論國際法上的外交保護(hù)

黃維彬

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061）

論國際法上的外交保護(hù)

黃維彬

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061）

根據(jù)國家主權(quán)平等原則和屬人管轄原則，任何一個作為國際法主體的國家均有權(quán)通過本國的外交機(jī)關(guān)對在國外的本國僑民提供各種保護(hù)，特別是本國僑民或法人的合法權(quán)益在外國受到非法侵犯時，國籍國有權(quán)對該侵權(quán)國提起國際訴訟或進(jìn)行其他外交交涉，并對有關(guān)損害要求賠償,這就是外交保護(hù)權(quán)。外交保護(hù)制度是一項重要的國際法律制度，也是國家在國際法律關(guān)系中應(yīng)享有的權(quán)利。作為世界上人口最多的國家，外交保護(hù)制度對于中國有著更為特殊的意義，正確認(rèn)識、掌握和適用這一制度，對于保護(hù)中國公民在海外的合法權(quán)益，有著非常重要的意義。

外交保護(hù)；發(fā)展趨勢；用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則；中國公民

1.外交保護(hù)需滿足的條件

外交保護(hù)制度是一項古老的國際法律制度。國家對于不在本國境內(nèi)的國民的合法權(quán)益行使保護(hù)權(quán)，是國家屬人管轄權(quán)的主要內(nèi)容之一，該權(quán)利的行使是否合乎國際法規(guī)定的有關(guān)條件和程序，是直接關(guān)涉行使保護(hù)權(quán)國家的國家行為，行使不當(dāng)，有可能引起不必要的國際糾紛，引起國際法律責(zé)任的承擔(dān)。因此，國家在適用外交保護(hù)制度、行使外交保護(hù)權(quán)，對受損害的國民所在國政府提出正式抗議或要求賠償時，原則上必須符合以下三個條件：

1.1 損害事實(shí)的存在

本國國民的合法的人身和財產(chǎn)權(quán)利確實(shí)因所在國的國家不法行為而受到了實(shí)際損害。侵權(quán)行為和損害事實(shí)是國家行使外交保護(hù)權(quán)的基本前提，這種損害是客觀存在的，而不是主觀臆造的。同時，造成損害事實(shí)的侵權(quán)行為必須是可歸因于國家的國家不法行為，換言之，該侵權(quán)行為是國家或者是國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時因故意或過失造成損害的不法行為，或者雖然是普通的私人侵權(quán)行為，但其本國的有關(guān)機(jī)關(guān)對此疏于防范、制止或懲治，甚至加以鼓勵或明示認(rèn)可，則國家就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國際法律責(zé)任，受侵權(quán)的僑民所屬國即可據(jù)此索賠。

1.2 符合“國籍持續(xù)原則”

國籍是指一個人屬于某一個國家的國民或公民的法律資格，是一個人同某一特定國家的法律聯(lián)系，也是國家實(shí)行外交保護(hù)權(quán)的法律依據(jù)。因此，受害人的本國有權(quán)代表其本人與侵權(quán)國交涉甚至提起訴訟的依據(jù)便是國籍。1955年國際法院在“諾特包姆案”中否定了列支敦士登對諾特包姆的外交保護(hù)權(quán)，原因就是諾特包姆不具有列支敦士登的有效國籍。因此，依照國際法，一國無權(quán)為他國國民提供外交保護(hù)，同理，也無權(quán)對無國籍人提供外交保護(hù)。

1.3 必須“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”

“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”是公認(rèn)的國際法規(guī)則，是指當(dāng)外國人在他國的合法權(quán)益受到損害時，必須采用當(dāng)?shù)胤伤?guī)定的一切救濟(jì)方法和程序以獲得補(bǔ)救，在用盡所在國國內(nèi)一切可以利用的救濟(jì)辦法而仍未獲得補(bǔ)償?shù)那闆r下才能進(jìn)行抗議或求償。這是由國家主權(quán)原則、屬地管轄原則和公共利益原則決定的。任何主權(quán)國家都有權(quán)在本國行使其立法、司法和行政權(quán)力，對于其領(lǐng)域內(nèi)的一切人、物、事享有管轄權(quán)（享有外交特權(quán)和豁免的除外），外國人在他國境內(nèi)負(fù)有遵守他國法律、法令和規(guī)章的義務(wù)，這是毋庸置疑的。因此，外國人一旦遭到侵害，其國籍國必須給加害國政府按其正常方式對受害人提供司法機(jī)會，以便補(bǔ)救，這樣也可以避免各種不必要的國際糾紛。只有當(dāng)外國人尋求司法補(bǔ)救而無任何結(jié)果，產(chǎn)生了拒絕司法，外交保護(hù)權(quán)的行使方為正當(dāng)。

2.外交保護(hù)制度對我國具有特別的意義

我國是世界上人口數(shù)量最多的國家，因此，在世界范圍內(nèi)，華人華僑遍布世界各個國家和地區(qū)，由于歷史等各方面的原因，華人在外國往往受到不公正的待遇，盡管伴隨著中國綜合國力和國際地位的提升，這種情況有所改變，但華人在其他國家所受到的歧視待遇并沒有得到根本解決，所以外交保護(hù)制度對于中國來說有著十分特別的的意義。中國游客、海外公民和華人華僑的尊嚴(yán)如何保護(hù)？中國的外交保護(hù)制度、外交政策正面對著全新的“挑戰(zhàn)”。當(dāng)前我國外交保護(hù)制度的不健全以及公民對外交保護(hù)制度認(rèn)識的誤區(qū)都使中國公民都無庇護(hù)權(quán)。由此，認(rèn)真探究我國的外交保護(hù)，具體存在以下問題：

2.1 外交保護(hù)制度的不健全

我國的外交保護(hù)制度并不是十分健全，具體表現(xiàn)在：從事外交保護(hù)工作的專業(yè)人員相對匱乏、對外交保護(hù)工作的經(jīng)費(fèi)投入不足、缺乏專項基金等保護(hù)手段、法律保障不夠完善。除此之外，中國公民對“外交領(lǐng)事保護(hù)”的認(rèn)識存三大誤區(qū)，首先表現(xiàn)為中國公民把中國駐外使領(lǐng)館當(dāng)成 “中國公民理所當(dāng)然的庇護(hù)所”，其次認(rèn)為“外交保護(hù)是萬能的”，再者就是認(rèn)為使領(lǐng)館提供的外交保護(hù)未達(dá)到其預(yù)期效果，可以起訴有關(guān)領(lǐng)事官員。

2.2 近年來我國在外交保護(hù)的實(shí)踐中，逐步形成和完善了各項保護(hù)機(jī)制

在認(rèn)清了我國外交保護(hù)制度存在的相關(guān)問題后，接下來的任務(wù)便是在此基礎(chǔ)上對我國的外交保護(hù)制度進(jìn)一步進(jìn)行完善，具體說來，完善我國的外交保護(hù)應(yīng)從以下兩個方面入手：首先應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。外交保護(hù)應(yīng)急機(jī)制在發(fā)達(dá)國家外交保護(hù)工作中起到很關(guān)鍵的作用。該機(jī)制允許他們在最短的時間內(nèi)調(diào)動盡可能多的資源處理突發(fā)的外交領(lǐng)事事件。我國外交部目前已初步建立了自己的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制，一旦發(fā)生涉及中國公民或法人重大人員傷亡或財產(chǎn)損失的突發(fā)事件，就會迅速啟動機(jī)制、抓住有利時機(jī)對案件進(jìn)行處理。而對于應(yīng)急機(jī)制，2004年7月1日，我國外交部正式設(shè)立涉外安全事務(wù)司，負(fù)責(zé)執(zhí)行我外交涉及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的方針政策，主管有關(guān)調(diào)研工作，協(xié)調(diào)處理相關(guān)涉外事務(wù)。同時，在外交部內(nèi)成立了專門負(fù)責(zé)處理重大突發(fā)領(lǐng)事保護(hù)案件的應(yīng)急小組。此外駐外領(lǐng)館也成立了以使館或領(lǐng)館牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制，為當(dāng)?shù)刂袊颂峁┌踩Ｗo(hù)和救助。其次建立外交領(lǐng)事掛牌制度，外交領(lǐng)事保護(hù)處于2006年5月29日正式掛牌，中國人海外安全成為這些年越來越令人關(guān)注的問題。設(shè)立這個處的職責(zé)就是加強(qiáng)對在海外的中國僑民的保護(hù)工作，保護(hù)處主要是負(fù)責(zé)與國外使、領(lǐng)事館進(jìn)行溝通，通過外交途徑保護(hù)海外僑民的安全。

3.外交保護(hù)制度的發(fā)展趨勢

3.1 法典化發(fā)展趨向

法典化與非成文法相對，通常是指制定一個成文的法律，把散見于各個不同地方的規(guī)范統(tǒng)一到一個體系中，它是法典化的一個主要作用。法典化更遠(yuǎn)大的目的是試圖壓縮一個法律部門的所有內(nèi)容到一個廣泛的單元之中。法典化的過程是固定現(xiàn)存規(guī)則或是對新問題作出獨(dú)創(chuàng)回答的過程。對于外交保護(hù)來說，特別報告員曾經(jīng)指出，雖然外交保護(hù)法是個具有大量國家慣例、判例和理論的領(lǐng)域，但這些法律淵源似乎均指向不同的方向。而委員會的任務(wù)大部分是在其中作出選擇而不是制訂新規(guī)則。

法典化的一個重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)法律適用的確定性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性。但是，不管法典如何精心制定，也難以成就絕對的確定性、可預(yù)測性和結(jié)果一致性。自從國際法委員會1996年第四十八屆會議將外交保護(hù)專題確定為適于編纂和逐步發(fā)展的三個專題之一以來，外交保護(hù)就呈現(xiàn)出法典化的發(fā)展趨向，直到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)過國際法委員會通過了19條條款草案。外交保護(hù)的法典化發(fā)展過程中呈現(xiàn)了法律確定性與靈活性之間的協(xié)調(diào)，在某種程度上，法律應(yīng)理解為普遍和抽象規(guī)范的總和。這可以看作是不能對法律進(jìn)行否定，也就是說，必須堅持法律的確定性。但是，對于某些爭議比較大，無法達(dá)成一致的條款必須采取靈活性的處理辦法，要么規(guī)定某些例外條款，要么仍舊依據(jù)國際習(xí)慣法規(guī)則進(jìn)行處理。

3.2 主權(quán)不可忽視

在當(dāng)代國際法的基本原則中，國家主權(quán)平等原則有著基礎(chǔ)與核心的地位和特殊重要的作用,它統(tǒng)領(lǐng)了國際法各項基本原則。如果國家主權(quán)原則能夠真正得以確保，則國際社會的秩序與和平就能夠得以有效維護(hù)，和諧世界的實(shí)現(xiàn)就有了切實(shí)的國際法保障。

外交保護(hù)條款草案稟承用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)這一習(xí)慣國際法規(guī)則。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則是屬地管轄權(quán)的突出體現(xiàn)，而屬地管轄權(quán)又體現(xiàn)了東道國的司法主權(quán)。外交保護(hù)雖然體現(xiàn)了國家的屬人管轄權(quán)，但是這種屬人管轄權(quán)是建立在東道國的屬地管轄權(quán)基礎(chǔ)之上，具體即表現(xiàn)為主權(quán)國家要想提起外交保護(hù)，則首先必須用盡東道國的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。曾有專家學(xué)者在考慮外交保護(hù)是否在不久的將來會突破用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)這一行使條件，而我們經(jīng)過研究認(rèn)為答案是否定的，原因在于，首先，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為一項習(xí)慣國際法規(guī)則已經(jīng)充分得到國際社會的認(rèn)可和確認(rèn)，除非通過某些明確的條約或公約來突破它，否則它必須得到適用。其次，如果摒棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)就有可能再次出現(xiàn)歷史上的領(lǐng)事裁判權(quán)，重蹈歷史的覆轍。領(lǐng)事裁判權(quán)是西方國家通過不平等條約使其駐外領(lǐng)事及領(lǐng)事機(jī)關(guān)單方面在駐在國享有包括對本國國民行使司法管轄權(quán)在內(nèi)的特權(quán)。這是領(lǐng)事管轄權(quán)的一種變態(tài)，治外法權(quán)原則的延伸和濫用。這一特權(quán)制度的存在和施行，構(gòu)成對駐在國屬地管轄權(quán)的例外和侵犯。

3.3 領(lǐng)事保護(hù)逐漸發(fā)展為一種特殊形式的外交保護(hù)

領(lǐng)事保護(hù)與外交保護(hù)兩者之間存在根本性區(qū)別。但是通常情況下，哪些行為視為外交保護(hù)，哪些行為視為領(lǐng)事保護(hù)，對此國際法委員會并未作出明確答復(fù)。到目前為止，政府官員和法律學(xué)者都未能明確區(qū)分外交保護(hù)與領(lǐng)事保護(hù)。

根據(jù)維也納領(lǐng)事關(guān)系公約6第55條的規(guī)定，領(lǐng)事在保護(hù)本國國民方面可采取的行動十分有限。領(lǐng)事保護(hù)屬于預(yù)防性，不要求東道國當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法已經(jīng)用盡，或者違反國際法事件發(fā)生之后才提供。這就決定了領(lǐng)事保護(hù)沒有外交保護(hù)正式，同時也更容易被東道國所接受。領(lǐng)事保護(hù)主要涉及對個人權(quán)利的保護(hù)，其提起必需經(jīng)所涉?zhèn)€人同意。

領(lǐng)事保護(hù)只能作為廣義外交保護(hù)的一種，是一種特殊的外交保護(hù)。它不能適用傳統(tǒng)外交保護(hù)的規(guī)則，也不能適用今后可能要生效的外交保護(hù)條款草案的規(guī)定。但是對領(lǐng)事保護(hù)單列條例并不現(xiàn)實(shí)，也不合常理。在今后條件成熟時，是否會出現(xiàn)一部外交和領(lǐng)事保護(hù)條例，對于這一點(diǎn)大部分國際法學(xué)者始終持樂觀和贊成態(tài)度。

結(jié)論

外交保護(hù)作為現(xiàn)代國際法中的一項重要制度，傳統(tǒng)上被認(rèn)為是一國固有的權(quán)利，本質(zhì)上是一國對其國民的屬人管轄權(quán)。隨著歷史的發(fā)展和時間的推移，其自身也處在不斷的發(fā)展中。2006年聯(lián)合國大會第五十八屆會議二讀通過的《外交保護(hù)條款草案案文》，綜合了眾多國家和國際法學(xué)者多年磋商與研究的成果。該案文及其評注中反映出眾多令人欣喜的變革，同時，也在一定層面揭示了它未來的發(fā)展趨勢。例如，對于外交保護(hù)是國家權(quán)利此“國家特征”的質(zhì)疑，草案案文和評注為人們留下了廣闊的探討和發(fā)展空間。而對于中國而言，隨著走出國門的我國公民數(shù)量的增多，海外我國公民遇險事件時有發(fā)生，這給我國外交工作提出了新的工作重點(diǎn)，如何保護(hù)我國公民的海外安全成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。隨著我國與外國交往的增多，正確認(rèn)識外交保護(hù)制度并對其適用進(jìn)行研究，對于保護(hù)我國公民在外國的合法權(quán)益，具有重要的意義。

[1]方寧.羅雪峰.拷問海外保護(hù)機(jī)構(gòu)[J].中國對外貿(mào)易,2004,(9):28-31.

[2]夏莉萍.試析近年來中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的新發(fā)展[J].國際論壇,2005.

[3]吳慧.國際法中的難民問題[J].國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報,1998,(4).

[4]詹寧斯,瓦瓷.奧本海國際法[M].中國大百科全書出版社,1995.