論“同票同權”背景下農民平等選舉權的有效實現

邵 歡

（華中師范大學，湖北 武漢 430070）

論“同票同權”背景下農民平等選舉權的有效實現

邵 歡

（華中師范大學，湖北 武漢 430070）

《選舉法》修正案增加了城鄉居民選舉人大代表“同權同票”的規定，但現階段我國農民平等選舉權的有效實現仍存在諸多制約因素，農村經濟發展的相對滯后、部分農民參與意識薄弱、農民代表過少、流動人口的選舉權處于兩不著的狀態和選舉程序的缺失，都影響農民“同票同權”的實現。為有效實現農民平等選舉權，可從以下幾個方面推進：即大力發展農村經濟，培養農民參與意識和權利意識，增加農民代表比例，改革戶籍制度，完善選舉程序。

同票同權；農民；平等選舉權；實現

2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方人民代表大會選舉法〉的決定》，新修改的《選舉法》第十六條規定：“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配”。歷經了五十多年，中國農民選舉權的平等將會成為法定權利，這標志著我國民主法治的進步，極大的促進了我國憲政制度的建設。然而，這種法律上的規定還只是形式上的，如何使這種法定的權利轉化為實然的權利，使這種平等選舉權有效實現卻是現實中亟待解決的問題。

一、“同票同權”背景下的農民平等選舉權

“同票同權”，即根據新修改的選舉法，城市和農村選舉人大代表按相同人口比例分配代表名額，城鄉人大代表所代表的人口數相同，至此取消了城鄉選舉中的區別對待。選舉權是公民參加國家管理的一項重要的政治權利，是實現其他政治權利的基礎。平等觀念體現在選舉權中就是要求一個選民在一次選舉中只能有一個投票權，不能同時參加兩個以上地方的選舉，“每一選民所投的票的價值與效力是一樣的，不允許任何選民享有特權，禁止對選民投票行為進行非法的限制和歧視”。[1]雖然《憲法》第三十三條和第三十四條規定了公民在法律面前一律平等，平等地享有選舉權和被選舉權，但這種平等在農民那里卻從未實現過。我國1953年《選舉法》規定每個城鄉代表所代表的比例數是八比一，1995年修改為四比一，盡管這些規定都是針對當時中國的基本國情而制定的，有其一定的合理性，但這些規定是嚴重不符合憲法的規范與法治原則的，對于農民選舉沒有給予機會上的平等?！皺C會平等”是近代憲法所確立的平等原則，因而實行“同票同權”從法律形式上賦予農民平等的選舉機會，既符合平等的原理，又符合憲法規范”。[2]

新修改的《選舉法》確立了城鄉人大代表選舉的“同票同權”，該原則的確立在法律層面上實現了城鄉居民選舉權的平等，符合平等原則，有利于保障全體公民依法行使政治民主權利，特別是農民選舉權的實現，這“對于我國政治平等的建構和公民基本權利的落實都有重要意義”。[2]但是，選舉名額分配的公平改革只是起點，而遠非終點。法律規定選舉權平等之后，選舉的程序能否產生農民心儀的代表，所產生的代表能否真正代表農民的利益？代表們能否有效履行憲法賦予的代表職責？農民的選舉權是否真正能得到有效實現？這些才是問題的根本。要真正保障農民的選舉權，還要落實許多配套制度；沒有這些制度，人大代表基數實行城鄉平等，也不能解決實質性問題。真正落實農民的平等選舉權還有許多問題需要解決。

二、農民平等選舉權有效實現的制約因素

就現階段我國農民的選舉狀況來看，農民平等選舉權有效實現的制約因素主要表現在以下五個方面：

（一）農村經濟發展不充分

經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反映經濟基礎，并具有相對的獨立性，對經濟基礎有反作用。經濟基礎決定上層建筑主要表在：首先，有什么樣的經濟基礎就有什么樣的上層建筑，經濟基礎決定上層建筑的基本內容和性質。在階級社會里，剝削階級在經濟上占統治地位，在上層建筑領域里也就以剝削階級在政治上和思想上的統治為其主要內容。其次，經濟基礎的變化決定上層建筑的變化和發展方向。舊的經濟基礎破新的經濟基礎代替之后，舊的上層建筑也就或遲或早地必然被新的上層建筑所代替。農村經濟的發展必然會促進上層建筑的建設。在封建社會人們重視禮法，高低貴賤，絕對不會要求選舉權的平等，平等觀念受一定的社會物質生活條件制約，人們有了物質剩余，然后進行交換，慢慢形成商品經濟，平等的觀念逐漸形成，人們也開始重視自己應有的一些基本權利，并努力實現這些權利，因此，“平等選舉權的實現與其它平等權的實現一樣，一定是商品經濟充分發展的產物?！盵4]我國大部分農村地區商品經濟發展還不夠，農民的物質生活水平比較低，沒有一定的經濟基礎，平等選舉權是無法得到有效實現的。

（二）部分農民參與意識和權利意識淡薄

《憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，但由于傳統歷史文化思想的影響，再加上我國民主法治建設的滯后，在經濟文化都相對落后的廣大農村，農民的權利意識比較淡薄，缺乏法律觀念，對選舉權不重視。在農民們的心中，認為選舉之類的政治事務是政府和官員的事，不是他們份內的事，他們認為他們種好田就行了，沒有必要去管那些“多余”的事，因而，缺乏現代公民的權利意識。即便有權利意識，積極參加選舉，農民也根本得不到任何利益，所以選舉只是形式上的。再加上由于權利救濟制度不健全，有的村民選舉權利受到侵犯，也無力獲得法律的保護，從而在一定程度上抹殺了農民的參與積極性。農民對政治的評論傾向于消極，參與意識淡薄。作為行使主體的農民缺乏參與選舉和行使選舉權的意識，那么其平等選舉權就更加不容易實現了。

（三）農民代表比例過少

據資料顯示，十屆全國人大2900多名代表中，官員代表占1200多名，企業代表占600多名，然后是知識分子代表和軍代表，農民代表只有八九十人，僅占3%左右。[5]我國地方人大代表也出現了官代表、軍代表、老板代表多、工人和農民代表少的現象。法律規定城鄉同比例選舉后，農民代表會增多嗎？蔡定劍教授認為“按人口基數，農業大省會產生更多的人大代表，但并不當然產生更多的農民代表，如果同票同權實施后，只有導致人大代表名額在各省之間以及省內各地區之間代表數的重新分配，而不是直接增加農民代表數。[6]真正的農民代表不會增加，那“同票同權”就沒有任何意義。農民的平等選舉權成為虛設的權利，形式上的權利。因而，有效實現農民的平等選舉權，使農民代表來真正代表農民利益才是需要解決的根本問題。

（四）流動人口的選舉權問題

法律上規定了農民平等的選舉權利，但在現實運作中，農民選舉權無法實現的現象總是存在，特別是流動農民選舉權的實現就是一大難題。隨著我國社會經濟的發展，農民大量向城市流動，進城務工的現象很是常見，我國《選舉法》規定了選區劃分和選民登記可以按居住狀況劃分，居住狀況是以戶籍為標準的，而流動農民大多把戶口留在原籍，常年在外地居住和工作，無法在戶籍所在地參加選舉。盡管有新聞媒體報道有農民包車、包機回鄉參加選舉，但現實是由于選舉成本太高，大多數在外務工的農民不愿意回鄉參加選舉，其選舉權處于空白狀態。[7]流動農民的選舉權就目前來說無法方便地實現。

（五）選舉程序的缺失

程序的法定性和規范性不僅可以讓選舉工作有章可循，更重要的是可以充分地保障廣大農民正確地行使選舉權利，選出自己滿意的代表。張千帆認為：“從候選人的產生、候選人和選民的溝通，到選區的劃分和代表名額分配、選民投票、選票的計算以及選舉爭議的處理，哪怕是最草根的選舉也涉及諸多環節，而任何一個環節出錯，都可能使選舉成為擺設。同比例選舉只是解決了代表名額分配的城鄉比重問題，還不足以保證整個選舉的實際質量?！盵8]事實上，選舉程序上確實存在諸多問題：選區劃分上的不平等；在候選人提名和確定正式代表候選人以及候選人的宣傳介紹等方面也存在一些問題；不實行秘密寫票；沒有當眾開啟票箱、驗票、唱票、計票，以事后公開的形式公布選舉結果等等。程序不公正很難讓人相信選舉是公正的，選舉本身并不真實，農民即使參加選舉也沒有任何意義。

三、“同票同權”背景下農民平等選舉權有效實現的途徑

選舉權是一項積極的權利，積極權利不但要求國家以立法的形式對權利加以確認，而且要求國家采取必要的措施保障權利的行使?！巴蓖瑱唷钡囊幎ㄊ欠蓪ζ降冗x舉權的確認，而保障農民平等選舉權有效實現的其他配套措施可以從以下幾個方面努力：

（一）大力發展農村經濟，創造實現農民平等選舉權的物質條件

經濟基礎決定上層建筑，沒有物質基礎條件談平等選舉權就是癡人說夢。只有生活富裕了，農民參與政治生活才有可能，才會有時間和精力去關注民主生活，關注政治權利，關注選舉。相反，如果自身生活都無法保障，每天為溫飽發愁，農民是不會有“閑情”參與選舉活動的。因此要大力發展農村商品經濟，改善農民的生活水平，這樣才為平等選舉權的實現打下物質基礎。

（二）大力培養農民的參與意識和權利意識，保障農民平等選舉權的實現

權利意識淡薄是農民中存在的突出問題。必須在農村發展集體文化教育組織，為農民提供必要的基礎教育產品與服務，提高農民政治參與意識和權利意識，另一方面，法律上的承認并保護平等的選舉權權是對選民權利及權利意識的最好的培養與維護。健全法制，充分肯定農民的平等選舉權，只有從法律制度上承認并接納農民的利益訴求，才能鼓勵平等選舉權的實現。另外，“一個健全而成熟的法治社會中，所有的法律行為均應是可訴行為，選舉活動也不例外。”[9]完善選舉訴訟制度，對選舉權利受到侵犯的農民實施救濟，這樣農民的權利也才能更好地伸張和維護，農民的權利意識也會覺醒。

（三）增加農民代表比例，均衡代表結構

我國新修改的選舉法雖增加農民代表比例數，但通過直接選舉以及間接選舉，人大中真正的農民代表寥寥無幾。中國政法大學教授蔡定劍在接受南方周末記者采訪時表示“城鄉同比例選舉人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意義。城鄉人口按同比例選舉人大代表，只對人大代表名額在不同省份以及省份內不同地區的分配有意義。到誰來代表農民這個問題上，就發揮不了作用”。農民完全可以自己做自己的代言人，國家應明確規定各級代表中農民的代表數，使農民代表占有一定的比例，優化代表結構。農民代表的增多會激發農民的熱情和積極性，有利于農民平等選舉權的實現。

（四）改革戶籍制度，保障流動人口的選舉權

我國的獨特的戶籍登記制度擔負著人口管理、醫療、保險、社會福利等多元社會功能的重擔，如但隨著時代的變遷和社會經濟的發展，“該規范已經嚴重阻礙了我國平等選舉權的有效實現，成為遷徙農民選舉權實現的瓶頸”。[10]戶籍制度的改革，是農民平等選舉權得以有效實現的制度保障。對于流動人口，明確以“實際居住地”來劃分選區，以便他們行使選舉權，這也是解決流動人口實現選舉權很好的措施。

（五）完善選舉程序，保障選舉的公正

1.完善代表候選人制度

為了讓農民了解選舉的意義和流程，選舉工作開展期間可以加大宣傳力度，提高農民的參與熱情。對人大代表的入選條件做一定的限制，人大代表候選人應該具備的一些基本素質，這樣才能更好的代表農民的利益，表達好民意。同時，建立健全代表候選人與選民見面的制度，千萬不要流于形式，代表候選人應當向選民如實說明自己的個人基本情況和當選之后的打算，并回答選民提出的問題，另外，可以引入競選機制，競選就要求選民全面了解候選人的情況，從而在不同的候選人之間作出選擇。[11]在競選機制下，選民可以更加了解候選人，以便選出自己滿意的代表。

2.建立選舉信息公開制度

法定程序對維護選舉的公正起著至關重要的作用。“就選舉本身的實踐后果來說，在選舉不真實的前提下，城鄉同權的確無太大意義，或者說像某些學者所說，只有象征意義，不論它是承認的象征，還是侮辱的象征”，“對世間萬物，最簡單的劃分法是把它分成真假，選舉也不例外。凡所謂的選舉結果實質上與所謂的選舉過程尤其是多數選舉人的意志無關的選舉，是假選舉?！盵12]程序不合法的“假選舉”是需要摒棄的。現代傳媒高度發達，可以在選舉的過程中充分利用網絡、電視、報紙等媒體，對選舉的各種信息向選民發布，讓選民監督選舉程序，保證選舉程序的合法。建立選舉信息公開制度，將選舉的每一步都公開透明無疑及保障了農民的知情權又促使選舉程序合法，進而保障選舉的公正，促使農民積極的行使選舉權。

四、結語

選舉不是民主的全部，但公正的選舉確實是民主的重要一步。應該相信，法律規定城鄉平等選舉權，會對農民參加人大代表選舉，參與國家政治生活起到積極的促進作用。但更應該看到代表名額分配比例的相等只是民主建設的起點，而遠非終點。賦予城鄉人口平等選舉權之后，實現權利才是難點，因此在選舉觀念、制度上還需繼續深化發展。

[1]轉引自張尤佳，王太金.“同票同權”:農民平等選舉權的有效實現[J].社會科學輯刊,2010,(2).

[2]張尤佳，王太金.“同票同權”：農民平等選舉權的有效實現[J].社會科學輯刑，2010，（2）.

[3]韓大元.“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的規范分析及其影響[EB/OL].中國憲政網 http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5485[2011-02-12].

[4]程乃勝.論農民平等選舉權的實現[J].江海學刊,2007,(2).

[5]楊章懷.選舉法修訂或實現城鄉“同票同權”能否增加農民話語權?[N].南方都市報，2009-10-20.

[6]楊明.農民代表不會因選舉法修正案顯著增加[EB/OL].http://www.chinarural.org/newSinfo.asp?newsid=33871[2011-03-11].

[7]熊光清.中國流動人口選舉權保障問題探析[J].江蘇行政學院學報,2008,(4).

[8]張千帆.《選舉法》修改的亮點與難點[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=170091[2011-03-21].

[9]李凡.中國選舉制度的改革[M].上海:上海交通大學出版社,2005.223.

[10]熊光清.中國流動人口選舉權保障問題探析[J].江蘇行政學院學報,2008,(4).

[11]蔡定劍.中國選舉狀況報告[M].北京：法律出版社，2002.98.

[12]翟小波.把平等貫徹到底——寫在紙面上的城鄉同權行將確立之際[J].中國法律,2010,(1).

Key works：equal representation;farmers;equal voting rights;achievements

The Effective Implement of Farmers'Equal Right to Vote in the Context of Equal Representation

Shao Huan
（Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079）

The Electoral Law amendment adds the provision of the same right for urban and rural residents to elect deputies to the NPC.But nowadays there remain many difficulties for farmers to have the equal right to vote because the rural economic development is still lagging behind,because some farmers are lacking of participation consciousness,because the number of farmers representatives is too small,because the floating population can't get the right in either places and also because the voting procedures are not sufficient.To ensure the effective practice of equal rights,some measures can be taken,that is,promoting the rural economy,strengthening the awareness of farmers to participate and use legal rights,increasing their representations,reforming the household registration system and improving the electoral process.

D911.2

A

2095-1140（2011）06-0086-04

2011-10-23

邵 歡（1988- ），女，湖北荊門人，華中師范大學政法學院碩士研究生，主要從事憲法與行政法學研究。

葉劍波）