治安行政執(zhí)法的質(zhì)量問(wèn)題及其解決路徑

沈惠章

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012）

治安行政執(zhí)法的質(zhì)量問(wèn)題及其解決路徑

沈惠章

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012）

當(dāng)前的治安行政執(zhí)法，普遍存在著執(zhí)法工作的價(jià)值取向上有偏差的問(wèn)題、執(zhí)法過(guò)程不規(guī)范的問(wèn)題。治安民警自身要求不嚴(yán)制約嚴(yán)格執(zhí)法，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高影響規(guī)范執(zhí)法，缺乏人權(quán)意識(shí)干擾文明執(zhí)法，法律意識(shí)淡薄削弱公正執(zhí)法，刑訊逼供導(dǎo)致冤假錯(cuò)案，治安行政執(zhí)法的質(zhì)量不高。治安執(zhí)法中存在的質(zhì)量問(wèn)題，社會(huì)各界十分關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈，應(yīng)當(dāng)盡快加以解決。綜合利用警力資源，提升民警素質(zhì)，嚴(yán)格教育培訓(xùn)，完善監(jiān)督考評(píng)制度，改善執(zhí)法環(huán)境，規(guī)范案卷制作，是提高執(zhí)法質(zhì)量的基本路徑。

治安執(zhí)法；執(zhí)法質(zhì)量；法治資源；基本路徑

治安行政執(zhí)法是一項(xiàng)重要的執(zhí)法工作，是公安機(jī)關(guān)及其治安民警為保衛(wèi)國(guó)家安全和維護(hù)社會(huì)治安秩序，保衛(wèi)國(guó)家利益、公共安全和公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，依法運(yùn)用國(guó)家賦予的權(quán)力和手段所從事的執(zhí)法管理的警務(wù)活動(dòng)。作為治安行政執(zhí)法主體的我國(guó)公安民警隊(duì)伍，為維護(hù)社會(huì)治安秩序做了大量的工作，為廣大人民群眾辦實(shí)事、作好事，贏得了各方面的高度肯定。然而在治安行政執(zhí)法的實(shí)踐中，也暴露出了社會(huì)各界十分關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈的一些敏感問(wèn)題。尤其是少數(shù)民警特權(quán)思想嚴(yán)重，損害了黨和政府的形象，降低了公安機(jī)關(guān)的威信，造成了惡劣的影響。有些地方的少數(shù)民警在執(zhí)法工作的價(jià)值取向上有偏差，沒(méi)有真正搞清“為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)執(zhí)法、為誰(shuí)服務(wù)”的問(wèn)題，導(dǎo)致有些治安民警受利益驅(qū)動(dòng)，為“錢(qián)”執(zhí)法，將執(zhí)法權(quán)力作為謀取部門(mén)和個(gè)人利益的工具。有的民警在執(zhí)法時(shí)受功利主義影響，搞“搖鈴式”執(zhí)法，上級(jí)考核什么就做什么，沒(méi)有列入考核的就不做或者不認(rèn)真去做，執(zhí)法的目的就是為了考核爭(zhēng)分?jǐn)?shù)、排名次。

治安民警作為主要的治安行政執(zhí)法群體，其執(zhí)法能力和執(zhí)法水平直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，直接關(guān)系到整個(gè)公安隊(duì)伍的整體形象，也直接影響到社會(huì)的政治穩(wěn)定、警民關(guān)系乃至公安事業(yè)的發(fā)展。為了推進(jìn)公安工作的全面發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待這些問(wèn)題，著力解決這些問(wèn)題。堅(jiān)持以執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)為載體，以執(zhí)法監(jiān)督為重點(diǎn)，創(chuàng)新執(zhí)法理念，全面規(guī)范執(zhí)法行為，大力加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范建設(shè)，提高執(zhí)法質(zhì)量。

一、治安行政執(zhí)法的質(zhì)量問(wèn)題

近幾年，公安機(jī)關(guān)治安部門(mén)的基層基礎(chǔ)建設(shè)雖然取得一定的成績(jī)，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，但在治安行政執(zhí)法工作中依然存在著一定的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，執(zhí)法理念偏差、執(zhí)法水平不高等諸多因素，突顯出基層基礎(chǔ)工作的薄弱。在有些治安民警的執(zhí)法工作中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身的管理權(quán)利，熱衷于實(shí)施審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、查核權(quán)以及處罰權(quán)。治安行政執(zhí)法在某些人的眼中成了享有特權(quán)的標(biāo)志。他們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中，依個(gè)人意志辦事，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，徇私枉法，侵犯了公民的合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)利。對(duì)此，人民群眾反映強(qiáng)烈。

（一）自身要求不嚴(yán)制約嚴(yán)格執(zhí)法

從客觀上看，治安管理工作任務(wù)重，壓力大，做好了也只不過(guò)是完成任務(wù)，做不好還要面臨相關(guān)的責(zé)任查究、引發(fā)上訪(fǎng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，民警工作積極性不高，普遍存在不求有功但求無(wú)過(guò)的得過(guò)且過(guò)思想。在基層派出所，民警除了執(zhí)法辦案、接處警、治安防控、糾紛調(diào)處外，還要完成維護(hù)穩(wěn)定、安全檢查、人口管理、協(xié)查辦案、消防安全等任務(wù)，治安民警長(zhǎng)期超負(fù)荷工作，各種考核評(píng)比也加重了他們的負(fù)擔(dān)。在執(zhí)法過(guò)程中，面臨工作壓力，有的民警心態(tài)不好，態(tài)度粗暴、拿架子，顯示出居高臨下、高人一等，辦案中不講效率，對(duì)待群眾的報(bào)案推諉敷衍。有的民警受到社會(huì)上不良風(fēng)氣的影響，原則性不強(qiáng)，立場(chǎng)不堅(jiān)定，被“打招呼”、“說(shuō)情”所左右，甚至索賄受賄，違法亂紀(jì)。有的民警責(zé)任心不強(qiáng)，執(zhí)法工作粗枝大葉，造成執(zhí)法不到位，違法者得不到有效處理。此外，急功近利的思想一直在少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)頭腦中占據(jù)主導(dǎo)地位，他們整天忙于破案指標(biāo)和打擊處理指標(biāo)，無(wú)暇顧及執(zhí)法質(zhì)量。

（二）業(yè)務(wù)素質(zhì)不高影響規(guī)范執(zhí)法

規(guī)范執(zhí)法要求我們依照法律法規(guī)、規(guī)章制度來(lái)調(diào)整和規(guī)范公安業(yè)務(wù)和隊(duì)伍管理，制定具體的標(biāo)志、細(xì)則及工作流程。然而在公安行政執(zhí)法過(guò)程中，存在著這樣那樣的違反法定程序辦理案件的情況。這些情況，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是程序意識(shí)不強(qiáng)。有的治安民警，一味地追求執(zhí)法行為的實(shí)際效果合法，忽視了程序的合法性，從而不嚴(yán)格按程序辦事，甚至不辦法律手續(xù)，非法搜查、扣押、傳喚等現(xiàn)象仍有發(fā)生。二是證據(jù)意識(shí)缺乏。有的治安民警，不能有效地收集和固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，僅憑違法人員的口供和簡(jiǎn)單的物證就予以認(rèn)定，案件一旦復(fù)議、訴訟就有可能因證據(jù)不充分而被撤銷(xiāo)；筆錄制作中相互印證不夠，證據(jù)與證據(jù)之間不能形成證據(jù)鏈條，缺乏力度。三是文書(shū)制作不規(guī)范。有的治安民警，字跡潦草，且有錯(cuò)別字；有的用語(yǔ)不規(guī)范，內(nèi)容填寫(xiě)不全；筆錄制作不規(guī)范，有的案件材料不能顯示違法人員的動(dòng)機(jī)和目的。四是適用法律不適當(dāng)。有的治安民警，對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不深不透，一知半解，對(duì)法律條款不能正確適用，處罰適用法律條款不正確，應(yīng)用甲條的，卻引用乙條，應(yīng)用甲款的，卻引用了乙款。這些情況，仍有不同程度的存在。

（三）缺乏人權(quán)意識(shí)干擾文明執(zhí)法

在治安行政執(zhí)法實(shí)踐中，有的治安民警，“管人者”意識(shí)根深蒂固。他們打擊講得多，保護(hù)講得少；控制想得多，服務(wù)想得少。有的受封建特權(quán)思想影響，執(zhí)法作風(fēng)粗暴，蠻橫對(duì)待群眾，引起人民群眾不滿(mǎn)；有的違規(guī)使用警械具，動(dòng)不動(dòng)就把人銬起來(lái)；有的在審查嫌疑人員時(shí)，動(dòng)輒惡語(yǔ)相加，侮辱人格；有的行為粗魯，打罵群眾；有的在工作中缺乏對(duì)群眾的情感，以管人者自居。

一是徇私枉法。有的治安民警，辦人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案，徇私枉法，走上犯罪道路。有的為犯罪分子通風(fēng)報(bào)信，有的為犯罪嫌疑人開(kāi)脫罪責(zé)，有的甚至私放罪犯。

二是濫用強(qiáng)制措施。有的治安民警，發(fā)現(xiàn)懷疑對(duì)象后，不管有無(wú)證據(jù)、是否符合刑拘條件，先把人抓起來(lái)關(guān)了再說(shuō)。有的將犯罪嫌疑人刑事拘留后，不按規(guī)定及時(shí)投送看守所執(zhí)行，或者以種種借口將犯罪嫌疑人帶離看守所審查。個(gè)別地方濫用監(jiān)視居住強(qiáng)制措施，變相羈押犯罪嫌疑人，逮到犯罪嫌疑人不管是本地人還是外地人，也不管案件性質(zhì)，首先找一個(gè)賓館、旅社監(jiān)視居住，獲取口供后再刑事拘留。少數(shù)地方仍然存在取保候?qū)彵６粚彽膯?wèn)題。

三是以權(quán)謀私。有的治安民警，利用手中的權(quán)力為他人或自己謀取不正當(dāng)利益，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的亂開(kāi)證明，有的假公濟(jì)私、公報(bào)私仇。他們耍特權(quán)、抖威風(fēng)，欺負(fù)群眾，尊重和保護(hù)群眾利益的自覺(jué)性差，把民工和一些社會(huì)弱者看成二等公民，對(duì)他們的合法權(quán)利不予尊重和保護(hù)，甚至隨意打罵；他們態(tài)度冷漠、辦事拖拉，效率低下。有的在接待群眾報(bào)警、求助、辦事過(guò)程中，態(tài)度不熱情，辦事不認(rèn)真，告知不及時(shí)，解釋不清楚，門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦的現(xiàn)象依然存在；有的對(duì)辦證、辦照等事項(xiàng)沒(méi)有在法定期限內(nèi)辦結(jié)答復(fù)；有的拖案不辦，一些案件長(zhǎng)期結(jié)不了案，被害人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)；有的甚至利用手中的權(quán)力故意刁難群眾。

（四）法律意識(shí)淡薄削弱公正執(zhí)法

在治安行政執(zhí)法辦案過(guò)程中，有的治安民警，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)體規(guī)定，也沒(méi)有遵守法定程序。

在實(shí)體上，存在著有案不立、該查不查、該處不處等問(wèn)題。少數(shù)地方不同程度地存在立案不實(shí)的問(wèn)題，除了搞幾本賬外，有的在案值等方面做文章，隨意修改警務(wù)信息平臺(tái)上的數(shù)據(jù)，人為調(diào)節(jié)案件升降。一些地方片面追求辦案“短、平、快”，對(duì)一些需要花精力查的違法犯罪線(xiàn)索，以各種理由消化處理，削弱了打擊力度。有的甚至對(duì)涉及黑惡勢(shì)力的尋釁滋事、聚眾斗毆以及雇兇傷害等案件也作調(diào)解處理。在程序上，存在著不辦理法律手續(xù)、不遵守法定時(shí)限、不履行告知義務(wù)等問(wèn)題。少數(shù)民警在辦案時(shí)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)入公民住宅進(jìn)行檢查、搜查，侵犯公民合法權(quán)益。有的辦事拖拉，不在法定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)案件、作出處理決定、答復(fù)當(dāng)事人。少數(shù)辦案單位不依法履行告知義務(wù)，對(duì)執(zhí)法告知制度執(zhí)行不到位。文明執(zhí)法、依法行使職權(quán)是公安工作的靈魂。對(duì)公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警來(lái)說(shuō)，職權(quán)除了是一種權(quán)利外，也是一種法定職責(zé)，必須依法履行。但在治安行政執(zhí)法過(guò)程中，有些民警缺乏必要的法律常識(shí)，不依法立案、破案，使有些治安案件大事化小，小事化了，導(dǎo)致治安案件倒掛。

（五）刑訊逼供導(dǎo)致冤假錯(cuò)案

刑訊逼供、暴力取證，侵犯人權(quán)的現(xiàn)象在有些地方仍然屢禁不止，群眾反映強(qiáng)烈。有的治安民警，證據(jù)意識(shí)淡薄，在辦案中先入為主，受功利主義影響，做有罪推定；有的治安民警，在辦案過(guò)程中對(duì)違法犯罪嫌疑人“動(dòng)手動(dòng)腳”的情況依然存在，有的民警因刑訊逼供被追究刑事責(zé)任。在訊問(wèn)過(guò)程中，對(duì)方若不配合，就大打出手；有的還變相體罰，不讓對(duì)方睡覺(jué)，而讓跪棍子，沖冷水澡等。這些體罰從人體的表面上看不出什么傷痕，但卻非常折磨人，為了逼取口供，有的治安民警，真是不擇手段。有些確實(shí)沒(méi)有作案的人在民警的威逼下被迫“供認(rèn)”，這就導(dǎo)致了冤案、假案、錯(cuò)案的發(fā)生，余祥林案件就是一個(gè)典型的例子。

二、治安行政執(zhí)法質(zhì)量問(wèn)題的主要原因

在公安機(jī)關(guān)各警種、各部門(mén)中，與群眾打交道最多的就是治安部門(mén)，治安隊(duì)伍的形象也就直接關(guān)系到整個(gè)公安隊(duì)伍的整體形象?；鶎优沙鏊伟裁窬鳛橹饕膱?zhí)法群體，其執(zhí)法能力和水平直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，直接影響到社會(huì)政治穩(wěn)定、警民關(guān)系和公安事業(yè)的健康發(fā)展，更直接體現(xiàn)了公安隊(duì)伍甚至黨和政府的形象?；鶎又伟膊块T(mén)辦案執(zhí)法問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有執(zhí)法者自身問(wèn)題，又有社會(huì)大環(huán)境的作用，既有歷史的積弊，又有現(xiàn)實(shí)的影響，既有制度上的漏洞，又有機(jī)制上的缺失。探究這些問(wèn)題存在的根源，是解決公安基層執(zhí)法問(wèn)題，提高執(zhí)法質(zhì)量的必由之路。

（一）少數(shù)治安民警法治觀念薄弱

在基層辦案中，仍存在著執(zhí)法違法現(xiàn)象，缺乏法律至上觀念。治安行政執(zhí)法的民警，必須熟悉法律條文，明確違法犯罪所要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和后果。但在實(shí)際工作中由于法治觀念不強(qiáng)，法律意識(shí)、證據(jù)意識(shí)淡薄，防腐拒變意志力不夠堅(jiān)定，極少數(shù)民警執(zhí)法犯法。與此同時(shí)，人權(quán)保障觀念不強(qiáng)，亂用強(qiáng)制措施。有的民警缺少服務(wù)意識(shí)，以管人者自居，反映出執(zhí)法工作的隨心性；有的民警辱罵、體罰犯罪嫌疑人，用肉刑或者變相肉刑逼取口供，然后信以為真，造成冤假錯(cuò)案；有的民警在執(zhí)法活動(dòng)中存在推諉、拖延、弄權(quán)、瀆職的行為，不認(rèn)真依法履行職責(zé)。更為嚴(yán)重的是有的派出所領(lǐng)導(dǎo)單純追求“考核效益”，工作布局不合理，存在輕視治安工作的問(wèn)題。

（二）部分治安民警執(zhí)法水平偏低

公安基層警力有限，接處警頻繁，治安民警普遍無(wú)暇認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法程序等業(yè)務(wù)知識(shí)，一味追求立案、破案數(shù)量、上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)這些量的需求，從而忽視了執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，忽視了執(zhí)法質(zhì)量，造成惡性循環(huán)，執(zhí)法水平難以提高。更有甚者，有些地方刑訊逼供屢見(jiàn)不鮮，雖然系保安、協(xié)警所為，但治安民警沒(méi)有及時(shí)予以阻止，也有不可推卸的責(zé)任。在審訊中，對(duì)違法犯罪嫌疑人采取罰跪、火燒、開(kāi)水燙等手段逼取口供；在治安管理中，動(dòng)不動(dòng)就搞“零點(diǎn)行動(dòng)”，“地毯式清查”，深更半夜上門(mén)查驗(yàn)證件，蔑視弱視群體；在調(diào)處治安案件、糾紛中，不會(huì)做、不愿做耐心細(xì)致的工作，動(dòng)輒使用傳喚，將雙方當(dāng)事人帶至公安機(jī)關(guān)；采取“跟蹤”方法查處賭博、賣(mài)淫嫖娼案件，隨意將建筑工地外來(lái)務(wù)工人員，美發(fā)廳、歌舞廳的“小姐”帶至公安機(jī)關(guān)審訊等，這方面的問(wèn)題比較多。這些年來(lái)，在一些治安行政（特別是行政審批）中，明顯地反映出重管理輕服務(wù)的問(wèn)題。比如審批手續(xù)繁多，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。這種情況，損害了投資者和群眾的切身利益，使警民關(guān)系緊張起來(lái)。少數(shù)民警執(zhí)法中存在的不作為、亂作為等問(wèn)題，與執(zhí)法為民思想落實(shí)不到位有關(guān)。執(zhí)法中出現(xiàn)的這也難、那也難等問(wèn)題，與一些民警不善于走群眾路線(xiàn)，不善于做群眾工作也有很大關(guān)系。

（三）個(gè)別地方執(zhí)法環(huán)境不好

在治安執(zhí)法的實(shí)踐中，幾乎每一個(gè)民警都會(huì)遇到類(lèi)似這樣的情況:到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，遇到的不是群眾的配合，而是漠視和觀望；在調(diào)查取證時(shí)，個(gè)個(gè)搖頭，無(wú)動(dòng)于衷，孤立性的執(zhí)法活動(dòng)使民警感到困惑。更有甚者，在民警依法執(zhí)行公務(wù)中，經(jīng)常遭到當(dāng)事人的謾罵侮辱，民警執(zhí)法權(quán)威和合法權(quán)益缺少有力保障，執(zhí)法執(zhí)勤中受到阻撓、攻擊時(shí)有發(fā)生，搞不好還會(huì)遭到惡意投訴，嚴(yán)重?fù)p害了民警執(zhí)法權(quán)威和合法權(quán)益，也極大挫傷了民警的執(zhí)法積極性。

三、治安行政執(zhí)法質(zhì)量提高的基本路徑

有效提高公安隊(duì)伍的整體執(zhí)法水平，已經(jīng)成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)圍繞中心抓服務(wù)、與時(shí)俱進(jìn)求發(fā)展的必然選擇。治安是公安機(jī)關(guān)是一個(gè)重要警種，承擔(dān)著公安基層基礎(chǔ)建設(shè)的重要職責(zé)和任務(wù)，它的工作大都與執(zhí)法活動(dòng)緊密相聯(lián)、緊密結(jié)合，治安部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)是聯(lián)結(jié)治安工作職能和業(yè)務(wù)建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)，執(zhí)法問(wèn)題直接關(guān)系到治安隊(duì)伍的整體能力和水平。因而，加強(qiáng)治安隊(duì)伍的執(zhí)法規(guī)范建設(shè)，提升治安民警執(zhí)法能力和水平，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（一）綜合利用警力資源提高執(zhí)法質(zhì)量

在全部公安工作中，隊(duì)伍建設(shè)是根本。要提高治安執(zhí)法工作的水平，就必須以人為本，加強(qiáng)治安民警隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)，為提高辦理案件的執(zhí)法質(zhì)量提供保證。其中，充足的警力是不可或缺的基本條件，警力下沉無(wú)疑是更好地維護(hù)社會(huì)治安狀況的有效手段。這樣做，群眾就可以感到警察就在身邊，增強(qiáng)親和力，犯罪分子感到警察無(wú)處不在，增強(qiáng)威懾力。如此方能為增強(qiáng)基層單位的實(shí)力，增強(qiáng)基層的活力，提高工作水平，為公安工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。警力資源的科學(xué)配置很重要，小機(jī)關(guān)、大基層才能體現(xiàn)公安戰(zhàn)斗力。應(yīng)當(dāng)把警力推向基層,深入群眾,面向社會(huì)，新增加的公安編制無(wú)條件地充實(shí)基層一線(xiàn)單位。當(dāng)前基層警力不足，短時(shí)間內(nèi)大幅度增加也不現(xiàn)實(shí)。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的警力資源的開(kāi)發(fā)整合，盡可能地盤(pán)活警力資源，進(jìn)一步充實(shí)基層，使每名警察都有機(jī)會(huì)發(fā)展自身的職業(yè)能力，各盡其才，在其工作崗位上提高執(zhí)法水平和工作效率。

（二）提升民警素質(zhì)提高執(zhí)法質(zhì)量

我們應(yīng)當(dāng)打造一支具有政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律素質(zhì)的高素質(zhì)的治安民警隊(duì)伍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，執(zhí)法功能不僅在于管理、控制和打擊，更在于依法保護(hù)和服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中，在提高服務(wù)質(zhì)量中加強(qiáng)管理。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)民警從維護(hù)和鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的高度，來(lái)看待執(zhí)法質(zhì)量問(wèn)題。借助民警身邊的先進(jìn)典型事例，引導(dǎo)和教育民警打牢執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)，帶著對(duì)人民群眾的深厚感情開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，把執(zhí)法為民的思想根植于治安部門(mén)的每一位民警的頭腦中、每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)中，在提高治安民警隊(duì)伍的政治素質(zhì)上下功夫。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立和完善民警個(gè)人執(zhí)法檔案和執(zhí)法部門(mén)檔案，制定明確的、統(tǒng)一的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使公安機(jī)關(guān)每位民警都能充分認(rèn)識(shí)到哪些執(zhí)法行為是禁止的，哪些需要追究，需要受到什么追究，從而最大限度地預(yù)防和降低過(guò)錯(cuò)行為，遏制重大違法執(zhí)法案件的發(fā)生。同時(shí)進(jìn)一步明確政工、紀(jì)檢、督察、法制、控申等部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，通過(guò)各部門(mén)互通信息，互通情況，互相制約，形成“五位一體”的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的作用。

（三）嚴(yán)格民警培訓(xùn)提高執(zhí)法質(zhì)量

提高公安隊(duì)伍整體執(zhí)法素質(zhì)，是創(chuàng)新執(zhí)法理念的重要環(huán)節(jié)和有效保障。我們應(yīng)當(dāng)著力內(nèi)部挖潛，提升實(shí)力，以提高治安民警執(zhí)法質(zhì)量為重點(diǎn)，大力推進(jìn)教育培訓(xùn)工作。通過(guò)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變民警執(zhí)法辦案理念。圍繞提高打擊處理效能、提高執(zhí)法辦案質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)辦案民警的法制培訓(xùn)，建立旁聽(tīng)庭審制度等措施，教育引導(dǎo)民警強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)和訴訟意識(shí)，更多地依靠現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查走訪(fǎng)、刑事科學(xué)技術(shù)、信息化等手段，提高民警的執(zhí)法辦案技巧和水平。近年來(lái)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)全面加強(qiáng)法制建設(shè)，公安工作法治化管理水平明顯提升。但是，與社會(huì)主義法治理念的要求相比，還有不少差距，還存在不少問(wèn)題。提高執(zhí)法質(zhì)量，說(shuō)到底是通過(guò)培訓(xùn)對(duì)民警執(zhí)法素質(zhì)的提高。我們應(yīng)當(dāng)確立崗位培訓(xùn)理念，由補(bǔ)課式、應(yīng)急式培訓(xùn)向系統(tǒng)化、正規(guī)化培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，由知識(shí)型教育向素質(zhì)型教育轉(zhuǎn)變，通過(guò)集中培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、專(zhuān)題講座、以案說(shuō)法等方式開(kāi)展培訓(xùn)，組織民警苦練基本功，突出實(shí)戰(zhàn)，以案講法，分期分批對(duì)治安民警開(kāi)展法律知識(shí)及執(zhí)法辦案知識(shí)培訓(xùn)。

（四）完善監(jiān)督考評(píng)制度提高執(zhí)法質(zhì)量

加強(qiáng)規(guī)范化管理和科學(xué)考評(píng)，是提高公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力的必由之路。一要加強(qiáng)治安民警隊(duì)伍正規(guī)化和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法活動(dòng)、內(nèi)部管理中存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，剖析原因，深挖根源，明確整改方向和整改重點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)整改措施，提高隊(duì)伍整體執(zhí)法素質(zhì)。二要充分發(fā)揮績(jī)效考評(píng)杠桿導(dǎo)向作用，結(jié)合地理區(qū)域特點(diǎn)，科學(xué)制定績(jī)效考評(píng)辦法，將執(zhí)法安全、打擊處理工作一并納入工作績(jī)效作為重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)，對(duì)執(zhí)法安全工作實(shí)行“一票否決”制，對(duì)打擊處理工作逐級(jí)量化分解考評(píng)，推動(dòng)兩者順利發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏。

在這個(gè)問(wèn)題上，我們應(yīng)當(dāng)全面深入推行公安行政執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法過(guò)程的控制和管理，逐步建立一案一評(píng)、日常專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查、年終考評(píng)相結(jié)合的考評(píng)制度。通過(guò)組織治安部門(mén)評(píng)選辦案質(zhì)量高手、辦案快手、調(diào)解能手等競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)，使民警在考評(píng)中縱比看進(jìn)步，橫比看差距，實(shí)現(xiàn)民警從畏懼考評(píng)，逐步向歡迎臨檢的思想轉(zhuǎn)變。其中的一案一評(píng)制度，就是對(duì)案件受理、查辦、處理全程把關(guān)，事前、事中、事后全程監(jiān)督，筑起督察、審核、審批“三道防線(xiàn)”，將執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)作為治安部門(mén)和派出所規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容，保證執(zhí)法質(zhì)量，切實(shí)提高基層民警的執(zhí)法能力。通過(guò)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議，可以充分發(fā)揮執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)在規(guī)范執(zhí)法方向的指揮棒作用，不斷完善考評(píng)的方式方法，實(shí)行平時(shí)考評(píng)、階段考評(píng)與年度考評(píng)相結(jié)合，組織實(shí)施好對(duì)各執(zhí)法單位、執(zhí)法部門(mén)半年度和年度的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)；推行辦案質(zhì)量網(wǎng)上公示點(diǎn)評(píng)、定期通報(bào)分析等制度，抓好最佳最差案件評(píng)析、個(gè)案執(zhí)法建議等工作，促使民警提高執(zhí)法質(zhì)量。

（五）改善執(zhí)法環(huán)境提高執(zhí)法質(zhì)量

公開(kāi)透明是法治的重要屬性，是法治具有權(quán)威性和得以實(shí)施的基礎(chǔ)。然而，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下公安機(jī)關(guān)把專(zhuān)政作為公安工作的主功能，把嚴(yán)管與神秘等同起來(lái)，執(zhí)法缺乏透明度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，公開(kāi)透明執(zhí)法是其內(nèi)在要求，對(duì)知情權(quán)的法律保護(hù)更加重視。為此，我們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能的新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)警務(wù)方式由“暗箱”操作向透明管理、由主要依靠行政手段的強(qiáng)制管理向更加注重依靠法律手段的文明管理轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)當(dāng)根除特權(quán)思想，治理衙門(mén)作風(fēng)，提高工作效率，真正做到執(zhí)法權(quán)力明晰化、執(zhí)法行為公開(kāi)化、執(zhí)法程序規(guī)范化。我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和整合法制、督察、紀(jì)檢、和控申等部門(mén)的監(jiān)督職能，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，有力地開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督。積極探索新的監(jiān)督方式，完善監(jiān)督程序，把執(zhí)法監(jiān)督工作的重心下移，加大對(duì)關(guān)鍵執(zhí)法環(huán)節(jié)和重點(diǎn)執(zhí)法部位的監(jiān)督，努力做到民警的權(quán)力行使到哪里，執(zhí)法監(jiān)督工作就跟隨到哪里。這樣做，既能防患于未然，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種執(zhí)法問(wèn)題，促進(jìn)執(zhí)法工作順利開(kāi)展。與此同時(shí)，拓展外部監(jiān)督渠道，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。大力借助社會(huì)監(jiān)督力量，在自覺(jué)接受黨委、政府、人大、政協(xié)監(jiān)督的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)各界特別是新聞媒體對(duì)公安執(zhí)法工作的監(jiān)督作用，多管齊下，多措并舉，全方位深層次地開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)執(zhí)法工作，努力提高執(zhí)法水平。這方面的工作，應(yīng)當(dāng)正確處理好內(nèi)部與外部的關(guān)系，做到“內(nèi)方外圓”。既要從嚴(yán)治理公安內(nèi)部，又要主動(dòng)協(xié)調(diào)、積極改善外部執(zhí)法環(huán)境。應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體宣傳典型，塑造治安民警良好形象，爭(zhēng)得群眾的理解、支持，自覺(jué)配合民警的執(zhí)法工作，為民警執(zhí)法工作營(yíng)造一個(gè)整體優(yōu)良的大環(huán)境。促進(jìn)執(zhí)法和諧、和諧執(zhí)法。

（六）規(guī)范案卷制作提高執(zhí)法質(zhì)量

我們應(yīng)當(dāng)以提高案件質(zhì)量為核心，加強(qiáng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的審核把關(guān)力度。通過(guò)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)案件進(jìn)行歸檔、評(píng)析、考評(píng)，最大限度地校正治安民警的工作責(zé)任心，有效減少和杜絕各類(lèi)執(zhí)法問(wèn)題的產(chǎn)生。通過(guò)建立治安民警執(zhí)法檔案，將考評(píng)結(jié)果裝入檔案中，做為年終績(jī)效考評(píng)的重要依據(jù)。一方面，針對(duì)案件卷宗中存在的執(zhí)法問(wèn)題，把提高案件卷宗制作水平作為強(qiáng)化執(zhí)法質(zhì)量的突破口，精心施策。另一方面，加強(qiáng)審核把關(guān)，注重整改問(wèn)題，確保執(zhí)法質(zhì)量的提高。

Key works:public security enforcement;quality of law execution;rule of law resouces;basidpath

Quality Problems of Public Security Administrative Execution and its Solutions

SHEN Hui-zhang
（Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

Nowadays,it is widely recognized of some problems in the Public Security Administrative Execution such as the deviation of value orientation and the nonstandard procedures.Public security policemen are not being strict with themselves hinders rigorous enforcements of the law;the low vocational quality influences the standardization of law enforcements;the unawareness of human rights disturbs the civilized enforcements;the indifference to the laws weakens the fairness of executions;and the inquiries by torture leads to unjust cases.All the above problems have lowered the quality of public security enforcement.With the widely concern and intensive reflection by the general public,they shall be urgently solved and the basic ways to solve these problems are as follows:utilizing police resources comprehensively,improving the personnel qualities of plicemen,strengthening education and training,perfecting supervision and assessment system,updating the law-enforcement as well as regulating the making of legal files.

D631.4

A

2095-1140（2011）06-0009-05

2011-10-15

2011年公安部公安理論及軟科學(xué)研究計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目《基于社會(huì)管理創(chuàng)新的輿情導(dǎo)控機(jī)制研究》（2011LLYJJSS T045）。

沈惠章（1956-），男，江蘇啟東人，江蘇警察學(xué)院教授，主要從事公安學(xué)研究。

王道春）