遷徙自由下戶籍制度改革的構想

陳積敏

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210046）

遷徙自由下戶籍制度改革的構想

陳積敏

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210046）

遷徙自由為公民所享有的基本權利之一，而遷徙自由在我國法律制度中的地位則經歷了一個曲折過程。基于遷徙自由的戶籍制度改革，必須重視對城鄉統籌的指導，必須重視遷徙自由時機成熟的確立，必須強調自由與權利的相對性、身份與權利平等、權利與義務對等、所有權益獲得是漸進分步式的。

遷徙自由；戶籍制度；構想

戶籍制度改革已經進入實質性的攻堅階段，其核心是“憲法和法律保障公民的遷徙自由權”。這里講了三層意思：一是憲法是國家的根本大法，遷徙自由作為公民的一項基本權利，需要國家根本大法的認可和確定；二是我國急需新制定一部《戶籍法》，明確把“遷徙自由”作為基本權利加以嚴格保護，明確戶籍申請人的權利和義務，以及戶籍登記機關的職權和責任。取消二元戶口的分類，取消現行《戶籍管理條例》中的農村戶口和非農村戶口的區別，并且取消與戶籍制度綁定的各項附加權利，從而使公民在租用或者購買住宅、求職、工作、接受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活以及遷徙自由權遭到侵害時公民獲得法律救濟的程序和途徑等方面享有完全的機會平等權利；三是對遷徙自由的保障光靠法律法規也不是完整的，還需要其他一整套社會制度的完善，比如勞動保障制度、農村土地制度以及全國統一的社會保障制度等。

一、對遷徙自由概念的界定

一般說，遷徙自由就是為了更好地滿足每個人不同時期的不同需求，可以在不同地區或者不同國家自由的流動[1]。

《世界人權宣言》對于遷徙權的主導理念是，就一個共同的區域范圍（通常指國度范圍）內每個人都有在區域范圍內或離開區域范圍到另外一個區域范圍的自由遷徙的權利。據此，我國學術界將此界定為，廣義的遷徙自由，即國內外遷徙自由。而狹義遷徙自由則指國內遷徙自由。本文只論及國內遷徙自由。

盡管對國內遷徙自由概念的界定亦有爭議，本文傾向于這樣的概念界定之說：

第一，遷徙自由是公民的一種自愿意志，體現的是公民依法享有的意思自治。就是允許公民在法律規定的范圍內，自主決定其是否離開住所地遷入異地以達到最充分的實現自己利益的目的。公民之所以離開住所是自己對原住所地社會資源、地理環境是否適合自己繼續生存發展、生活學習的綜合判定的結果，而其遷入何地、遷入的地方是否能繼續適合公民以及公民能否充分利用新的社會資源也是自己綜合判定的。

第二，遷徙自由是公民離開原住所地遷入異地的一種行為。顯然，該行為中包含有離開、遷入兩個動作，該動作持續時間達到一定法定時間，則必然產生其住所地變更，從而引起一系列民事權利和民事義務的設立、變更和終止[2]。《民法通則》規定：公民離開住所地最后連續居住1年以上的地方為其經常居住地，而經常居住地與戶籍所在地不一致的，以經常居住地為住所。

第三，遷徙自由實質是一項平等權利。自由遷徙者應享有國民待遇原則，包括政治、經濟、文化和社會等社會多方位的平等權利。在權利取得進程中，不能設置相應的技術門檻，尤其是在同一國度里更不能設置種種障礙。若設置種種障礙則是一種不公正的待遇，不是真正意義上的遷徙自由。

二、對遷徙自由性質的確認

對遷徙自由性質的確認，有四種代表性的觀點，即“人身自由說”、“經濟自由說”、“政治自由說”和“綜合說”。前三種，顧名思義，不用贅述。“綜合說”即認為遷徙自由是基于人身自由權的復合型權利，它以人身自由為基礎并與政治自由有著密不可分的聯系。

筆者認為，遷徙自由應該從多個角度來闡釋其性質。遷徙自由具有人身自由權的屬性是不言而喻的。而遷徙自由的最終目的就是為了滿足人們物質和精神的生活需要，如果一個地方，一種生活被人們認為是能夠讓自己感到幸福的話，那么這些人就要向著自己所想要的一種生活、一個地方發展，也就需要遷徙自由。從另一個角度出發，遷徙自由是人所享有的一種權利，而權利享有往往意味著利益的存在。隨著商品經濟的發展，人身自由權也相應的變化了，隨著經濟的發展，逐步實現了自由雇傭勞動力，允許契約自由、勞動自由等，這些都不斷擴大了公民自由行動的范圍，公民也不僅僅隸屬于企業或者某個集體。在不斷的人口流動過程中實現遷徙自由的目的，其遷徙自由與經濟的發展也具有相關性。同時，遷徙自由權也是一種公民的基本政治權利，與公民參政議政有著重要的關系。遷徙自由下的戶籍制度是否被承認必然會影響公民的參政權利的實施[3]。如果一位具有選舉權和被選舉權的公民遷移到另外一地居住，若遷徙自由不被承認，那么該公民在新的居住地也就不能享有選舉和被選舉權，也就沒有一些基本的政治權利，所以遷徙自由也與政治權利密不可分。對待遷徙自由，我們應該綜合來看，不能僅僅局限于部分。

三、遷徙自由與戶籍的關系

（一）對戶籍制度的認知

戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。戶籍又叫做戶口，它包括兩方面的意義：一是戶，即戶籍的基本單位或載體，常常由一個單元家庭或幾個單元家庭構成，也可以是一個集體組織，如軍隊和農場里的集體戶口；二是口，指戶的成員或人數。由此可見，戶口的立戶原則是以共同生活或共同居住為標準，立戶即確立了戶口管理的基本單位和對象。戶籍制度屬于一種復雜的管理體制和制度，它涉及到國家與社會、國家與個人、城市與鄉村間的權益關系。狹義的戶籍制度是按戶登記人口的一種人口統計和管理制度，其主要目的是掌握人口信息；而廣義的戶籍制度包括與戶籍有關的政治制度、經濟制度以及各項法規政策。戶籍制度在二元戶籍制度下對公民來說是一種資源優勢，而對政府來說則是控制公民實行資源分配的管理工具。戶籍政策經歷了從粗放、限制人口流動到逐步形成二元戶籍制度的過程，遷徙自由也經歷了肯定——否定——默許的歷史時期。

（二）肯定遷徙自由時期

1958年以前，我國居民遷徙是自由的。新中國成立前夕，在起到臨時憲法作用的《共同綱領》中，第五條規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”這是我國第一次明確規定了公民享有遷徙自由權。然而，由于剛剛建立的新中國，經濟相對落后，如果允許農村人口隨意流入城市則會給國家糧食供給，城市治安穩定等造成嚴重的隱患。于是，1951年，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》（該條例于2004年廢止）進一步加強和規范了城市戶籍的登記和管理制度[4]。在人口壓力和資源限制不是特別明顯的時期，相對地居住權和遷徙權在一定程度上能得到保證。

（三）否定遷徙自由時期

1958年—1978年間我國政府對人口遷移實行了嚴格的控制。雖然政府在人口遷徙方面采取了一定措施，我國城市人口的數量不斷的增長，這給政府無論在就業、財政還是糧食供給等方面都造成了巨大的壓力。一方面，過多的農村人口流入城市，使得城市的壓力不斷增大，就業崗位有限，而人口卻過剩。城市的市政設施等各方面都不能滿足，也給城市的安全帶來很多不穩定的因素。另一方面，在我國實行計劃經濟的時期，我國的農業生產水平還比較落后，如果大量的農民不斷的流入城市，那么我國的糧食問題就不能夠得到相應的保障，城市的治安壓力逐漸增大。基于此，1958年，吸收了《城市戶口管理暫行條例》的《中華人民共和國戶口登記條例》發布并實施，該條例嚴格控制流動人口的戶籍管理，設置諸多條件嚴格限制農村戶口轉為城市戶口。而1975年修改憲法時，遷徙自由權則從憲法中消失了，至1978年、1982年憲法修改時都沒有恢復，明確取消遷徙自由制度，實際上造成了城鄉二元結構的形成，二元結構的形成，兩種不同類型戶口公民的權益存在巨大差別，比如：我們很熟悉的在侵權中對于交通事故傷人的賠償中，城市戶口的公民與農村戶口的公民被撞傷后所獲賠償數額不一。

（四）默許遷徙自由時期

1978年，改革開放的號角吹響，各地紛紛進行市場經濟體制改革，大力發展工業經濟和實體經濟，家庭作坊式工廠大量興起，這需要大量的農村勞動力人口，故人口的遷徙也逐步從否定到放開。一方面，城市發展的同時需要大量的勞動力；另一方面，農村改革進程的不斷推進，農村勞動力開始出現剩余。另外，農村青年對幸福生活的追求，不愿繼續束縛在土地上的渴望日趨強烈。1985年《中華人民共和國居民身份證條例》頒布，該條例規定：凡具有中華人民共和國國籍的公民年滿16周歲，即可向居住地的公安部門申請居民身份證，一人一號，終生不變，而在居民身份證上并沒有農村戶籍或城市戶籍的記載，大大方便了處于流動中的人們對自己身份的法律認證。

默然卻難以信然，遷徙自由在得到社會的默認的同時公民卻并沒有享有真正意義上的遷徙自由權，公民雖然可以依自己的意愿選擇住所，但在遷入地并沒有享有與本地居民同樣的待遇，由此表明，更廣范圍的遷徙自由權需要在法律層面上給予認可和保護。

四、基于遷徙自由的戶籍制度改革的幾個要點

遷徙自由的本質是權利，法諺語說“沒有救濟的權利即不是權利”,遷徙自由同樣需要有一個完善的制度，保障其能夠在現實社會生活中得到運用。

（一）基于遷徙自由的戶籍制度對城鄉統籌的指導

推進城鎮化建設，不斷完善城鄉統籌發展，最主要的問題就是要解決好農村人口與勞動力過剩的問題。實現遷徙自由，能夠不斷平衡中國區域經濟發展的不平衡，農村人口流向城市，其實是一種自然的選擇[5]。原制度阻礙城市與農村人口的流動，導致我國城鎮化的發展不均衡，人口中心偏移，而遷徙自由指導下的戶籍制度改革能夠很好的解決城鄉統籌發展的基本問題。

以城帶鄉，以工促農，以特致富。這些都是城鄉統籌和諧發展的基本路子。但在整個發展過程中，離不開戶籍制度的管理，更離不開遷徙自由。以城帶鄉，讓廣大的農民到城市務工，不斷學習新的技能，新的知識，改變自身落后的思想觀念，提高自身的素質、修養，逐步走向城市，以城市的發展帶動農村的發展，在農村形成一種小城鎮的發展。基于遷徙自由的戶籍制度，分散居住的農民能夠建設小城鎮，集約出相對整合的土地，通過對這些土地的合理規劃，可以建設一些工廠、蔬菜基地等，讓城市的工業進駐到農村，帶動農村的發展，提高農民的收入。讓一些特有的農業特產品和當地的特有資源發揮特有效果，建立該地區的特色基地。通過一些特色產品增加農民的收入。這些都依賴與戶籍制度的改革，只有基于遷徙自由的戶籍制度才能夠更好地完成城鄉統籌發展的重任。

（二）遷徙自由時機成熟的確立

1.構建遷徙自由制度是市場經濟發展的必然要求。一是，從勞動力資源角度來分析，遷徙自由是符合市場經濟的并遵循市場經濟價值規律，就應該由市場這只看不見的手對社會資源進行調控。隨著國家經濟的快速平穩發展，國家的建設需要大量的勞動力資源，而遷徙自由權的落實，必將激活農村勞動力的自由流動，激發勞動者的勞動積極性，以實現勞動力資源的合理配置。二是，隨著新農村建設口號的提出，國家將大力發展農業、農民、農村，解決“三農”問題被視為黨和國家的歷史使命，怎樣使農民增收，保障農民的合法權利不受侵害，使農民過上幸福的生活一直是廣泛討論的焦點問題，遷徙自由使農民擺脫農村戶口的束縛自由流動到城市中，進一步加快新農村建設。

2.國家憲法明確規定我國要建立社會主義民主法治國家，關鍵就在于政府在公共管理中所扮演的角色。現代社會公民需要人身、財產等多方面綜合自由，而遷徙自由被視為公民監督和抵制政府利用公權干預私權領域的一種有效途徑。

3.我國憲法明確規定國家保障人權，而作為公民基本權利的遷徙自由權的保障，應當是政府需要履行的承諾。另外，隨著我國加入諸多國際條約，應當主動履行相關條約。如，人權宣言中規定的自由遷徙權。我國是崇尚法律至上的國度，針對各種變革問題曾制定了諸多法律規范，但是對于遷徙自由則沒有涉及，這造成了公民權利的不對等。遷徙自由權利的構建一方面可以促進公民平等權利的進一步實現；另一方面，有助于我國民主法治進程的推進。

（三）基于遷徙自由的戶籍制度改革的重要理念

1.自由與權利是相對的，遷徙自由權也不例外

當以憲法和法律確立和保障公民的遷徙自由權的同時，也必須規定對遷徙自由權限制的例外情況。一是，法律在承認并保障公民的遷徙自由權時，其實現人和公民的權利與自由不得損害他人的權利與自由。同時，公民的遷徙自由權是基于法律的框架下，若對公民的自由權進行限制，需要有一定的前提條件，如為了國家、社會和集體利益而必須犧牲個人權利。二是，必須禁止以遷徙自由來規避公民個人應承擔的法律義務，更不能以此權利來進行犯罪、逃避司法追捕與審判。

2.實現公民身份和權利平等，權利與義務對等

遷徙自由的戶籍制度改革的實質，是基于公平條件下讓戶籍所附屬的權益（各種福利）實現公民間的對等。現行的戶籍制度，曾經確實限制了公民遷徙的權利，但在市場經濟發展的今天，公民在國內的遷徙自由是得到了形式上的保障的，各地地方政府并未限制其居住權和停留權。但是，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍背后是公民的權利集，因此現行的戶籍制度體現的是某些權利義務的不對等[6]。基于遷徙自由的戶籍制度改革，應該是法定權利和法定義務對等。一是基本權益的城鄉一元化，即消除農業和非農業戶口的差別；二是基本權益的屬地化，即常住人口，不論來源地，同等享受基本收益。

目前，與戶籍掛鉤的權利和福利還有多項。涉及政治權利的，比如人大代表選舉與被選舉權、基層組織的選舉與被選舉權；涉及教育權利的義務教育機會、高考資格；涉及就業權利的就業資格、就業扶持；涉及社會保障的各種服務（如公共衛生服務），保險（基本醫療保險、養老保險、失業保險及其他基本保險）、社會保障性住房和最低生活保障；其他還有交通事故人身損害賠償等。城鄉一元化和同等享受基本權益，操作層面尚有許多難點，改革目標不可能一步到位，需要有條件的分布推進。

3.“門檻式”的跨入與“分步式”的推進

隨著城鄉統籌的推進，同一行政區域內城鎮和農村居民的權益差別正在縮小，但仍然是存在著差別，改革不可能一蹴而就。

基于遷徙自由的戶籍制度改革，有許多重點和難點，有些是屬于技術層面的需要突破，有些則是難度較大的復雜性課題。

比如，統一區域內的失業保險。對于城鎮人口失業保險，當地政府會根據實際情況進行具體登記和核實，最終能落實到基本保險制度層面。對于農村人口在城鎮失業，失業保險的適用標準應該一致。但是，由于在戶籍制度方面的限制，使得農村人口在城鎮獲取失業保險的概率較低，而且程序復雜、難度較大。

再比如，中小學教育公平（尤其是農民工子弟教育）是國家人才戰略的重要基石，公共衛生服務是社會和諧有序地重要保障，這些民生問題都應優先予以解決。但事實上對非戶籍人口仍有這樣那樣的限制。誠然，我們不能像戶籍人口那樣達到“就近入學”，但是對非戶籍人口做到提供服務還是必要的。

總之，基于遷徙自由的戶籍制度改革，我們以“管理之道，理念為先”解決問題的思路，應是從原來的“門檻式”一次性獲得所有權益的方式，過渡到“分步式”逐步推進地獲得應有權益。

[1]杜承銘.論遷徙自由權[J].武漢大學學報(社會科學版).2001,(4):406-410

[2]王列軍.戶籍制度改革的經驗教訓和下一步改革的總體思路[J].江蘇社會科學，2010,(2):59-65

[3]楊紅香.我國戶籍制度改革現狀[J]，湖南公安高等學校學報.2009，(2):125-127

[4]王奎平.關于我國公民遷徙自由的研究[C].憲法學年會論文匯編，2002,141

[5]李鐵喜,賀代貴．遷徙自由與其在中國的適用[J]．湖南公安高等學校學報.2001，(3):51-54

[6]陸益龍.戶籍制度:控制與社會差別[M].北京：商務印書館.2003.186-195.

[7]陳娟.論遷徙自由——與戶籍制度相關聯[D].山東：山東大學，2008.

Key works：migration freedom;household registration system;conceive

Conceives of the Household Registration System Reform Based on the Freedom of Migration

CHEN Ji-min
(Nanjing Forest Police College,Nanjing,Jiangsu,210046)

The freedom of migration is an essential and fundamental right for the citizens,which has undergone a complicated experience in our legal system.Based on the household registration system reform,we must pay attention to guide the co-ordination of unban and rural areas,to establish the ripe time of migration freedom,to emphasize the relativity of freedom and rights,the equality of identification and rights,the equivalence of rights and obligations and all rights and benefits are progressive dispersed.

D912.14

A

2095-1140（2011）06-0103-04

2011-07-15

陳積敏（1982－ ），男，浙江瑞安人，南京森林警察學院講師，博士研究生，主要從事公共政策、生態安全、治安管理等方面的研究。

左小絢）