淺談社會管理創(chuàng)新視野中的民族區(qū)域自治

肖坤杰

（廣西大學，廣西 南寧 530003）

淺談社會管理創(chuàng)新視野中的民族區(qū)域自治

肖坤杰

（廣西大學，廣西 南寧 530003）

民族區(qū)域自治制度，作為我國憲法所規(guī)定的基本的政治制度，是中國特色社會主義法律制度的有機組成部分，是中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國自身的民族族群特點，從政治、經(jīng)濟、文化等特殊國情出發(fā)構建的具有中國特色的民族區(qū)域自治制度。在社會管理創(chuàng)新中不斷地發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，是我國在新的形勢之下，面對新的情況，解決新的問題所采取的必然措施，更是堅持和完善民族區(qū)域自治制度所應當采納的科學之舉。

民族區(qū)域自治；社會管理創(chuàng)新

2011年5月30日，胡錦濤總書記主持召開政治局會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題，這次會議總結了從十一屆三中全會以來，黨和政府在實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新這一偉大的歷史進程中所取得的輝煌成績、提出了在創(chuàng)新社會管理的過程中面臨的理論和實踐方面的問題，并從政治、經(jīng)濟，社會乃至國家戰(zhàn)略安全的角度論述了加大社會管理創(chuàng)新的重要性。應該說，在我國不斷適應全球化進程、社會逐漸轉(zhuǎn)型，以及改革向縱深方向推進等基本社會現(xiàn)實情境之下，提出加大社會管理創(chuàng)新這一歷史課題，是黨和政府對我國社會發(fā)展現(xiàn)實以及將在需求恰當、準確而又科學的分析，是黨和政府從戰(zhàn)略全局的角度對當前社會發(fā)展格局提出的新要求，符合我國的社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實，是黨和政府高屋建瓴思維的重要體現(xiàn)。那么，在黨和政府大力提倡社會管理創(chuàng)新這一新的理論與社會實踐背景之下，作為具有中國特色的基本政治制度的民族區(qū)域自治制度，將如何適應這一當前形勢發(fā)展的需要，就成為了理論界所應該思考的問題，筆者借此機會，就這一問題做一些基礎的研究。

一、我國民族區(qū)域自治制度的沿革

就中國的民族構成結構而言，其主體還是漢族，少數(shù)民族人口數(shù)量相對較少。在居住的地域構成方面，我國的少數(shù)民族則主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、廣西、寧夏、云南、甘肅、貴州、青海、吉林、四川等省份，呈現(xiàn)著大雜居，小聚居的特點。目前我國總共設置了五個少數(shù)民族自治區(qū)，分別是廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏藏族自治區(qū)。那么，作為我國基本政治制度的民族區(qū)域自治制度，其形成過程又是如何？筆者試圖從以下幾個方面進行梳理：

可以肯定的是，在中國共產(chǎn)黨成立的初期，也就是在舊民主主義革命時期，我們黨就開始研究和設計民族自治問題的基本理論，早在中國共產(chǎn)黨第二次人民代表大會召開期間，我黨就提出:“在中華聯(lián)邦共和國總體框架之下，允許存在蒙古、西藏、回疆這三大政治自治實體，中華聯(lián)邦共和國在實行自由聯(lián)邦制的基本原則的基礎之上，承認蒙古、西藏、回疆實現(xiàn)民族自治意義上的政治自治?！盵1]時隔十二年之后，我黨又在中華蘇維埃全國代表大會上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中提出:“基于國內(nèi)弱小民族政治、經(jīng)濟發(fā)展滯后的現(xiàn)實，各弱小民族可以根據(jù)民族發(fā)展的特點，享有自我發(fā)展的政治特權，各弱小民族可以根據(jù)需要自主的加入中華蘇維埃聯(lián)邦或者同蘇維埃聯(lián)邦分離，從而尋求建立自己的民族區(qū)域自治制度，中華蘇維埃政權也承認中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權”。[2]這一階段，我黨對民族區(qū)域自治的理解，還停留在一個較為初始的狀態(tài)，這個時期的民族區(qū)域自治理論，其鮮明的特點就聯(lián)邦制為國家結構形式統(tǒng)轄下的民族自治。

在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)國內(nèi)政治發(fā)展的需要，從構建抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的角度出發(fā)，開始了民族區(qū)域自治進一步的探索。1938年底，在黨的六屆六中全會（擴大）上，毛澤東同志從以下幾個方面對民族區(qū)域自治作出論述:“首先，在民族矛盾上升為我國社會主要矛盾的特殊歷史階段，在堅持抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎之上，各少數(shù)民族可以自主管理本民族事務，蒙、回、藏、苗、彝、番等各少數(shù)民族享有與漢族人民平等地建立統(tǒng)一民族國家的權利。其次，在有少數(shù)民族與漢族雜居的地方，基層民主政權（比如省、縣）應當根據(jù)自身獨特性，設置由當?shù)厣贁?shù)民族人員組成的地方政權機構，綜合管理本民族以及本民族與其他各少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟以及社會等事務。最后，少數(shù)民族與漢族所不同的宗教信仰、社會習俗、以及在自我發(fā)展過程中形成的特色民族文化系統(tǒng)，漢族人民應當予以尊重，從民族語言存在的特點出發(fā)，應當尊重他們自主選擇學習漢語的權利，也應當幫助他們發(fā)展具有民族特色的文化教育事業(yè)。”[3]我黨這一時期民族區(qū)域自治理論的主要特點，是在建立、鞏固和完善抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，最大程度上調(diào)動全民族抗戰(zhàn)的熱情基礎之上提出的民族自治，是各民族并須在堅持共同抗日原則基礎上的民族平等、民族自決。

經(jīng)過艱苦卓絕的解放戰(zhàn)爭，中國共產(chǎn)黨帶領全國人民奪取了政權。在中華人民共和國成立的初期，我們黨又帶領全國人民制定了中華人民共和國第一部憲法，即1954年憲法，就具體的法律條款而言，五四憲法分別在序言、總綱中規(guī)定民族自治、民族平等的基本原則以及第三章第五節(jié)中以九個條款的內(nèi)容規(guī)定了民族自治地方的自治機關的基本內(nèi)容，應該說，這一時期的民族區(qū)域自治制度，其內(nèi)容與當時國內(nèi)政治、經(jīng)濟等情況保持了一致，是當時國情的客觀反映。

歷經(jīng)文化大革命十年浩劫，我們黨果斷放棄了以階級斗爭為綱的理論，確立了以經(jīng)濟建設為中心的基本路線，提出了改革開放的基本國策，并在1982年帶領全國人民制定了中華人民共和國第四部憲法，即1982年憲法。1982年憲法分別在序言、總綱以及第三章第五、六節(jié)中明文規(guī)定了民族區(qū)域自治制度。從法律繼承的角度而言，1982年憲法沿襲和完善了1954年憲法有關民族區(qū)域自治制度的基本精神以及制度設計。雖然在制定1982年憲法面對民族自治問題時有過實行聯(lián)邦制還是單一制的爭論：比如鄧小平指出“還是實行民族區(qū)域自治制度比較好，比聯(lián)邦制好”，彭真也指出“我們國家就是實行民族區(qū)域自治制度，不搞聯(lián)邦制，不搞加盟共和國”[4]但最終我們還是選擇了單一制國家結構形式下的民族區(qū)域自治制度。在1982年憲法的基礎之上，1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年2月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》又再次進行了修改。至此，我國現(xiàn)行的民族區(qū)域制度基本形成。這一時期，我國不但以憲法和基本法律的形式確立了民族區(qū)域自治制度，而且還授予了民族自治地方的權力機關制定自治性法規(guī)、條例的權力，形成了民族區(qū)域自治制度統(tǒng)一于中央與自治地方權力分配的基本格局。

二、民族區(qū)域自治制度在推進社會管理創(chuàng)新背景之下的現(xiàn)狀以及面臨的問題

社會管理是指政府與非政府組織對各種社會事務進管理。理論界有人認為，“社會管理和社會控制是同義的，兩者是社會功能復雜化的產(chǎn)物”，[5]在民主與法治的國家，對社會實行控制的主要手段是法律。我國各民族自治地方也把民族自治區(qū)基本法律制度作為對社會實現(xiàn)控制的主要手段，而且其實際的效果也比較理想。但是，由于近些年來社會逐漸轉(zhuǎn)型、廣大民族自治地方本身的族群特點等因素的影響，原有的社會控制方法面臨著新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了新的問題。筆者以為，主要的問題和挑戰(zhàn)體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，某些自治機關沒有自覺地將社會管理的創(chuàng)新與民族自治地方的基本法律結合起來，立法、司法、執(zhí)法人員法治觀念淡薄。與中東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較而言，民族自治地方吸引優(yōu)秀人才的能力不夠，導致了區(qū)域之內(nèi)的人才資源相對匱乏，特別是受過良好法制教育的少數(shù)民族干部則更少。所以，法律人才的缺乏與法律意識的淡薄是導致在推進社會管理創(chuàng)新過程中民族區(qū)域自治法律制度實施地不夠理想的主要原因之一。

第二，一些自治地方的區(qū)域立法不符合本區(qū)域內(nèi)社會發(fā)展的特殊規(guī)律。沒有經(jīng)過科學的社會調(diào)研，忽視社會發(fā)展規(guī)律的盲目立法行為是導致這一現(xiàn)狀的重要原因。順利推進社會管理創(chuàng)新，實現(xiàn)區(qū)域自治法律制度的良好治理，如果沒有科學立法作為前提，其想法最后只能是水中撈月。正如法學先哲亞里士多德所言：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定地良好的法律?！盵6]我國著名法學家李龍先生在此基礎上，對良法所應該具備的條件作出了進一步地分析：“第一，良法必須反映的是廣大人民的意志，第二，良法必須符合客觀規(guī)律”。[7]客觀地講，在廣大民族自治地方也不乏優(yōu)秀的立法，這些立法堪稱典范。但是，不能否認的是，一些立法由于各種原因，是部分領導，立法機關拍腦門、關起門來制定的。所以，這樣的立法不僅不能體現(xiàn)法律本身的規(guī)律，不能體現(xiàn)社會發(fā)展的規(guī)律，更不能體現(xiàn)廣大人民的意志。

第三，一些自治地方群眾的法律意識觀念淡薄，行為上受傳統(tǒng)落后觀念、習慣的束縛比較嚴重。由于歷史和現(xiàn)實的一些原因，廣大的民族自治地方經(jīng)濟、文化發(fā)展相對滯后，社會發(fā)展相對封閉，加之我國總體的法治道路是立法主導型，缺乏一定的社會基礎，所以，國家法律制度對這些地方的影響相對較弱，特別在落后的民族自治地方，法律對族群的影響較少，而家族，宗族的觀念卻得到強化。在有些地區(qū)，甚至“一些家族，宗族組織成為了一種潛在的破壞性力量”。[8]因此，我們所面對的現(xiàn)實是，先進的法律制度與落后的社會習慣、社會觀念之間的斗爭總是不時地出現(xiàn)。這也是我們在推進社會管理創(chuàng)新過程當中，實現(xiàn)民族區(qū)域自治基本法律制度良好調(diào)節(jié)所面臨的一個難題。

三、以社會管理創(chuàng)新為歷史契機，不斷完善民族區(qū)域自治制度的基本路徑

提出問題，分析問題產(chǎn)生的原因是解決問題的前提，也是其最終的歸宿，那么，在加大社會管理創(chuàng)新的進程中，我們又將如何將上述問題加以解決呢？筆者以為，可以從以下三個方面著手：

（一）以憲法為基礎，在實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的過程當中，完善民族區(qū)域自治法等基本法律制度，形成科學、完整、和諧的法律體系

我國《憲法》已經(jīng)在序言中規(guī)定，中華人民共和國是各民族共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強。在維護民族團結的過程當中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全民族共同繁榮，在此基礎之上，憲法又分別在第四條和第六節(jié)專節(jié)規(guī)定了民族區(qū)域制度的相關內(nèi)容。應該說，憲法的這些規(guī)定為各少數(shù)民族區(qū)域自治奠定了合法的憲政地位，也為《民族區(qū)域自治法》的制定提供了合法的立法基礎?？陀^地講，就目前憲法基本法律，民族自治方的立法體系而言，無論是從制度設計本身還是從整體架構而言，其基本的樣態(tài)還是與當前各民族自治地方的社會現(xiàn)實相一致的，但與此相矛盾的是，改革開放三十多年來，隨著民族自治地方政治、經(jīng)濟、社會、文化的不斷發(fā)展，原有的立法確實出現(xiàn)了與當前社會現(xiàn)實不相一致的地方，從而導致了法律的調(diào)節(jié)在民族自治地方社會管理中的頹勢。因此，在加大社會管理創(chuàng)新的背景之下，以憲法為基礎，完善民族自治地方的基本法律就成為了迫切需要解決的問題，筆者以為，可以從以下幾個方面具體著手：第一：必須深刻理解憲法中民族區(qū)域自治制度的理論精髓，“憲法是為了配置權力、反對濫權而期求制度生成的結果，憲法發(fā)展是各種社會力量交互作用的結果?！盵9]我國憲法中對民族區(qū)域制度的規(guī)定，首先確立的是各少數(shù)民族平等、民族團結、各民族共同繁榮的政治地位，在此基礎之上，以根本法的形式構建民族自治機關的圖式，從而實現(xiàn)黨和國家民族政策、政治目標的實現(xiàn)與民族自治地方權力的合理配置。其次，應該注重民族自治地方法律規(guī)范內(nèi)部本身的和諧統(tǒng)一，這是法律實現(xiàn)善治的前提和基礎。相反，在混亂、相互矛盾的法律規(guī)范之下意圖實現(xiàn)社會善治是不可想象的。因此，自治地方各級權力機關、行政機關應當特別注重各法律規(guī)范的銜接和統(tǒng)一。最后，可以嘗試在憲法與中央政策的允許之下，創(chuàng)造性地開發(fā)新的立法模式和立法項目。社會時時而變，法律并非時時而窮，不斷變更、發(fā)展的社會情勢與法律規(guī)范反應的遲鈍永遠是法治進程中客觀存在和需要面對的難題，特別是在實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的過程中，各級自治地方機關面臨的社會現(xiàn)實紛繁復雜的狀況更是可想而知。所以，發(fā)揮各級自治地方各級機關的主觀能動性，創(chuàng)造統(tǒng)一、和諧、與時俱進的法律體系也是解決這一矛盾的應然之舉。

（二）明確社會管理創(chuàng)新與民族區(qū)域制度各自的特點，找準結合點，形成兩者良性互動的局面

對于一項制度的建設，從來就包括制度本身與制度外部關聯(lián)因素兩方面的內(nèi)容，無論是加大社會管理的創(chuàng)新還是完善民族區(qū)域自治制度，就問題的本身而言，也應當包括上述兩項基本內(nèi)容。應該說，社會管理創(chuàng)新有其本身獨特的途徑和需要遵循的客觀規(guī)律。同理，民族區(qū)域制度的完善也會具有本身獨立的特點和基本的路徑。那么，兩個具有自身特點和規(guī)律的事物之間是不是絲毫不存在相關的聯(lián)系呢？筆者以為，答案必然是否定的。我們認為，我國的民族自治區(qū)制度制定的背景大體是基于當時的政治需要和社會發(fā)展的需求制定的，一項基本政治制度產(chǎn)生的前提首先面對的是活生生的社會關系，實際上，就我國民族區(qū)域自治制度制定的背景而言，當時的中央政府也是基于少數(shù)民族的區(qū)域特點才在適當?shù)臅r候提出了民族區(qū)域制度，民族區(qū)域制度依賴的基礎首先是社會。創(chuàng)新社會管理模式作為社會管理變革的一項新的要求，它的存在基礎又在哪？筆者以為，社會管理創(chuàng)新的基點也必然是民族區(qū)域制度的社會現(xiàn)實。所以，真實地反應民族自治地方社會基本架構和適應民族自治地方發(fā)展的式樣是完善民族區(qū)域自治制度和加大社會管理創(chuàng)新共同的話題，也是完善民族區(qū)域自治制度與加大社會管理創(chuàng)新的的共同點。所以，不斷地形成社會管理創(chuàng)新和完善民族區(qū)域制度兩者的良性發(fā)展格局至關重要，這也是民族區(qū)域制度本身應該具有的功能和重要使命，更是實現(xiàn)民族平等、民族團結、各民族共同繁榮的保障。

（三）堅持社會主義法治理念的基本導向，推進民族自治地方社會管理的創(chuàng)新

在新的歷史時期，我黨提出了社會主義法治理念重要的指導思想，社會主義法治理念作為一種具有中國特色的法治思想，是針對中國具體的國情提出的。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟高速地發(fā)展與政治體制、社會體制的改革相對滯后矛盾局面的形成給民族自治地方法治思維的更新提出了新的要求，正如筆者在現(xiàn)狀分析中提到，一些民族地方的人民群眾受傳統(tǒng)觀念束縛比較嚴重，特別是在面臨社會的急劇變革的背景之下，思想的斗爭在這些地區(qū)則尤為激烈。在推進社會管理創(chuàng)新的過程當中，一方面，我們必須根據(jù)社會主義法治理念的基本要求，積極地與落后的民族思想、觀念做斗爭，改進或者堅決摒棄落后的思想。同時，我們也應該吸收民族自治地方思想觀念的優(yōu)秀部分。筆者認為，在社會管理創(chuàng)新的過程當中，不斷革新民族自治地方某些陳舊的思想觀念，最為根本的就是應該將社會主義法治理念指導思想與本民族自治地方的實際情況結合起來，在堅持社會管理創(chuàng)新的過程當中，不斷地加大對社會主義法治理念的宣傳力度，特別是自治地方各級自治機關，更應該將社會主義法治理念自覺地運用到實際工作當中，確保社會主義法治理念、國家憲法、法律在社會管理創(chuàng)新的過程中得到有效地實現(xiàn)，從而確保民族自治地方的政治、經(jīng)濟、社會健康、有序、和諧發(fā)展。

民族區(qū)域自治制度，作為我國憲法所規(guī)定的基本的政治制度，是中國特色社會主義法律制度的有機組成部分，是中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國自身的民族族群特點，從政治、經(jīng)濟、文化等特殊國情出發(fā)構建的具有中國特色的民族區(qū)域自治制度。在社會管理創(chuàng)新中不斷地發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，是我國在新的形勢之下，面對新的情況，解決新的問題所采取的必然措施，更是堅持和完善民族區(qū)域自治制度所應當采納的科學之舉。歷史將證明，在社會管理創(chuàng)新中不斷地推進民族區(qū)域自治制度的改革與創(chuàng)新，對于民族自治區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會建設將有著顯著的功效，符合國家利益、社會利益、人民的根本利益。

[1]中共中央文件選集(1921—1925)[M].北京：中共中央黨校出版社，1982.36.

[2]中華蘇維埃憲法大綱[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/15300/154/2006/4/xi30346241172460021920-0.htm

[3]毛澤東.論新階段[A].中央檔案館.中共中央文件選集[C].北京：中共中央黨校出版社，1991.619-620.

[4]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.425.

[5]楊桂華.轉(zhuǎn)型社會控制論[M].北京：北京師范大學出版社，2009.110.

[6][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1965.199.

[7]李龍.良法論[M].武漢：武漢大學出版社，2005.6.

[8]田成有.鄉(xiāng)土社會中的民間法[M].北京：法律出版社，2005.132.

[9][英]馬丁·洛克林.公法與政治理論[M].鄭戈譯.北京：商務印書館，2002.13.

Key works：the regional ethnic autonomy;the innovation of social management

On the Regional Ethnic Autonomy in the View of Social Management Innovation

XIAO Kun-jie
（Guangxi University,Nanning,Guangxi 530004）

The system of regional ethnic autonomy,as a basic Chinese political system in the Constitution,is the integral part of the socialist legal system with Chinese characteristics.It is constructed by the Chinese Communist Party based on the study of the specific political,economic and cultural situations according to the characteristics of Chinese people.Considering our country's new situation,it is necessary and scientific for us to develop and improve this system of regional ethnic autonomy in order to solve new problems.

D922.15

A

2095-1140（2011）06-0078-04

2011-10-18

肖坤杰（1985- ），男，湖南武岡人，廣西大學法學院2010級憲法與行政法學碩士研究生，主要從事憲法基礎理論、人權法學研究。

葉劍波）