論行政程序抗辯權(quán)的法治行政價(jià)值

龔向田

（懷化學(xué)院，湖南 懷化 418008）

論行政程序抗辯權(quán)的法治行政價(jià)值

龔向田

（懷化學(xué)院，湖南 懷化 418008）

現(xiàn)代法治包含形式法治與實(shí)質(zhì)法治兩種形態(tài)，相應(yīng)地，法治行政也展現(xiàn)為形式意義的法治行政與實(shí)質(zhì)意義的法治行政。行政主體對相對人擬作出不利決定時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的合法性或正當(dāng)性理由；行政程序抗辯權(quán)的存在與運(yùn)行使相對人在行政程序中針對行政主體所持的理由是否真正合法或正當(dāng)而予以有效抗辯，從而有力促進(jìn)了形式意義的法治行政與實(shí)質(zhì)意義的法治行政的生成。

行政程序抗辯權(quán)；形式意義的法治行政；實(shí)質(zhì)意義的法治行政

行政程序抗辯權(quán)指在行政程序中相對人依據(jù)其掌握的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)針對行政主體擬作出的不利決定所持的理由進(jìn)行辯解、質(zhì)證及反駁，旨在促使行政主體對其正式作出的不利決定具有合法性或正當(dāng)性的權(quán)利。法治的核心功能是控制行政權(quán)，因而法治行政乃法治的重心，現(xiàn)代法治包含形式法治與實(shí)質(zhì)法治兩種形態(tài)，相應(yīng)地，法治行政也展現(xiàn)為形式意義的法治行政與實(shí)質(zhì)意義的法治行政。“法治行政的要害在于保持法律對行政的控制，而這一目標(biāo)只有借助行政程序的作用才能實(shí)現(xiàn)。……如果沒有行政程序，行政機(jī)關(guān)可以隨意選擇實(shí)施行政法的時(shí)機(jī)、方式、方法和步驟，行政機(jī)關(guān)就可以通過濫設(shè)程序壁壘的方法或者采用拖延執(zhí)法的方法取消行政法賦予公民、組織的權(quán)益，同時(shí)也可以通過選擇欠缺正當(dāng)性和科學(xué)性的執(zhí)法方法加重公民、組織的行政法義務(wù)。”[1]這從反面說明了現(xiàn)代行政程序維護(hù)和促進(jìn)法治行政的重要價(jià)值。現(xiàn)代行政程序促進(jìn)法治行政的關(guān)鍵在于蘊(yùn)含其中的諸多程序性權(quán)利的作用，尤其是行政程序抗辯權(quán)的作用，故而，行政程序抗辯權(quán)的價(jià)值必然有助于法治行政的實(shí)現(xiàn)。

一、有助于實(shí)現(xiàn)形式意義的法治行政

形式意義的法治行政要求遵循嚴(yán)格規(guī)則主義，即“無法律即無行政”，荷蘭著名學(xué)者克拉勃在他的《近代國家觀念》一書中指出：首先，公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生于法律；其次，主權(quán)者的權(quán)利或政府的一切構(gòu)成權(quán)的基礎(chǔ)同樣來源于法律；再次，行政法和私法間在原則上沒有區(qū)別，即它不僅否定法律權(quán)力以外的其他權(quán)力，而且對于自以為是的主權(quán)者不留余地。[2](p25-90)因此，毋庸置疑，行政權(quán)的運(yùn)用或行政行為的實(shí)施必須在法律的框架之內(nèi)進(jìn)行。我國羅豪才教授主編的教材認(rèn)為，行政法的基本原則就是行政法治原則，后者又可以分解為行政合法性原則與行政合理性原則。其中行政合法性原則的具體要求包括：其一，任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在；其二，任何行政職權(quán)的行使都必須依據(jù)法律、遵守法律；其三，任何行政職權(quán)的委托及其運(yùn)用都必須具有法律依據(jù)、符合法律要旨；其四，任何違反上述三點(diǎn)規(guī)定的行政活動，非經(jīng)事后法律認(rèn)許，均得以宣告為“無管轄權(quán)”或“無效”。[3](p35-39)顯然，此處的行政合法性原則是形式意義的行政法治的集中體現(xiàn)。在國內(nèi)，周佑勇教授對行政法基本原則進(jìn)行了較為系統(tǒng)、深入的研究，他認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包含行政法定、行政均衡以及行政正當(dāng)三大原則，其中行政法定原則又分解為職權(quán)法定、法律優(yōu)先及法律保留三項(xiàng)子原則。[4]筆者以為，周教授所言的“行政法定原則”應(yīng)該是形式意義的行政法治的標(biāo)志，而“行政均衡與行政正當(dāng)原則”應(yīng)該是實(shí)質(zhì)意義的行政法治的標(biāo)志。那么，行政程序抗辯權(quán)又是怎樣促進(jìn)形式意義的行政法治的呢？

行政程序抗辯權(quán)的行使所針對的對象，即行政主體擬作出不利決定的理由，可分為合法性理由（事實(shí)材料、法律規(guī)范）和正當(dāng)性理由（政策形勢、公共利益、慣例公理等），這里的合法性理由應(yīng)指形式意義的行政法治的理由，行政主體雖然應(yīng)當(dāng)說明擬作出的不利決定的合法性理由，但其所說明的理由不一定合法，因此還需行政相對人對之予以抗辯，才能真正促使行政主體依法行政。相對人的行政程序抗辯權(quán)是對行政主體依法行政的一種重要的約束和監(jiān)督手段。“行政相對人進(jìn)入行政活動，依照法定程序享有一系列的程序權(quán)利，這些權(quán)利形成了防范行政主體出現(xiàn)違法行政的制約性，”這里的程序權(quán)利包括行政程序抗辯權(quán)。“既然行政相對人參與了行政過程，公民權(quán)利就可以在一定程度上介入行政權(quán)力，被公民權(quán)利充分滲透的行政權(quán)力將是使行政權(quán)力沿著法制軌道運(yùn)行的內(nèi)在保證。”[5](p176-178)行政主體所作出的不利決定的法律事實(shí)依據(jù)應(yīng)遵循禁止主觀臆斷規(guī)則、符合證明邏輯規(guī)則及主要事實(shí)依據(jù)規(guī)則；法律依據(jù)應(yīng)遵循全面展示法律規(guī)則、法律沖突擇上規(guī)則及排除非法律性規(guī)范規(guī)則。[6](p396-397)這雖然是針對行政主體作出不利行政決定時(shí)所附的合法性理由之標(biāo)準(zhǔn)，但完全可借以說明行政主體擬作出不利行政決定時(shí)所附的合法性理由之標(biāo)準(zhǔn)。如此，則行政相對人可以根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)評判行政主體是否真正依法行政，如發(fā)現(xiàn)行政主體的所呈現(xiàn)的法律事實(shí)依據(jù)與法律依據(jù)違法，行政相對人可以對之予以辯解、質(zhì)證甚至反駁，從而促使形式意義的法治行政得以實(shí)現(xiàn)。

二、有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的法治行政

實(shí)質(zhì)意義的法治行政理念的確立經(jīng)歷了一定的過程，對此，戰(zhàn)后日本行政法學(xué)的領(lǐng)軍人物田中二郎教授在其《依法行政之原理》一書中給予了科學(xué)合理的分析，在他看來，實(shí)質(zhì)意義的法治行政理念從無到有歷經(jīng)了三個(gè)階段：第一，最初學(xué)者們認(rèn)為，一切行政行為運(yùn)行都必須依法進(jìn)行，否則，就是違法，此時(shí)實(shí)質(zhì)意義的法治行政還無立足之地或沒有被認(rèn)可；第二，后來實(shí)質(zhì)意義的法治行政已初步出現(xiàn)并被認(rèn)可，因?yàn)閷W(xué)者們認(rèn)為除了侵害人民權(quán)利或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)之行為，必須有法律之根據(jù)之外，其余行為行政機(jī)關(guān)擁有自由決定的權(quán)力；第三，最近，在學(xué)者們看來，只要不違反法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就能自由行使權(quán)力，而非行政機(jī)關(guān)的一舉一動皆須有法律根據(jù)，如此，則實(shí)質(zhì)意義的法治行政運(yùn)行的空間更為廣闊。[7](p49)據(jù)此，我們認(rèn)為，最初行政法對行政行為的規(guī)范采取的是純粹的形式意義的法治行政，因?yàn)樾姓袨橹挥性诰哂忻鞔_的法律根據(jù)時(shí)才能被認(rèn)定為合法。其后行政法對行政行為的規(guī)范采取的是部分的形式意義的法治行政與部分的實(shí)質(zhì)意義的法治行政。當(dāng)代行政法完全認(rèn)可了實(shí)質(zhì)意義的法治行政的普遍運(yùn)用，因?yàn)橹灰贿`反行政法規(guī)范的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的自由決定都應(yīng)視為合法。

關(guān)于實(shí)質(zhì)意義的法治行政的要求，我國官方與學(xué)界都有很好的說明，如2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中對實(shí)質(zhì)意義的法治行政作出了明確要求：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”羅豪才教授主編的教材認(rèn)為，行政法的合理性原則（實(shí)質(zhì)法治原則）的具體要求應(yīng)包括：其一，行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；其二，行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；其三，行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。[3](p43)

學(xué)者方世榮從相對人的視角重構(gòu)行政法的基本原則時(shí)，對實(shí)質(zhì)行政法治原則作了較為完整的且合理的詮釋。首先，他總結(jié)了目前實(shí)質(zhì)行政法治的基本內(nèi)容或要求，即行政行為應(yīng)符合法律的目的、行政行為應(yīng)當(dāng)又正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)、行政行為的內(nèi)容必須合乎情理、行政行為的作出應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素等。但方世榮教授認(rèn)為，這還只是對行政主體的主觀方面的要求，完整的實(shí)質(zhì)行政法治還應(yīng)包括對行政主體行使自由裁量權(quán)客觀標(biāo)準(zhǔn)的要求以及行政相對人享有參入形成合理行政決定的權(quán)利的要求。[5](p204-205)顯然，這是對實(shí)質(zhì)行政法治理論的完善與發(fā)展。尤其是方世榮教授在上面提出的實(shí)質(zhì)行政法治的第三個(gè)要求，即“行政相對人享有參入形成合理行政決定的權(quán)利”已蘊(yùn)含了行政程序抗辯權(quán)的內(nèi)容，因?yàn)檫@一要求包含三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）行政相對人享有對行政主體的理論、辯理的權(quán)利；（2）行政相對人對行政自由裁量權(quán)的行使具有了解權(quán)；（3）行政相對人對行政主體的某些自由裁量式的決定，有通過協(xié)商、選擇、競爭的方式來加以確定的權(quán)利。[5](p205)其中（1）與（3）的內(nèi)容可以說是行政程序抗辯權(quán)的具體表現(xiàn)。

實(shí)質(zhì)行政法治是現(xiàn)代社會行政裁量廣泛運(yùn)用的必然要求，法律的正義價(jià)值體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是立法者所制定的法律所追求的應(yīng)當(dāng)是普遍正義，即無論任何人抑都應(yīng)平等地遵守法律的普遍約束力，否則就將遭到平等地制裁；二是所制定的法律在實(shí)施過程所追求的應(yīng)當(dāng)是“個(gè)案正義”，換言之，法律實(shí)施者之公正適當(dāng)?shù)臎Q定或裁判必須根據(jù)個(gè)案情況的需要作出。顯然，在行政領(lǐng)域，只有行政裁量才能避免抽象、一般的法律規(guī)范僅帶來普遍正義的弊端達(dá)到追求個(gè)案正義的目的。然而，行政裁量權(quán)是一把雙刃劍：一方面行政裁量權(quán)正當(dāng)行使必然會實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義；另一方面，過度的或不必要的行政裁量權(quán)必然會對個(gè)案正義造成危害，因此，我們必須謹(jǐn)慎對待行政裁量權(quán)，誠如英國著名的行政法學(xué)家威廉·韋德所言，“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。”[8](p70)由于形式行政法治制約行政裁量的嚴(yán)重不足，故而，我們需要倡導(dǎo)一種實(shí)質(zhì)意義的行政法治對行政裁量予以有效治理。周佑勇教授認(rèn)為，對行政裁量的有效治理應(yīng)當(dāng)在行政法基本原則的統(tǒng)制之下具體從四個(gè)向度進(jìn)行：（1）對行政裁量的范圍必須通過行政規(guī)則加以適當(dāng)限定；（2）對行政裁量的實(shí)體內(nèi)容必須通過均衡性的利益衡量作出合理建構(gòu)；（3）對行政裁量的過程必須通過實(shí)質(zhì)性的利益溝通作出最佳建構(gòu)；（4）確保這些行政裁量的建構(gòu)最為適當(dāng)必須通過司法審查技術(shù)的相應(yīng)跟進(jìn)和完善。[9](p42)顯然，這是對行政裁量予以實(shí)質(zhì)法治的最好表達(dá)。

上述我們對實(shí)質(zhì)行政法治的歷史發(fā)展、根本原因及基本要求作了簡要的闡述，那么，行政程序抗辯權(quán)為什么能促進(jìn)實(shí)質(zhì)行政法治以及如何促進(jìn)實(shí)質(zhì)行政法治的呢？

無疑，形式法治重視的是規(guī)范，而不是事實(shí)，而實(shí)質(zhì)法治關(guān)注的不僅是規(guī)范，更關(guān)注規(guī)范是否適用于事實(shí)，而在事實(shí)與規(guī)范之間，溝通程序是最好的橋梁。正如凡·豪埃克(Mark.Van Hoecke)所言：“如果法律是理性的，理性又被理解為溝通理性(communicative rationality)，那么，法律就是一種溝通，而不僅僅是人際交往的不同規(guī)范的集合。”[10](p10)行政程序抗辯權(quán)作為相對人對行政主體所提出的不利指控予以辯解、質(zhì)證及反駁的權(quán)利，不僅是一種溝通，而且是一種富有成效的溝通方式。“如果說嚴(yán)格規(guī)則模式的行政法是注重‘形式合理性’的，而現(xiàn)代行政自由裁量的實(shí)質(zhì)化表明對‘實(shí)質(zhì)合理性’的要求，那么程序抗辯能夠使行政正當(dāng)理由通過交涉性的程序得以證成，因而它是協(xié)調(diào)‘形式合理性’與‘實(shí)質(zhì)合理性’的重要機(jī)制。”[11]因此，在行政法領(lǐng)域，只有借助于行政程序抗辯權(quán)，行政相對人對適用于具體法律事實(shí)的法律規(guī)范予以抗辯，促使行政主體理性地選擇法律規(guī)范，消弭法律規(guī)范與具體法律事實(shí)之間的溝壑，行政裁量的能動性和個(gè)案的正義性才能實(shí)現(xiàn)，規(guī)范才能更好地適用于事實(shí)，從而促使行政裁量真正走向?qū)嵸|(zhì)法治。

如上所述，行政程序抗辯權(quán)的行使所針對的對象，即行政主體擬作出不利決定的理由，可分為合法性理由（事實(shí)材料、法律規(guī)范）和正當(dāng)性理由（政策形勢、公共利益、慣例公理等），這里的正當(dāng)性理由應(yīng)指實(shí)質(zhì)意義的行政法治的理由，行政主體雖然應(yīng)當(dāng)說明擬作出的不利決定的正當(dāng)性理由，但其所說明的理由不一定正當(dāng)，因此還需行政相對人對之予以抗辯，才能真正促使實(shí)質(zhì)意義的行政法治走向?qū)崿F(xiàn)。章劍生教授認(rèn)為，“用于支撐行政行為自由裁量的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，我們稱之為行政行為的正當(dāng)性理由。要求行政主體就行政行為說明正當(dāng)性理由的客觀依據(jù)是行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，主觀依據(jù)是防止行政自由裁量權(quán)的濫用。”其中篩選事實(shí)的依據(jù)包括排除非法證據(jù)規(guī)則、遵循因果聯(lián)系規(guī)則以及疑惑事實(shí)從無規(guī)則；選擇法律的依據(jù)包括遵守慣例公理規(guī)則、體現(xiàn)政策形勢規(guī)則以及符合公共利益規(guī)則。[12]這雖然是針對行政主體作出不利決定時(shí)所應(yīng)說明的正當(dāng)性理由的依據(jù)，但同樣可以借以解釋行政主體作出不利決定之前所應(yīng)告知行政相對人擬作決定的正當(dāng)性理由之依據(jù)。如此，則行政相對人可以根據(jù)這些依據(jù)評判行政主體是否真正做到正當(dāng)行政，如發(fā)現(xiàn)行政主體作出不利決定之前所呈現(xiàn)的事實(shí)依據(jù)與法律依據(jù)有違正當(dāng)性，行政相對人則可以對之予以辯解、質(zhì)證甚至反駁，從而促使實(shí)質(zhì)意義的法治行政得以生成。

為了進(jìn)一步認(rèn)識相對人的行政程序抗辯權(quán)對促進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的法治行政的重要性，我們來觀察現(xiàn)實(shí)生活中的一個(gè)典型案例，即杜寶良交通違章處罰案。案情簡介：北京販菜杜寶良，系安徽農(nóng)民，2005年5月23日收到一張10500元的罰單，緣由是2004年7月20日至2005年5月23日杜寶良在駕駛小貨車運(yùn)菜時(shí)，在每天必經(jīng)的北京市西城區(qū)真武廟頭條西口被“電子眼”拍下闖禁行105次，每次罰款100元，總共被罰款10，500元。但此前，從未有交管部門告知他有違法行為。2005年6月1日，杜寶良前往北京西城交通支隊(duì)執(zhí)法站接受了巨額罰款。在社會輿論的鼓舞下，6月13日，杜寶良向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟，申請撤銷北京市公安交通管理局西城交通支隊(duì)西單隊(duì)對他的行政處罰決定。6月18日，北京西城法院正式受理“杜寶良案”。7月27日，在北京交管部門根據(jù)《人民警察法》及《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，以內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的方式，對西單隊(duì)的執(zhí)法行為予以糾正后，杜寶良撤訴。[13]

顯然，對本案進(jìn)行分析可知，由于行政主體在作出對行政相對人的的不利決定之前沒有保障相對人的行政程序抗辯權(quán)從而使作出的行政決定違反了行政實(shí)質(zhì)法治。如此，則從反面證成了尊重與保障行政程序抗辯權(quán)有助于實(shí)質(zhì)意義的行政法治的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十條規(guī)定：“機(jī)動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者20元以上200元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰。”而杜寶良闖禁行105次，每次罰款100元，總共被罰款10，500元，這樣的處罰決定在形式上是合法的，但嚴(yán)重違反了實(shí)質(zhì)法治。首先，對于“總共被罰款10，500元”的這一處罰決定有違行政實(shí)質(zhì)法治，因?yàn)槿绻鳛樾姓黧w的北京西城交通支隊(duì)在第一次處罰決定之前告知作為行政相對人的杜寶良有抗辯權(quán)，這樣的處罰結(jié)果通常是不可能發(fā)生的。其次，對于“每次罰款固定為100元”的行政決定也是違行政實(shí)質(zhì)法治的，因?yàn)椋瑸槭裁疵看瘟P款固定為100元，并非50元或150元，而50元或150元也是符合《中華人民共和國道路交通安全法》第九十條的規(guī)定。其中一個(gè)重要的原因是行政主體在作出裁量處罰決定之前沒有告知擬作出決定的實(shí)質(zhì)法治理由或正當(dāng)性理由，也沒有告知相對人擁有行政程序抗辯權(quán)，從而使相對人無法參與行政決定的過程，而實(shí)質(zhì)意義的行政法治的重要標(biāo)志之一，乃裁量式的決定應(yīng)當(dāng)是行政主體與行政相對人通過抗辯達(dá)成合意的結(jié)果。

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[13]杜寶良事件回放[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2005-07/28/content_3278144.htm.

Key works：defense right of administrative procedure;formal legal administration;substantive legal administration

On the Legal Administrative Value of the Defense Right of Administrative Procedure

GONG Xiang-tian
（The Politics and Law Department of Huaihua College,Huaihua,418008）

Modern rule of law contains two forms:formal rule of law and substantive rule of law.Accordingly,the legal administration also manifests formal legal administration and substantive legal administration.The disadvantage decision to a private party made by Administrative Subject should be based on a certain legitimacy or justification ground.The existence and operation of the defense right of administrative procedure make private party effectively defend for the Legality or legitimacy of the arguments of the administrative subject.Thereby it strongly promotes the formation of the formal legal administration and the substantive legal administration.

D922.1

A

2095-1140（2011）06-0055-04

2011-07-15

民生保障與行政執(zhí)法規(guī)制研究（11C0992）。

龔向田（1970－ ），男，湖南邵陽人，懷化學(xué)院教師，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)研究。

葉劍波）