境外土地征用賠償制度演變階段特征分析

劉 貞，閻建明，施於人

（1.重慶理工大學 工商管理學院，重慶 400054；2.清華大學 能源環境經濟研究室，北京 100084）

一、引 言

土地補償制度是土地征用的核心內容之一，如何處理好國家(政府)、建設單位、農村集體經濟組織、農民個人競爭之間利益分配關系，對減少社會矛盾是有主要意義。在城市化進入快速發展階段，面對經濟轉型、經濟全球化與區域經濟一體化的背景，使得土地征用問題成為了社會的主要問題，如何實現工業“反哺”農業、保護農村土地資源、提高農民的生活水平、促進農村和農業的發展成為關系到整個社會穩定的關鍵因素。2007年10月1日起《物權法》正式實行。作為調整財產關系的基本法律制度，物權法通過對各種形式財產提供有效保護,在調動公眾創造財富的積極性,促進經濟的持續健康發展和和諧社會的建設起了巨大的作用。

土地征用在美國稱為“最高土地權的行使”，英國稱為“強制收買”，我國臺灣地區稱“土地征收”，香港特別行政區稱“官地收回”。盡管各國（地區）土地征收定義表述不同，但都具有共同點：都必須給予合理補償。補償原則主要有基本補償、公平補償和完全補償。完全補償是指以被征用人完全回復到與征用前同一的生活狀態所需要的代價為補償標準。基本補償僅限于被征用的財產價值，可以量化的各種損失以及各種必須得費用。公平補償依據具體情況分別采用基本補償和公平補償的標準，是目前多數國家采用的原則。隨著國家、社會的意識從權利私有化向權力化的轉變，美國、日本等國大多經歷了基本補償——公平補償——完全補償的階段。就世界整體發展趨勢來看，對于國家合法行為所造成的損失，其補償與標準均呈日漸放寬之勢，以便對人民所遭受的損失給予更充分、完全的補償［1］。

如今我國的土地征收補償制度雖然經過了多次改革,但從眾多關于土地征收補償問題來看,農民對如今的征地補償制度并不滿意［2］，問題的癥結在于公平補償的標準是什么存在很大爭議。并且在政府征地后,有相當一部分農民因失去土地而處于絕對貧困狀態,生存問題都受到了威脅。為此,我們通過對美國和日本土地制度演變形式、經濟發展水平和土地征用情況分析,以期能對我國土地補償制度有所借鑒。

二、美國和日本土地征用補償制度演變歷程

(一)美國

美國土地私有化程度很高，大部分土地為私人企業和個人所占有,聯邦和州政府所有的土地中,絕大部分是森林、草地和沼澤等非耕地。但是農用地資源十分豐富,其中耕地面積約占國土總面積的20%,為18817萬hm2,是我國的2倍,人均耕地面積接近0.72hm2,是我國的10倍。雖然每年各項建設要占去大量耕地,但由于美國非農用地面積的增加對農用地的影響較小,耕地資源仍處于富余狀態。即使如此,美國仍采取一些辦法來限制農業用地向城市用地轉化,十分珍惜土地資源。政府在全力保護土地及其所有者的利益時，規定在征用土地必須進行補償，但補償的前提是要明確哪些財產可因征用而獲得補償。在美國,除憲法或限制條款規定之外,理論上講,任何一種財產都可以依據征用權而被征用。表1給出了美國土地補償制度演化各階段的基本特征。

表1 美國土地補償階段

1.基本補償（20世紀70年代以前）

1776年《獨立宣言》的簽署標志著美利堅合眾國成立。美國政府首先將東部大西洋沿岸英國殖民地和西部印地安人的領地收為國有，然后逐步賣給私人。在1862年通過的《宅地法》規定，凡是年滿21歲的美國公民，只需交納10美元手續費就可以免費獲得無人居住的160英畝公共土地。只要在那里定居和開墾5年，土地就永遠歸其所有。在19世紀到20世紀初，由于西部地多人少，當時整個西部基本是處女地，每平方英里不到2人，加上早期土地政策的鼓勵，邊疆的開拓無一不是采取掠奪性的墾殖方式。

在這一期間美國的GDP從1930年的103.6億美元增長到1970年的1038.5億美元，平均為373.66億美元達到了一定的生活水平，經濟平均增速為23.37%，此時的土地補償基本就是以地換地和免費獲取。政府免費分給每戶160畝土地；礦產發現者和土地所有者可以免費獲得礦產開采權。適于娛樂、具有歷史保護意義和公共利用的土地由議會或政府圈定出來得到完整地保護。

20世紀60年代，隨著城市化進程加快和西部荒漠化的日趨嚴重，在1981年美國政府制定了《農地保護政策法》，實行嚴格的用途管制。一些基本地如最適于生產糧食、飼草、纖維和油料作物等土地，總面積1.588億公頃，禁止改變用途；生產特定的高價值糧食、纖維和特種作物的土地，禁止改變用途；這些政策的確立都進一步完善和控制了在土地征用過程的土地浪費現象，使土地的使用合理化，被征地人民的利益合理化。

2.公平補償（20世紀70年代至90年代中期）

從1983年至1994年，各州、縣、市完成了對農地的劃分。農場主在與政府簽訂協議保證農地農用后，可獲得政府減免稅費等一些優惠待遇和政策。此外，美國還采取推行建立植被、防護林、草地等生態保護緩沖帶的做法，大大改善了農業生產環境，防止了水土流失。美國的地產市場十分發達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規定許可的范圍內，土地可以自由買賣、出租和抵押。為吸引外資，美國政策允許外國人也可以到美國購買土地。

根據美國財產法，土地征用補償根據征用前的市場價格計算標準，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值，在土地征用補償時，必須考慮因征用而導致鄰近土地所有者經營上的損失。以美國擴建公共機場的土地征用案為例，土地補償款中包括搬遷戶因從其居所內搬遷而得到的兩種重新安置補償費，一種是搬遷和與搬遷相關費用的補償費；另一種是尋找新居所的幫助費［3］。對于企業、農場或非盈利機構的搬遷，他們除獲得一些咨詢方面的服務外，還可以得到用于尋找新地點方面的補償。一般認為，不宜對所有權人情感方面的損失進行補償，這種損失難以估價，這種補償可能使征用方承受不公平的負擔。

3.完全補償（20世紀90年代中期至今）

美國補償的標準主要來自于憲法和有關征用法律的規定。一般而言,根據補償條款的規定,國家或其他公權力主體對私人財產的征用等行為,必須予以公正補償。補償方面主要有財產的現有價值和財產未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據征用前的市場價格為計算標準,充分考慮到土地所有者的利益,不僅補償被征土地現有的價值,而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時,還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經營者的損失,充分保障了土地所有者的利益。美國法律明確規定:政府因發展公共事業而征地,個人要做出讓步,但是,政府必須提出充分理由以及不低于市場價格的足夠補償。政府同時高度重視失地農民的教育與培訓工作,通過對失地農民進行針對性的培訓,增強他們的再就業能力。通過就業換取保障,以減少失業率保險基金的支出,減輕政府的財政壓力,比如在美國一些地方,失地農民申請救濟時,要強制他們參加某種職業培訓。從20世紀60年代開始,美國陸續頒布了很多關于失地農民接受職業教育與培訓的法令。

(二)日本

日本土地65%為私有(其中個人所有57%,法人所有8%),35%為國家所有和公共(都、道、府、縣或市、町、村)所有,產權很明確。土地所有者當然很在乎其土地的保護和高效利用,也有對土地進行改良和基本建設投資的積極性,這在國土資源的管理和可持續利用中起到了重要作用。例如,戰后日本進行了全國規模的植樹造林,由于產權明確,利益有保障,土地所有者不僅種樹積極,而且注重存活率,認真育林護林管林。表2給出了日本土地補償制度演化各階段的基本特征。

表2 日本土地補償階段

1.基本補償（19世紀70年代至20世紀50年代）

1868年日本開始了工業化的發展，促進人口逐漸向城市集中,城市人口從1889年的10%上升到1920年的18%。但是,以地主土地所有制和土地租佃制為主的封建土地制度,高額的租稅導致農民貧困,土地集中、大量無地農民出現。日本政府通過大量的改革措施來協調城鄉關系,在規定耕地的最高占有面積的同時,由政府贖買地主和自耕農多余的土地,轉讓給

原耕種佃農,嚴格限制土地流轉,基本實現了“耕者有其地”。1938年《農地調整法》,日本進一步著手農地改革,廢除了封建的農地制度,創設自耕農,改善租佃關系。

這一時期日本的耕地面積最高均達到了600×104 hm2以上,占到國土總面積的16%左右。東京、名古屋和大阪三大都市圈土地面積僅占全國土地面積的10%，但集聚了近60%的人口、55%的工業生產、70%的商品批發和72%的大學生。保證農業生產、增加糧食生產，日本采取了諸如良田保護區的設定、土地用途管制等嚴格的農地農用的管理措施,使耕地面積穩定在600×104 hm2以上。

土地改革使財產和收入在農民之間的分配更加公平,在土地征用補償方面規定，土地征用補償方法，除現金補償以外，還有替代地補償（包括耕地開發、宅地開發，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替補償金的部分和全部）等方面。

2.公平補償階段（20世紀50年代至70年代中期）

這一時期是日本戰后經濟高速增長和快速城市化階段,在1955—1973年,日本經濟實際增長了8倍,以兩位數的速度快速增長,1950—1977年,日本城市化水平從37.5%上升到76%。在1975年制定的《農振法》中,允許農民經過集體協商,根據雙方達成的協議條件,自由簽訂或解除10年以內的短期土地租借合同,以此鼓勵土地使用權流轉。這就促進了以土地買賣和租借為主要形式的土地流轉,為土地規模經營提供了前提。1955年日本農戶戶均耕地為0.85公頃,稻田土地價格為1160千元/公頃,城市工薪家庭戶均年收入為350千元,在1960年,日本城市化水平就達到了62.15%,盡管如此,到1974年日本城市化水平進一步提高到了74.77%,每年平均提高0.88個百分點,而在此階段中,日本耕地數量也在此期間迅速減少,從1961年56100公頃減少至1974年的49718公頃,年平均減少數量達到490.9公頃,。可見,這一階段是耕地減少，被征用最頻繁的時期。

由于這個階段的特有形式,對土地征用的補償方式也就有很高的要求,主要體現在遷移代辦和工程代辦補償（即被征用土地有物件時，在土地被征用人的要求下，由需用地人遷移該物件，以代替遷移費的補償；或殘余地需新建、改建、增建、修建通路、溝渠、圍墻、柵欄或其他工作物，并須推土。挖土時，在土地被征用人的要求下，有需用土地人完成上述工作，以代替工程費的補償）方面。

3.完全補償階段(1977年至今)

1979年石油危機的爆發,日本的經濟增長速度放慢,進入后工業化時代。城市人口基本達到飽和狀態,城市化速度緩慢。1996年城市化水平為78%,僅比20年前高出2個百分點。土地的需求開始逐漸減少,日本耕地的減少數量也出現下降,根據計算,1977年到1990年這段時期,每年耕地的平均減少數量為0.99×104 hm2。1973—2000年25年間耕地共減少約82×104hm2,這一農地非農化的數量變化特征為日本國所特有(歐美發達國家耕地銳減主要發生在工業化的初、中時期)。在農地轉用面積上,1973年轉用總面積上升到67×103 hm2,1986年下降至26×103 hm2,1989年和1991年又回升到35×103 hm2左右,其后徘徊在22×103 hm2左右。在這一時期日本工業化進程的基本完成，日本政府為了很好的利用土地、保護被征地人民的權益在補償方面包括了以前的外還增加了精神損失補償費、生活損失補償等補償損失。

三、境外土地補償制度演變特點及對我國的啟示

通過對分析發現在發達國家(地區)的補償演變過程中，經濟因素和土地使用率是影響補償結構的主要因素，各個階段的主要特征：

（1）基本補償階段,世界主要國家（地區）在該階段通過法律的形式確立了土地私有權,并允許土地自由買賣和出租,那時候世界各國（地區）的經濟水平處于一個初級水平，隨著城市化快速發展,土地對農民的重要性凸顯,為保障農民土地的權益,各國政府通過立法的形式確立土地征用補償制度，對提高農地資源配置效率和城市化快速發展相適應。

（2）在完全補償階段發達國家進入了工業后期,工業化基本的完成土地的需求開始逐漸減少，耕地數量的減少也出現了明顯的下降，世界各國政府為了很好的利用土地、保護被征地人民的權益在立法上嚴格的規范了補償的范圍，在日本包括以前的所有補償還增加了精神損失補償費、生活損失補償等補償損失。在美國不但充分考慮到土地所有者的利益,不僅補償被征土地現有的價值,而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時,還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經營者的損失。

（3）通過對美國、日本征地公平補償階段分析發現，城市化直接導致傳統土地保障制度的解體與現代社會保障制度的誕生。在這時期美國、日本的經濟快速的發展，城市化進程快速發展。日本在1950—1977年期間城市化水平從37.5%上升到76%，就不得不對已有制度的改革，用以防止農民失地、保障農民土地權益、對農轉土地的全面管制。在這時期各國(地區)政府在土地保護方面出臺了許多法律條例，比如美國俄亥俄州在1971年的《新統一法典》規定了土地征收程序，在《蒙大那洲法典注解》明確規定了土地補償的市場價格。日本也在這一期間頒發了相關土地征收補償的法律，如《農地法》、《土地收用法》等，其中《農地收用法》在對征用相應土地時的征用條件、征用手續、征用效果以及對被征用者的損失補償等都作了嚴格的規定。在中國臺灣地區以《土地法》、《土地征收條例》等相關立法對土地的補償、保障失地農民的生活水平與權益都規定的非常詳細、具體。

通過分析中國土地征用補償與美、日在完全補償階段有絕大部分的相似性從經濟上看，都處于一個飛速發展時期，城市化建設步伐同樣快速前進；2004年10月國務院出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和11月國土資源部發出的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,要求逐步制定各市縣的統一年產值和區片綜合地價,土地征收補償的測算方法將改變,做到征地補償同地同價。2007年10月1日《物權法》正式頒布實施，對我國土地補償制度的完善起到了巨大的作用，標志著我國從基本補償階段跨入公平補償階段。《物權法》明確了物的歸屬，發揮了物的效用，保護權利人的物權。物權法中新設了一項物權制度——地役權，是指按照合同的約定，利用他人的不動產以提高自己不動產效益的一種權利。同時作為一種用益物權，又有一定的優先性。在我國大陸地區的地權制度中土地承包經營權、宅基地使用權和建設用地使用權等三種典型的用益物權優于所有權。從我國當前的土地征用補償內容來看，我國已經進入土地征用公平補償階段。

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