際上，農民工的權益屢屢遭到侵害，其工作缺乏安全感，尤其是許多農民工只身在外，缺乏相關的維權意識和維權途徑，在遭受侵害時政府又不能有效履行職能加以保護和幫助，這就從根本上使農民工喪失了對外出打工的信心，他們一旦在家鄉的附近找到相對不錯的工作就不愿再出來打工。政府在保護農民工相關權益上的不力，成為助推農民工返鄉后不愿再遠赴他鄉打工的重要誘因。

3.2.3 各地政府注重本地經濟發展缺乏相互溝通與協調 從整體來看，很多返鄉農民工并非回家從事農業勞動，而是在就近的工廠上班或者自主創業，這體現了行業的區域間轉移現象，這種轉移是社會經濟發展的必然結果。沿海地區的生產成本逐步增加，產業升級更新的速度也逐步加快，因此原來的企業要想繼續生存發展下去，要么采用先進技術，進行技術革新，要么就需要對企業進行區域性的轉移。目前區域間政府又缺乏有效的交流與溝通，導致勞動力的流轉更多是出于盲目狀態。區域遷移的企業將多數的農民工留在了家鄉，致使沿海許多工廠招工難問題突出。

4 “民工荒”現象中的政府責任探索與職能重構

4.1 完善政府行政管理調控職能是解決“民工荒”的前提和關鍵

“民工荒”的出現凸顯了農民工的“權利荒”，是農民工平等地位的淪落和平等權利的缺失的最直接體現。政府應該增強服務意識，構建服務型政府，切實維護農工權益，為“民工荒”問題的解決提供制度性保障。各級政府應及時開辟多種渠道，指導農民工進行自我維權，引導農民工開展和形成相關的工會組織，建立農民工工資保障機制。一個穩定協調的工作環境是任何人都不愿輕易放放棄的，從這一點上來講，政府應該積極為農民工創造良好的就業環境、保障農民工的相關權益，認真貫徹相關法律法規，保障農民子女的受教育權，加強廉租房工程建設等，為農民工的就業鋪設良好的道路，在完善政府職能的過程中維護農民工的權益。政府應該營造強大的社會輿論、建立靈敏的預警和嚴格的問責機制，擬定具體的保護措施，構建有效的制約機制維護農民工權益[10]。農民工的權益得到了合理保護，有助于促進農民工以更加積極的態度從事相關工作，“民工荒”問題才能夠從根本上得到妥善解決。

4.2 完善政府主導的勞動力市場運作是解決“民工荒”的重要保證

勞動力轉移離不開勞動力市場的有序發展。各地政府應不斷完善和創新勞動力就業市場體系構建，為農村勞動力資源的流動打造良性平臺。目前，我國農業機械化進一步推進，農民的田間勞動量減少，農民的相關素質也得到進一步的提高，因此，充分挖掘農村剩余勞動力資源，使農村的剩余勞動力得到充分利用，將會為解決民工荒問題提供有效幫助。各地政府應該在廣大農村勞動力資源富足的地區建立普遍的職業引導機制[11]，同時應加強對農民工的職業培訓和技術培訓，提高農民工的素質，提高單位勞動生產率，以緩解企業的用工需求，減少用工量，從而減少用工短缺現象的的發生。出于勞動力資源長期發展的考慮，政府應及時調整我國的計劃生育政策，形成合理的人口結構，降低社會養老成本，緩解新生代農民工供給緊張的局面[12]。此外，勞務輸出地政府應加大與輸入地政府的聯系，為民工外出務工架橋鋪路，實行跟蹤管理，及時為他們排憂解難，給予政府關懷[13-14]，以合力體現以人為本、統籌城鄉發展的社會主義新型發展觀，切實解決“民工荒”問題。

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