警務信息化條件下的警務規范化——以永城市公安工作為樣本的探討

卜安淳

(江蘇警官學院，江蘇南京 210012)

警務信息化條件下的警務規范化
——以永城市公安工作為樣本的探討

卜安淳

(江蘇警官學院，江蘇南京 210012)

警務規范化是依法行政的組成部分，是法治建設的重要內容，是依法治國方針在警務方面的具體落實。公安部門圍繞維護社會公共安全和民眾工作生活安全而創新警務工作的方式、手段和機制，符合依法行政的原則。警務信息化促進了警務工作全方位的創新，許多方面促進了傳統公安行政工作的規范化，從執法規范、管理規范、服務規范、組織規范到技術規范、程序規范、操作規范，對警務規范化提出了許多新要求和新內容。信息化警務需要民警素質的提高和警方組織系統的優化，需要政府的有效保障機制，需要政府及其部門防止因信息分化造成的社會階層新的分化。警務信息化不是傳統警務方針、手段或技術的終結，應該是信息化與傳統的警務方針、手段和技術的相互補充、配合和強化。

警務信息化;警務規范化;警民關系和諧

警務規范化，中國政府公安部門的一般說法叫做“公安機關執法規范化”，在中國社會越來越得到重視。2008年9月，公安部“南京會議”(全國公安廳局長座談會)提出了以大力推進公安信息化建設、加強執法規范化建設、構建和諧警民關系為主要內容的所謂“三項建設”工作。警務規范化建設是“三項建設”之一。其后，公安部先后召開了執法規范化建設現場會(“南通會議”)、舉辦了全國公安機關執法規范化建設專題培訓班、出臺了《公安機關執法規范化建設階段目標和成效標準》，應該說，警務規范化問題得到了公安部門上上下下的普遍重視。而警務信息化(公安信息化)建設是“三項建設”工作的第一項，公安部門的重視程度同樣特別高。需要我們特別關注的是，警務信息化、警務規范化和警民關系和諧是相互關聯、相輔相成且相互促進的三個方面，認真觀察和細致分析這三個方面相互聯系、相互促進的關系，對于提高這三個方面的質量和效益，應該具有積極的意義。

2011年6月3～4日，河南警察學院、中國政法大學青少年犯罪研究中心與河南省永城市公安局共同舉辦“全國中小城市社會治安管控模式——以永城市為樣本”高層論壇，我有幸參加會議，了解到永城市公安局近年來在社會管理創新及社會治安防控方面走出了新路，取得了顯著的社會成效。因此，這里嘗試以永城市公安工作的實際經驗為樣本，對警務信息化條件下的警務規范化問題做些探討，以就教于各位。

一、現代警務的規范化要求

1．現代警務

說起現代警務，何為現代警務是個需要明確的問題。警務應該是指警察組織和警察人員依其職權所從事的各項公務，在中國主要是指公安部門及其人民警察所從事的各項工作，包括犯罪防控、安全管理和安全服務等諸多方面的所有維護社會公共安全的工作。據說，所謂現代警察制度從1829年英國議會通過《大都市警察法》、英國創建倫敦大都市警察局開始。中國晚清時期就開始引進西方的現代警察制度，因此，當代中國的警察制度無疑屬于現代警察制度。但現代警察制度建立以來已經歷經了多次變革，這就是所謂四次警務革命。據一般的說法，第一次警務革命就是現代警察制度建立，當時將警察定位于公民的角色;第二次警務革命是20世紀20年代美國的警察專業化運動，也叫警察獨立執法運動，革命的核心是使警察擺脫地方政治集團的控制，成為一支獨立、高效的專業化隊伍;第三次警務革命發生于20世紀30年代至70年代，在西方國家警察實現“四個現代化”(車巡代替步巡，通訊現代化，計算機革命，個人裝備現代化)的基礎上，革命立足于使警察成為“打擊犯罪的戰士”，成為頭頂鋼盔、肩別對講機、手持盾牌、腰挎手槍的“機械戰警”;第四次警務革命則是20世紀70年代開始的社區警務機制，打擊犯罪的警察逐步轉變為抑制犯罪的警察，社區安全服務應該是這次警務革命的核心內容。社區警務革命對中國公安工作的影響巨大，和諧警民關系之所以受到中國公安部門從上到下的特別重視，與社區警務理念不無關系。但我們共和國的警務工作機制并不存在完全與西方幾次警務革命對應的歷史，現代警務理念在中國有其特殊的內容。

中國警務中的為民理念深入人心，既是公安部門和人民警察的工作宗旨，更是社會和民眾對中國警務機構(公安部門)和人民警察的期待。所以，從“人民警察為人民”到“立警為公，執法為民”，以民為本一直是共和國公安部門和人民警察的理念核心。這一點在永城市公安局相當明確，他們努力打造的正是“愛民，安民，便民，利民”的“民生警務”。①永城市公安局網站中的標語:“愛民 安民 便民 利民”、“努力打造‘民生警務’”，http://www．wsjws．com，2011－06－28。

2．依法行政與警務規范化

共和國警務的為民性質是早已確立的，但共和國警務的規范化要求則是20世紀90年代才開始重視的。20世紀90年代，執政黨確立依法治國、建設法治國家的方針，依法行政便成為共和國政府的必然要求。

政府依法行政理念的提出和依法行政的具體推行可能源于“有限政府”的觀念和理論，自然也是中國現代化建設中社會政治改革發展的必然內容，但無論是法治國家的具體建設還是依法行政的具體操作，其難度都是很大的。政府的組織規模、職能職權、運作機制、行為方式和經費保障上都受法律嚴格制約。這在理論上容易說，在現實中卻很難操作。美國的憲政安排中一項重要內容就是嚴格限制政府的職權，但美國政府還是職權(權力)越來越大，行政首腦(總統)的職權行使越來越恣意。我國的各級政府及其部門的職權行使一直受到執政黨的嚴格制約，但如何嚴格按照法律行使職權，還有許多需要克服的困難。十多年來，共和國政府在依法行政方面的成效是顯著的，公安部門對執法規范化(警務規范化)的特別重視和切實推進，正是這種成效的一個方面的重要內容。

警務規范化是依法行政的組成部分，或者說，警務規范化(公安執法規范化)就是公安部門的依法行政。明白這一點，我們才能明白，警務規范化實際上是共和國法治建設的重要內容，是執政黨依法治國方針在警務方面的具體落實。也正是明白這一點，我們才能看到，警務規范化實際上面臨著諸多的困難。首先，依法行政需要有完善的法律。鄧小平十六字方針(“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”)提出以來，共和國的法律法規建設步伐可謂突飛猛進，但直到今天，不僅完備的法律體系遠沒有建好，具體法律或法條的缺失錯誤，也往往令執法者難以適從。比較而言，與警務相關的法律還算成了體系，相關的刑事法律、行政法律也比較明確、規范。但并非所有與警務相關的法律都比較完善。

實際上，法律的粗疏和保守是必然的。一般法律內容都是在總結以往的法制經驗的前提下對當時社會和未來社會的規范。但人類社會的發展變化既很少遵循其已往的規律，更很少能完全符合立法者的預期。并且，人類之所以需要國家，國家之所以需要設置政府，政府之所以承擔行政的職權，就是因為在保障法律執行的同時，需要處理許多新出現的法律規范所不能涵攝的社會事務。所以，政府的依法行政必然不能是僵化地執行法律，必然需要各種各樣的適合于處理新近社會事務的變通方法和手段。正是因此，國家立法機關制定法律的同時，又賦予政府制定具體執行法律的所謂法規的職權，另外還賦予政府的部門制定具體執行法律或法規的規章、條例等的職權。地方的政府及其部門具有制定適合于地方特點的執行國家法律和政府規章的規章、條例等的職權，也主要出于同樣的原因。基于這樣一種原理，我們就能夠明白，對于下級政府部門來說，特別是對于地方的下級政府部門及其公務人員來說，其依法行政中所依之法就不僅是國家的法律，應該還包括政府的法規、政府部門以及地方政府部門的規章、條例等。具體到永城市公安局，其各級部門和全體人民警察，其作為依法行政的警務規范化，就是要嚴格執行國家法律、政府法規及政府部門等的規章、條例等。當然，人民警察執法行政從事警務，首先是必然正確執行國家法律。永城市公安局局長邵明杰特別強調警察要特別熟悉刑事訴訟法、治安管理處罰法、道路交通管理法等法律的相關條款，應該正是基于這方面的理念和意識。

3．警務規范化的宗旨

依法行政的行政執法不應該死板地執行法律，必須有針對現實工作的靈活性。但依法行政之所以重要，在于強調行政工作不能超越或違背法律規定的宗旨和精神。《人民警察法》盡管是概要性的規定，但其所確定的人民警察(組織和人員)的工作宗旨是明確的:“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”(第二條)人民警察(組織和人員)的職權內容也是確定的:“公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責:(一)預防、制止和偵查違法犯罪活動;(二)維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為;(三)維護交通安全和交通秩序，處理交通事故;(四)組織、實施消防工作，實行消防監督;(五)管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品;(六)對法律、法規規定的特種行業進行管理;(七)警衛國家規定的特定人員，守衛重要的場所和設施;(八)管理集會、游行、示威活動;(九)管理戶政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內居留、旅行的有關事務;(十)維護國(邊)境地區的治安秩序;(十一)對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監外執行的罪犯執行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監督、考察;(十二)監督管理計算機信息系統的安全保護工作;(十三)指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衛工作，指導治安保衛委員會等群眾性組織的治安防范工作;(十四)法律、法規規定的其他職責。”(第六條)這十四項職權中，除第(四)項由武裝警察(消防警察)具體執行外，其他各項職權都需要公安部門具體行使。

《人民警察法》第二十四條規定:“國家根據人民警察的工作性質、任務和特點，規定組織機構設置和職務序列。”目前為止，共和國沒有以國家法律的形式規定人民警察的組織機構設置和職務序列，但政府(國務院)以條例的形式做出了這樣的規定——《公安機關組織管理條例》。根據這一條例，設區的市公安局根據工作需要設置公安分局;市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所。(第六條)永城市公安局的派出所設置在這里可以找到法律(廣義)上的依據。

具體理解《人民警察法》的第二條規定，人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。維護國家安全應該是從廣義層面而言。從國家角度說，維護國家安全的職權主要集中于國家軍事機關;從政府層面說，維護國家安全的職權主要是政府國防部門和國家安全部門。因此，政府公安部門的人民警察維護國家安全的職權主要是從維護國家機關、政府部門及其人員的工作安全而間接地維護國家的安全。維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動等各項職權則集中體現了人民警察為人民的安全而工作的性質。其具體化的十多項職權內容中，對于社會和民眾安全的維護的工作目標應該說都是很明確的。所以，公安部門圍繞維護社會公共安全和民眾工作生活安全而創新警務工作的方式、手段、措施甚至機制，都并不違背依法行政的原則。而且，基于我們對于行政工作必須適應變化著的社會形勢而靈活執法的認識，我們應該能明白，公安部門必須適應變化著的社會治安形勢，靈活地創新警務工作的方式、手段、措施直至機制。近年來，“創新警務”(蘇州)之所以受到公安部門和社會民眾的廣泛理解和支持，道理就在這里。從永城的情況來看，永城市公安局吸取近年來一些地方公安部門的警務創新經驗，在治安防控、信息化警務、警務監督等方面做出了許多具有永城特色的從方法、手段到機制的改革創新，成果顯著，成效優良。

4．永城的警務創新

永城市地處河南、安徽兩省，商丘、亳州、淮北、宿州四地(市)，夏邑、譙城、渦陽、濉溪、杜集、蕭縣、碭山七縣(區)結合部，被稱為“豫東門戶”。永城傳統上是以產麥為主的農業大縣，“白色經濟”至今是永城的支柱性經濟之一。近年來永城煤礦業發展迅速，“黑色經濟”已成為重要經濟支柱。永城市黨委政府特別重視發展“綠色經濟”的旅游業，同時房地產業也開始發展起來。永城的經濟特點和地區特點形成了永城社會治安工作的特殊內容。作為勞動力人口大量流出的農業大縣，永城農村治安管理需要政府公安部門承擔更多的職責。作為省市縣界區復雜的地區，永城的流竄作案和跨區域犯罪問題嚴重，因此，永城市公安局的警務創新就有自己的特色。其中，構筑治安防控的“五道防線”就是具有特色且成效顯著的重要內容。

永城市公安局介紹:永城市作為一個農業和勞務輸出大市，留守老人和婦女防范能力薄弱，針對影響農村特別是邊緣鄉鎮突出的治安問題，公安局全面開展卡點、視頻監控建設，并且采取1+1+2值守和巡防工作模式，即一名聯防隊員，一名村組干部和兩名治安信息員，在民警的指導下開展設卡盤查、卡口值守和堵截犯罪嫌疑人，非執行任務由治安隊員帶領巡邏，組織開展聯戶聯防、聯村聯防等群防群治工作，調動群眾參與社會治安的積極性，形成維護社會治安合力。

永城市公安局在與其他省市縣接壤的18個鄉鎮建立了77個邊沿結合部卡點，安裝了視頻監控設施，定期和不定期地組織開展檢查盤查工作，形成了打防流竄犯罪的第一道防線;在9個市內鄉鎮的主要道路出入口建立了23個鄉鎮治安卡點，作為公安派出所巡邏防范和堵截盤查的依托點，構成治安防控的第二道防線;在國道、省道及縣鄉道路的出入城區的必經道口建立了7個多功能智能卡口，安排民警日常值守，構成治安防控的第三道防線;在永城市城區建立43個治安崗亭，分布東西城區主要街口和人流密集區域，作為巡邏人員的必巡點和現場執勤點，也可以作為群眾報警咨詢點和臨時指揮所，由轄區派出所和巡防大隊對城區崗亭日夜值守，構成治安防控的第四道防線。這種強化基礎，密織網絡的治安防控機制取得很好的成效，主要是對違法犯罪者起到了很好的震懾作用，犯罪案件發生率因此大為降低。2010年永城市刑事案件發案率較2009年下降26．1%;命案發案率較2009年下降40%，現行案件尤其是“兩搶一盜”犯罪發案數降至永城公安歷史最低水平。

5．警務創新與警務規范化

警務創新是警務規范化中的重要內容，但永城市公安局的警務規范化并非僅僅體現于亮點式的警務創新，他們在更符合警務規范化(公安執法規范化)概念本義的警務監督機制上更顯功力，這就是嚴格執行行政責任倒查問責機制。永城市公安局根據公安部門的相關制度要求，建立了案件、事故責任追究制度，對防控工作重視不夠、組織不力、措施不落實導致案件發生，根據情節和責任程度，分別做出組織處理。平時的工作，每發重大案件，督察部門就啟動現場督察機制，對偵破工作開展專項督察，無論案件偵破與否，都要對防控責任、發案原因、工作成效及其他失職失責行為倒查問責，直至追究相關責任。對治安防控工作不力的單位，每月的工作講評會上，負責治安防控工作的領導人員要做出檢討性發言。治安防控區或社區內每月發生3起以上案件的，其責任民警也要在每月的講評會上作檢討性發言。

警務監督的另一個重要方面是民眾對警務工作的監督。永城市公安局實行“大走訪”機制，用他們的話說是“敞開大門訪民意，敞開心扉聽民聲”，通過警民懇談、警務廣場、民調評警等做法，督促警務工作朝規范、高效的方向發展。當然，“大走訪”機制還是“問計于民，問需于民”的機制，民眾的安全需要、警務的改革創新、社會治安的新信息新情況、治安工作的薄弱環節，通過“大走訪”與民眾零距離接觸，公安部門和人民警察能夠得到許多有益的信息的補充。2011年，永城市公安局要求領導人員和民警利用每周周末，定期集中走訪2～3個鄉鎮，實行全覆蓋無縫隙的立體走訪，從家長里短的日常小事做起，樹立“大案要快破、小案要辦好”的理念，針對鄰里糾紛等小矛盾，開展陽光調解，降低執法成本，以辦好“小案件”、調解“小糾紛”、消除“小隱患”、平息“小信訪”、解決“小難題”為主要內容，開展“五小”民心工程，努力實現警務跟著民意走、民警圍著群眾轉，以建立警民血肉聯系，挖掘民力資源，提高了人民群眾參與打防犯罪的自覺性和積極性。這些內容既屬于警務創新，也符合警務規范化要求。

二、信息化社會的警務變革

1．警務信息化

現在有一種說法，即把警務的信息化稱為第五次警務革命。這種說法恰當與否可以探討。但警務的信息化已經成為必然的發展趨勢。中國的信息化起步較晚，但發展迅速，正在推動中國社會各個層面的發展，其中對中國城市經濟社會發展的影響最大。有學者認為，信息化對城市經濟社會發展的影響體現在三個方面:推動城市經濟發展觀和經濟增長方式的轉變;推動城市治理理念的發展和治理方式的革新;促進城市居民生活方式的轉變和社會秩序基礎的變革［1］。其中城市治理理念和方式的變革中，警務的信息化變革是重要內容。

上文談到警務創新，近年來最重要、最突出的警務創新內容無疑應該是警務的信息化，或者說，近年來警務工作的信息化促進了警務工作全方位的創新。這在永城市公安局已有很好的體現。目前，信息化應用已經覆蓋了永城市公安局的主要警務工作領域。永城市公安局建設了集數據、語言、圖像傳輸為一體的現代化綜合指揮調度平臺、警務督察信息系統、四色預警布警平臺、警務信息“一查通”平臺、警用地理信息系統、報警定位系統、警情監控系統、巡邏車輛GPS定位系統、執法管理系統、警務民意調查系統和刑事案件、治安案件、交通事故、消防與救援、信訪工作、維穩工作六大業務系統分析研判平臺，此外，還有刑事犯罪預警研判系統、農村和社區警務信息系統、情報信息綜合運用平臺、精細化管理考核系統、高危人員信息管理系統和維穩預警評估系統以及電子崗哨等。

2．永城的警務信息化建設

永城市公安局的綜合指揮平臺以指揮中心為龍頭，以有線、無線和公安專網聯絡為紐帶，以情報信息流轉為支撐，覆蓋全市各派出所和治安、巡警、刑警、交警、國保、消防等各警種的實戰指揮網絡，實現可視化、扁平化指揮調度，并對接處警全程進行實時監督。通過點對點的扁平化指揮，壓縮指揮環節，縮短響應時間，接處警時間僅需2～3分鐘。

其警務督察信息系統集網上督察報備及視頻督察為一體，于各實戰單位安裝8路以上監控探頭，可以實時監視檢查審訊室、值班室、戶籍室、單位大門、辦公樓等的工作實況。

其四色預布警平臺，可以通過對刑事案件發案的統計和分析，實時掌握每個區域、每個時段、每類犯罪的規律和特點，即根據發案數量或警情嚴重程度，對應生成紅、橙、黃、綠四色預警，然后據以施行有針對性的打防措施。一旦出現紅色預警信息，公安局應指派當地派出所和實戰警種開展對犯罪活動的重點控制。

其警務信息“一查通”平臺具有兩個快速功能:一是快速查人，只要將一個居民身份證放在這個居民身份證讀寫機具上，或者輸入一個身份證號碼，立即可以顯示該人及全家人員的詳細戶籍信息，并且可以判別此人是否為在逃人員、違法犯罪人員、涉賭人員、高危人員;二是快速查車，只要輸入全國范圍內任意一個車輛號碼，即可以立即查出該車輛的詳細信息以及車主信息，該車主有幾輛車，點擊車主證件號碼，即可以立即關聯出此人的詳細戶籍信息，是否為違法犯罪人員。這樣的平臺既為警務工作中的安全管理提供了便利，也為巡邏盤查和執法辦案中及時識別違法犯罪人員和嫌疑車輛提供了很好的工具。

其警用地理信息系統，用于實有人口采集錄入工作，有效解決了人戶分離，實現了以房管人、以房查人，提升了人口管理的實際意義，一點采集，全警共用。舉行大型群眾性活動、開展重點對象保衛工作、應對突發性案事件過程中，還可以將這個系統作為沙盤進行形象部署和演練，不出指揮室，就可以將城區地形地貌、交通狀況盡收眼底，從而實現科學、快速決策，贏得戰機。

其報警定位系統是個多層的靈活的報警系統。當報警人使用固定電話撥打110報警時，警用地理信息系統即顯示報警人的確切位置，實現對報警人的迅速定位，縮短接處警時間。市區道路2萬多個路燈桿按照一定規律統一編號及噴涂標識，報警時只需報出路燈桿號，接警員就可以迅速通過路燈桿報警定位系統直接查詢到報警人所處的位置，該系統能夠為外地人和不熟悉本地環境的人報警求助時提供極大的方便。

其警情監控系統實現對警情的視頻圖像監控。永城市東西城區已安裝1000余個監控探頭，實現了對城區主要街道、路口、公共場所、重點單位以及出入城卡口的全天候監控。他們整合社會面監控資源，將網吧、公共場所等重點單位、部位的視頻監控聯網，實時記錄違法犯罪全過程，提供強有力的證據支持，進行視頻追蹤，為抓獲現行、偵查破案提供線索。自建成以來，利用該系統抓獲現行違法犯罪嫌疑人76名，破獲各類案件68起。他們利用“3G”通訊技術，開發建設了車載移動視頻監控系統。在出警車輛上安裝視頻監控探頭作為前端設備，出警過程中打開視頻監控，采集案件現場音像信息，實時傳輸到指揮中心，指揮人員與出警人員互動，提高指揮處置效果。

其巡邏車輛GPS定位系統。市區街道和各派出所巡邏值勤的130多輛巡邏車皆安裝GPS定位系統，巡邏車輛信息能實時顯示在警用地理信息系統上，一旦有警情發生，指揮中心就可以直接指揮附近警力就近處警，實現點對點的扁平化指揮，減少了指揮層次，縮短了現場響應時間。其350M無線集群管理系統。為解決各警種各自為戰、互不兼容的問題，對全市處警單位安裝了350M無線集群系統，達到了全市無盲區，通過對警車和對講機實時跟蹤和歷史軌跡查詢，實現了對街面值勤警力的精確掌握，實現統一指揮直接調度。

其執法管理系統實現了筆錄與證據的實時上傳，不僅可以傳輸筆錄資料，而且可以傳輸案件現場照片及有關視聽資料，并可對筆錄自動評分考核，實現了網上證據流轉與存儲，提高了執法辦案質量與效率。他們還對執法辦案場所進行了改建與規范，細微之處體現人性化執法，在詢問室、訊問室增加了全程錄音、錄像功能及自動語音告知權利、筆錄朗讀等功能，既可以保證法制員對訊問或詢問情況進行實時察看和聆聽，也可以通過局域網即時語音通話，與辦案民警直接交流，及時指導，實現了對執法行為的遠程現場指導。

其警務民意調查系統，將前一日報案人員的電話或手機號碼輸入該系統，就可進行接處警的速度、警容風紀、現場處置、執法辦案等情況的回訪調查。民眾可根據電話提示音，選擇按鍵作答，同時可以撥打110提出意見和建議。系統可以梳理出不滿意群眾的電話號碼，便于相關管理人員開展走訪，征求意見，有針對性地整改，實現了公安部門針對警務的問卷調查工作自動化，保證調查問卷工作的公正性和真實性，為公安工作決策提供真實客觀依據。

六大業務系統分析研判平臺則是刑事案件、治安案件、交通事故、消防與救援、信訪工作、維穩工作等子系統的集合系統，智能預警包含發案分析和等級防控流程，數據分析包含按發案區域、發案部位、案件類別、發案時間、月份數據內容，將信息化建設普及應用到所有公安業務范圍。

3．信息化促使警務變革

信息化正在改變警務手段。從一些地方公安部門自發開發信息化警務以來，尤其是公安部門金盾工程建設以來，信息化引導下的警務已經改變了傳統的手段和方法。這種改變既包含著警方(公安部門)的工作創新，也是社會的信息化進程逼迫著警方(公安部門)不得不做出改變。實際上，社會的信息化不僅迫使警方改變工作方法和手段，也為警方工作增添許多內容。僅信息安全防護和信息犯罪防控兩項就使警方增加許多新的內容和巨大的工作量。信息化造成的警務改變最重要的是警務模式改革，所謂“信息主導警務”就是信息化警務的新模式特征。由此，警務工作的機制也發生著巨大的變化。永城市公安局集多種平臺和系統的警務信息網絡系統的建設和運行，就標志著永城市警務工作模式和機制的信息化轉變，也充分顯示出永城警方從上到下的警務觀念的信息化轉變。

“信息化引領警務變革”［2］(或“信息化引領警務現代化”［3］)已經成為共和國目前重要的警務理念。永城市公安局近年來的信息化發展，為公安工作掌握打擊、預防犯罪的主動權提供了有效的平臺，也為安全管理和安全服務工作的快速高效提供了有效的平臺。這里需要我們認真探討的是，信息化正在對中國的警務造成巨大的改變，信息化的警務不僅在手段、方法上與以前的警務大不相同，而且改變著警務的內容，并促進著警務模式和警務機制的改變，這就需要我們認真分析，信息化的警務與警務的規范化要求之間是否存在矛盾?如何達到或促成信息化警務的規范化?這就是說，在信息化的條件下公安部門該如何依法行政?

三、信息化警務的規范化問題

1．警務信息化標準問題

金盾工程建設中，如何統一標準和規范操作是相關專家學者特別重視的問題。當代社會在各領域各層面的信息化的過程中，有關信息化內容的各個方面的標準問題至今難以解決。依賴于信息化的市場機制，目前電子信息化標準問題呈現出一種優勝劣汰的叢林法則。在這種競爭淘汰的過程中，信息化標準有望確立，但其代價是淘汰過程中許多社會資源的浪費。從市場經濟法則看，信息化過程中的競爭和淘汰是正常的。但從政府的信息化建設看，因標準不統一等問題造成資源浪費則是很不必要的，是需要努力減少和避免的。在這方面，在金盾工程二期建設尚未完成的情況下，各地公安部門建設的信息化系統工作平臺，無可避免地存在標準難以統一的問題，信息化警務工作的規范化問題也就無可避免地會遇到信息化本身造成的困惑。

當然，在全國統一的警務信息化標準和操作規范確立(相關法律法規制定)之前，各地警務信息化系統工作平臺的標準和操作規范的不一致并不構成在這一方面的公安工作上的不依法行政。所以，我們這里主要想探討的是，信息化警務按傳統公安行政標準的規范化問題。

2．警務信息化促進警務規范化

我們可以看到，信息化警務在許多方面都促進了傳統公安行政工作的規范化。

《人民警察法》第二十一條中規定，人民警察對公民的報警案件，應當及時查處。其中的“及時”到底允許包含多長的時間距離?永城市的警務信息化告訴我們，這一時間距離可以縮短至3分鐘(電子警察功能中的接警反應甚至短到3秒鐘)。其第二十二條中規定，人民警察不得刑訊逼供或體罰、虐待人犯。永城市公安局的信息化警務系統在詢問室、訊問室設有全程錄音錄像功能、自動語音告知權利及筆錄朗讀等功能，保證法制員對訊問或詢問情況進行實時察看、聆聽和即時語音通話，與辦案民警直接交流，及時指導，實現了對執法行為的遠程現場指導，從而可以消除詢問室、審訊室中的民警實施刑訊逼供或體罰、虐待人犯的可能性。

《刑事訴訟法》第四十三條規定:“審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重的各種證據。嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據。必須保證一切與案件有關或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據的條件，除特殊情況外，并且可以吸收他們協助調查。”《公安機關辦理刑事案件程序規定》第五十一條規定對公安部門刑事偵查中的證據收集要求與此一致，但如何規范化地收集證據(包括刑事案件證據和治安案件證據)以及如何證明自己是規范地收集證據的，一直是困擾公安部門警務工作的問題。從永城市信息化警務的具體運作來看，這方面的困惑有望通過警務信息化得到解決。

這些方面都能說明，信息化可以使公安部門的執法工作更加規范。另一方面，警務信息化也促進了安全管理的規范化和安全服務的規范化。從人口管理、戶籍管理、交通管理到社區安全維護，永城市的工作實踐都告訴我們，警務信息化在促進警務高效運作的同時，促進了警務的規范化。所以，信息化條件下的警務規范化問題可能主要在于:在信息化條件下如何進一步細化警務工作規范?如何進一步提出警務規范化的標準要求?

3．信息化促使警務規范化標準提高

從警務工作的快速反應機制看，信息化已經使快速反應的時間標準不斷限縮。盡管這種標準要求的提高并非出于法律法規或上級管理機關的強制，但信息化促使各地公安部門自覺地將這種標準要求的提高視為警務工作的內在強制性的必然要求。永城市公安局在這方面的自覺努力應該能說明這一點。從詢問、審訊的錄音、錄像要求來看，公安部門在處理刑事案件方面的規范要求也更為嚴格。

從以下一個案例也可以看出信息化促使相關警務規范化標準要求的提高。2010年5月24日，永城市公安局淮海派出所接110電話報警稱“偉人飯店”內有人打架，民警攜帶電子執法儀迅即出警。現場詢問得知，王某與楊某因瑣事發生爭執，王某夫婦被打，民警將雙方當事人帶回派出所。楊某爽快承認與飯店老板王某發生糾紛的經過。王某夫婦稱被打得頭疼，要到醫院治療。到了醫院里，王某妻子稱其戴在脖子上的白金項鏈被楊某等人搶走。民警以現場執法儀的錄像畫面為依據，確認民警出警制止和現場詢問時，王某妻子脖子上的項鏈一直掛在胸前，既沒被楊某等人搶走，也沒丟落地上。因此，警方分別對毆打王某的楊某和提供虛假證言的王某夫婦做出處罰。這應該是一起治安案件，民警執法的過程中，執法儀起到了必不可少的固定證據的作用。由此我們可以探討:民警處理任何一起刑事案件、治安案件或糾紛事件，是否都必須攜帶使用電子執法儀?這就是說，攜帶并使用電子執法儀是否應該成為信息化條件下的一項警務規范內容?并且，由此還可能產生電子執法儀使用規范和電子執法儀證據使用規范等系列的相關問題。

從執法規范、管理規范、服務規范、組織規范到技術規范、程序規范、操作規范，信息化警務對警務的規范化提出了許多新的要求和新的內容。這些新要求、新內容需要我們盡快做出探討。

四、警務信息化、規范化過程中的問題和思考

1．警察素質

警務信息化正在實現多年來公安部門“向科技要警力”的理想。但與此同時，公安部門很快發現，信息化科技為自己增強警力的同時是對警方組織和人員的素質要求的提高。因此，“向素質要戰斗力”成為“向科技要警力”的必不可少的接續性要求。所以，一方面，公安部門需要積極努力地提高民警的信息化素質;另一方面，需要公安部門自身提高合理組織、系統運作的素質。從永城市公安局的情況來看，他們的“大情報”系統建設，既是提高自身適應信息化警務的組織系統優化，又重視了民警適應信息化警務的素質要求。

信息化使人類社會越來越趨向于扁平化，所以政府對社會的管理向扁平化轉向是適應信息化社會的必然趨勢。扁平化管理要求縮短管理組織機構的縱深，即盡可能減少管理中的中間機構和中間環節，這需要智慧而強大的組織指揮團隊、規范而有力的執行隊伍和嚴密而高效的信息聯絡系統。信息化解決了信息化聯絡系統的問題，卻不能自動解決組織指揮團隊的問題和執行隊伍的問題。所以，信息化條件下的警務，首要的問題是組織指揮團隊建設和執行隊伍建設，這其中的核心問題就是民警素質提高問題和警方組織系統的優化問題。

2．保障機制

關于素質的討論實際上已經涉及保障機制問題，即信息化警務中的警員素質保障和組織機制保障。從永城市公安局的情況看，警務信息研判機制的建設已經得到重視，但這方面的質量如何提高依然是需要認真研討的問題。高效的綜合性信息研判機制是信息化警務中的核心中樞，各級公安部門的信息研判機構應該集指導、研判、審核、考核、協調等職權，承擔規劃指導、組織協調、系統建設、研判分析和預警發布等綜合性任務，自上而下地形成高效權威、職責明晰、上下貫通、反應靈敏的情報信息研判系統［4］。而信息研判機制能否高效的一個特別重要的保障是高素質的信息研判人員和高效率的研究方法。

信息化初期，信息化提高警務能力會給人以興奮，但面對隨后越來越多的海量的警務信息，如何處理，如何研判，可能會出現難以適從的疲憊。信息價值標準如何確定?如何擇取到有價值的信息?多路的信息如何統合?不僅是需要依賴技術進步解決的問題，也是需要人的智力發揮的問題。當然，另一個方面的保障也是特別不能忽視的:警務信息化需要大量的資金投入，即警務信息化需要政府提供物質保障和經費保障。這種政府投入啟動期資金需求量較大，后續的維護和更新也需要不小的資金投入量。

3．政府責任

警務信息化的這許多保障要求都需要政府提供，有的是公安部門自己努力實現，有的需要其他政府部門的配合支持。政府力量支撐警務信息化是政府適應社會信息化的必然要求，是政府在社會信息化過程中的具體責任中的重要內容。政府必須滿足社會和公眾在信息化環境中的新的公共需求。適應信息化社會以創新公共行政事務管理方式是政府的基本職能，也是社會和公眾對政府的基本需求。政府應當充分利用社會的信息化條件為社會和公眾營造更加民主、公平、透明的法治環境，以高效率的、可信任的行政體系為社會和公眾提供更加便捷的管理和服務，在組織制度上切實發揮信息化系統的功能，更加嚴格地依法行政，增強政府公共事務服務和管理的透明度和可信度［5］。警務信息化正是這其中的重要方面。

政府的另一個可能是更為重要的職責是合理配置社會資源，其中包括合理配置信息資源。但是，從人類社會目前的信息化發展情況看，一個嚴重的社會問題已經出現，這就是信息分化問題。謝俊貴等人的最新研究成果《信息的富有與貧乏——當代中國信息分化問題研究》揭示:在當代社會信息化發展過程中，由于信息技術的迅速發展和有效應用而導出的一種人類社會的不同信息活動主體之間的信息差距及其不斷擴大的社會分化現象。這是當代社會信息化過程中凸顯的一種新的社會分化現象，也是當代社會信息化過程中出現的一條新的社會分化途徑。他們對湖南群體層面信息分化調查的主要項目數據進行分析后得出的結論是:在當代中國社會，城鄉居民群體的信息分化是不爭的事實;不同教育群體的信息分化呈明顯的態勢;不同職業群體的信息分化乃客觀地存在;不同收入群體的信息分化有突出的表現［6］。信息化的社會現實可能是信息化程度越高，信息富裕階層與信息貧窮階層的差距越來越大。從永城市的情況看，社會中不同信息階層的信息差距和分化的存在是無需回避的問題。

烏家培曾強調指出:中國仍是一個工業農業國，而非純粹的工業國，依然存在“二元”經濟結構。搞信息化絕不能強化而必須弱化這種“二元”經濟結構，更應重視和推進農業、農村、農民的信息化問題［7］。所以，政府及其部門如何利用各種資源和條件，克服信息化階層差異造成的問題，就應該是政府行政工作中必須重視的內容。從永城市公安局的一些做法來看，他們的經驗是積極有益的。例如，永城市公安局經常利用電視、網絡向全市范圍內的所有民眾講解有關警務工作的具體內容以及方法、措施。從永城市公安局的網站中我們可以看到有邵明杰局長關于防詐騙、防盜竊工作的電視講話，關于加強對民間糾紛“小案件”查處工作的電視講話，魏敏副局長關于治爆緝槍的電視講話。這類電視講話可以擴大警務信息的社會覆蓋面，一定程度上解決社會信息貧困階層的警務信息獲取問題。

4．傳統方法

從永城市公安局重點介紹的多起成功偵查的刑事案例來看，依賴信息化系統偵破案件的比例并不是很高。這從一個方面說明，信息化條件下的警務，傳統的偵查破案方法、手段依然是有效的。警民協作，走訪排查，步法追蹤，這些傳統的警務工作方針、手段、技術不會因為警務的信息化而失去其積極的價值。所以，警務信息化不應該是這些傳統的警務方針、手段或技術的終結，而應該是信息化與這些傳統的警務方針、手段和技術的相互補充和配合，最好是以信息化支撐、強化這些傳統的警務方針、手段和技術。正如信息化社會的犯罪出現了許多新的樣式和內容，但傳統的犯罪方式和手段依然存在，因此我們既要重視防控偵破新形式的信息化犯罪，也不可忽視對傳統犯罪的防控偵破。正是因為警務工作包含從歷史傳統到當下信息化時代的各個方面的內容，所以我們的警務工作規范化才有了復雜的內涵。

［1］饒旭鵬，劉海霞．論城市信息化及其經濟社會影響［J］．理論月刊，2010，(10)．

［2］孫文德．論信息化引領警務變革［J］．公安研究，2006，(10)．

［3］黃明．以公安信息化引領警務現代化［J］．公安研究，2007，(2)．

［4］馬文海．以信息化改革和創新警務機制探析［J］．公安研究，2009，(10)．

［5］邸德海．政府信息化的社會責任和主要問題［J］．經濟論壇，2004，(18)．

［6］當代中國信息分化問題研究——《信息分化——社會信息化轉型中的社會分化研究》成果簡介［EB/OL］．http://cpc．people．com．cn/GB/219457/219506/219508/219518/14640021．html，2011 －06 －23．

［7］烏家培．信息化道路的中國特色問題［J］．技術經濟與管理研究，2005，(1)．

On Policing Standardization under Informational Policing Conditions

BU An－chun

(Jiangsu Police College，Nanjing Jiangsu China 210012)

Policing standardization is the important content of legal construction，is the actual practice of rule by law．The ways and mechanism the public security organs take in order to achieve social security are in accord with the principles of rule by law．Police information technology promotes the all－around innovation of police work，promotes the standardization of traditional policing．Information－oriented policing is not the end of traditional policing but its complement instead．

Information－oriented policing;Policing standardization;Harmonious relationship between the public and the police

D631

A

1008－2433(2011)05－0013－08

2011－07－21

中國行為法學會2010年度法學研究一般課題“警察行為的法學探討”(2010學研017)的階段性成果之一。

卜安淳(1957—)，男，江蘇高淳人，江蘇警官學院學報主編，編審。