試論警務社會化的路徑選擇

單桔平

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

試論警務社會化的路徑選擇

單桔平

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

警務社會化是新時期有效供給安全社會秩序的科學合理的途徑選擇。當前我國實行警務社會化很有必要。應當采取多種路徑加以推廣。

警務社會化；公共物品；政府職能；社區警務

一、警務社會化的現狀

警務，英文為“Policing”,指一切警察行為之和，譯為警察工作。目前我國法律尚未有對警務的規范定義，山東警院張兆瑞教授從“警政”與“警務”比較的視角，認為警務是“警察履行治安行政管理和刑事司法職能之全部職務活動”[1]。英國著名的犯罪學研究專家羅伯特.雷納認為“警務是指試圖通過監控和對危險的制裁來保證社會安全，警務意味著通過一系列的行動確保特定社會秩序或一般社會秩序的安全”[2]。筆者比較認同后一種觀點，警務的目的就是供給安全的社會秩序，由誰來供給及如何供給應根據社會的發展而變化調整。

世界警察經歷了職業化、專業化、現代化及社區警察四次革命，而隨著席卷全球的新公共管理運動的興起，政府治理理念向“小政府、大社會”發生轉變，警察權力作為公共權力的一部分，也面臨改革的挑戰。近幾年來，中外很多學者提出警務社會化是未來警察第五次改革的方向。警務社會化的英語原義是“private policing”，在英美兩國普遍稱為私人警務或警務私有化，由于國家制度的差別，我國的學者一般譯為警務社會化。警務社會化的定義學術界眾說紛紜，但核心卻非常明顯，即通過動員社會公眾參與警務工作，實現公安機關和社會各種防范資源的良性互動，以實現最大限度供給安全社會秩序的目標。因為相對于人口數量眾多、情況復雜多變的社會而言，警察的數量和監控制裁的作用總是有限的，要提高警務工作的效率必須動員社會力量的參與，而警務社會化打破了傳統上安全的社會秩序由警方單一供給的現狀，通過建立多元化的供給機制以提高安全社會秩序的供給效率。

早在20世紀80年代，警務社會化就在英國提出，英國政府采用私營化的改革戰略將市場機制引入警務工作以提高工作效率和公眾滿意度。在美國，80年代中期，私人警察的數量是公共警察的3倍[3]，在提高安全服務和控制社會犯罪方面起到了越來越重要的作用。我國警務社會化還處于起步摸索階段，主要形式有發展保安服務公司、治安承包、建立社區警務機制等等，但是由于我國國情的特殊性、立法滯后性及社會化管理發展緩慢等多方面的原因，我國警務社會化與西方發達國家警務社會化的差距明顯。

二、實行警務社會化的必要性

警務社會化不僅是世界警務改革的方向，也是我國警務變革的趨勢。根據前文的觀點，警務的目的就是供給安全的社會秩序，筆者從供給的主體、供給的客體及供給的現狀進行分析，以闡述我國警務社會化的必要性。

（一）從供給主體來看。目前普遍認為，安全社會秩序的供給主體是政府，更直接的是公安機關，以至于從警察到民眾都已接受公安機關是安全社會秩序供給的唯一主體。在西方國家成功實踐的新公共管理運動的核心理論之一——公共選擇理論認為，亞當·斯密的經濟人假設不僅在經濟領域適用，在公共領域同樣適用，公共領域中政治家、官僚和選民在公共選擇過程中就像在市場交易過程中一樣，都是追求個人利益的最大化。公共選擇理論以此為出發點重新審視政府與社會的關系，重估政府的價值，認為政府不是萬能的，政府存在自身難以克服的如公共政策失誤、運行效率低下及官員的尋租腐敗等等方面的缺陷。因此公共選擇理論認為克服政府缺陷的有效途徑是，將經濟領域中普遍適用的理論、規則、方法運用于公共領域，在公共物品過程中打破壟斷，除公共組織外，私營企業、第三部門等都可以提供公共物品，由公眾自由選擇供給的主體，通過引入這種競爭機制促進公共物品提供部門改進服務質量，提高公共物品的供給效率。

隨著我國市場經濟的發展，作為市場主體的私營企業無論從數量還是質量都獲得極大的提高，此外我國第三部門也在快速成長，私營企業、第三部門與政府組織構成社會的三大支柱，成為政府組織外公共服務供給主體的最合理選擇，安全的社會秩序供給可以打破主體單一的傳統，建立政府供給、市場供給和社會供給多元化的供給機制，以促進安全社會秩序供給效率的提高。

（二）從供給客體來看。警務工作的客體就是供給安全的社會秩序。安全的社會秩序屬于公共物品范疇，因此用公共物品理論來分析安全的社會秩序的屬性以確定合適的供給方式。公共物品理論的核心就是對公共物品的屬性進行分析從而確定科學合理的公共物品的供給方式。美國經濟學家薩繆爾遜于1954年在《公共支出的純理論》一文中給出：“公共物品是這樣一種物品，個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少”[4]。之后眾多的經濟學家遵循薩繆爾遜的分析思路，認為公共物品的核心屬性特征是消費的非競爭性和消費的非排他性。所謂消費的非競爭性是指新加入的消費者的消費不會減少原有消費者從該物品中所獲得的效用；所謂消費的非排他性是指在技術上無法將那些拒絕為其消費行為付費的人排除在其受益范圍之外，或者技術上可行但成本過高而使這種排他行為不值當。這是公共物品區別于私人物品的兩個本質屬性。根據這兩個屬性，大致可以分為三種物品：第一，純公共物品。指完全符合這兩種屬性的物品，在現實中純公共產品少之又少，通常采用政府供給的方式；第二，準公共產品。指只具有消費的非競爭性和非排他性某一特征或特征不充分的產品。準公共產品大量存在，因其利益外溢性和消費的私人性特征，通常可采用混合提供的方式；第三，私人物品。指同時具有消費的競爭性和排他性的物品。私人物品毋庸置疑采用市場供給的方式。

在我國，傳統上一直把安全的社會秩序作為純粹公共物品來看待，相應的采用政府供給的單一模式,但安全的社會秩序則是一個較為復雜、抽象的概念，它包含為創造安全的社會秩序所具有的決策力和執行力，還包括民眾心理上對社會秩序的安全感等。依據物品特性我們可以把安全的社會秩序具體化為三類產品：1.純公共物品，如治安行政執法活動、刑事偵查活動等；2.準公共物品,如居民社區和單位內部安全服務、大型社會文體活動的安全保衛工作、娛樂行業的安全服務工作等；3.私人物品，如私人保鏢服務等[5]。因此,除純粹公共物品必須直接由公安機關供給外,其他物品都可以采用市場供給和社會供給的方式。公共物品理論為警務社會化多主體的制度安排提供了理論支持。

（三）從供給現狀分析。市場經濟發展的結果之一是多元化社會結構的形成，因為利益、需求的不同，勢必引發更多的社會矛盾和社會沖突，導致犯罪率上升；與此同時，隨著市民社會的成長，民眾自治能力的提高，國家對社會的控制能力也將減弱；此外，根據以往犯罪的實踐表明，犯罪的行為在社會的每一個角落都可能存在，如果為了預防打擊犯罪就把國家權力的觸角伸到社會每一個地方，那樣不但會抑制社會的積極性，而且浪費國家資源，顯然是得不償失的。目前，從我國警察的執行力來看也存在幾個不足：第一，從警察本身來看。我國警力數量，警察與民眾的數量比遠未達到公安部提出的標準；第二，警察巡邏防控能力有限，試圖通過增加警察巡邏人數和巡邏的范圍來減少犯罪率也是收效甚微；第三，警察快速反應能力有限，警察達到案發現場時間的長短直接關系破案率的高低，而從報警到警察到達案發現場具有一定的滯后性；第四，警察打擊犯罪的能力有限，控制犯罪是全社會的責任，而警察只是其中的一支力量而已。因此無論從警察主觀因素的不足還是警察工作的客觀環境的變遷，傳統的單一警務供應模式已經難以應對復雜而多變的社會安全的需要，實行警務社會化是社會發展的必然結果。

三、實現警務社會化的路徑選擇

（一）轉變政府職能，實行社會化管理

轉變政府職能，是指國家行政機關根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。“為什么我們需要政府”這是人來社會一直都關心的問題，政府的角色經歷了從亞當·斯密的“守夜人”到全能政府到現在有限政府的轉變，不論政府職能如何調整都應體現為經濟發展和社會進步服務。在我國，轉變政府職能的核心就是權力下放，重新塑造政府與市場、政府與社會的關系，把政府不該管管不好的事情下放給市場和社會，以服務型政府為理念，實行社會化管理。

公安機關作為行政性質的組織之一，它的觀念轉變無疑受整個行政系統的影響，公安機關實行社會管理是警務社會化的前提。如在治安管理方面,可實施治安社會承包的方式，推動治安服務產業化發展，如將居民小區安全服務需求可由私人如開發商或物業管理公司提供,由這些私人單位組建小區內部保安隊,通過建設硬件環境和加強安全巡邏、24小時值班及為必要的安全教育宣傳等服務工作，創建安全的小區治安環境。在交通管理方面,將車輛安全的檢測工作、駕駛員交通安全宣傳教育工作等工作推向市場，公安交管部門重點交通事故的調查,責任認定、裁決以及事故賠償調解應由人民法院負責等。在消防管理方面,引入市場的主體如保險公司到消防服務的供給機制中來,使投保收益與投保成本緊密聯系起來,以促使投保單位自覺改善消防安全條件，形成相互促進的良性互動機制。[6]

（二）夯實群眾基礎，和諧警民關系

首先密切警民關系是夯實警民關系的基礎。服務社會是人民警察的主要職能之一，人民警察不是居高臨下的管理者而應以平等的姿態與群眾交流溝通，了解民眾的意愿和需求，從而寓管理于服務之中；其次就是要走專門機關與廣大群眾相結合的路線。警力有限,民力無窮,人民群眾是維護治安穩定最直接、最普遍、最廣泛的社會力量,善于運用社會資源以拓展警力，從而形成以民眾的力量為基礎的社會治安供給模式，改善治安環境，提高居民生活質量的目的。

隨著經濟的發展，社區成了社會的基本單元，廣義的社區如村莊、城鎮、城市、郊區等等，社區成為現代警務工作的重要對象，也是警察聯系群眾的最主要最便捷的方式。所謂社區警務是警察立足于群眾之中,扎根于社區，首先開展各項宣傳工作，動員群眾,摸底清查,增強社區民眾、預防違法犯罪的意識；其次放手組織社區群眾，聯防自衛，實行警民合作，參與社區各項治安管理,建立全面、系統、長效的社區公共安全的思想，活動和方式方法體系。其理論出發點認為社會是產生違法犯罪的根源，因而預防和減少乃至根治違法犯罪也必須依靠社會。對此，有研究人員認為社區警務就是警察鼻祖羅伯特·皮爾在19世紀20年代提出的“警察就是公眾，公眾就是警察”的理念。發展社區警務應該加大以下幾個方面的工作力度：警察在社區內依法實施的治安行政管理措施和刑事執法活動；警方與社區組織、駐區各單位、團體及居民等建立打、防、控一體化治安防控網絡；設立社區警務室和社區矛盾糾紛調解中心；在社區內開展法制宣傳教育；依靠社區建立社區治安管理委員會；加強對社區流動人口的管理；加強社區精神文明建設；利用并發展社區志愿組織和志愿者的力量扶助社區弱勢群體。

（三）健全相關法律制度，發展保安服務公司。

目前關于警務社會化的行為在法律規定方面仍存在立法的滯后性，這無疑阻礙了警務社會化發展的廣度和深度。以保安服務公司的發展現狀來看，保安服務公司是我國公安機關維護社會治安，實現警民合作與聯防的重要輔助力量，特別是我國人多地廣，保安從業人員是供給我國社會秩序安全的重要力量。但在僅有的部門法規《公安部關于保安服務公司規范管理的若干規定》中,也未能對保安服務業的性質、業務范圍和管理模式有明確的法律法規規定。據報道，全球私人安保業正迅速發展，全球安保從業人員數量達2，000萬人，保安人員數量是警察的兩倍，意味著在過去20-30年中增加了兩至三倍，英國的警察與保安人員的比例約為1:2.5，美國的警察與保安人員的比例更是高達近1:3。在我國，2007年年底公安部提供給《瞭望》新聞周刊的統計數字顯示，我國保安人員總數已達到230萬人，超過了我國現有公安警力的總人數，最近幾年來這個數據還在不斷攀升，保安從業隊伍不斷壯大。由于我國保安業起步晚，發展時間短，加之國情和地域的差異性，我國對保安服務業的法制建設顯得滯后,在保安數量最多,制度比較健全的廣東省,其制訂的《廣東省保安服務管理條例》[7]，也不盡人意,說明我國的保安業目前還處在探索、討論、實驗的過程中。雖有專家認為目前制定一部全國性的保安法時機還未成熟，但是隨著我國保安業的發展，醞釀全國性的有關保安服務業的法律勢在必行。在今后與社會警務化相關的立法中，筆者認為需要重視的問題有：首先需在法律上明確警務社會化中的各種社會輔助警察力量的地位；其次需通過專門法律規定各類輔助警察力量的成立條件；最后需在法律上明確警務社會化中的各種社會輔助警察力量的工作職責及服務范圍。

[1]張兆瑞.警察哲學——哲學視閾中的警察學原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008.540.

[2]羅伯特·雷納.警察與政治[M].益繼蒼，朱俊瑞譯.北京：知識產權出版社，2008.4.

[3]曾忠恕.美國警務熱點研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2005.445-457.

[4]趙成根.新公共管理改革——不斷塑造新的平衡[M].北京：北京大學出版社，2007.57.

[5]方圓.我國警務社會化的制度分析[J].福建警察學院學報,2010，(4).

[6]薛典武.警務社會化探析[J].公安研究,2010，(1).

[7]張成.警務社會化的模式分析及法律制度構建[J].廣西社會科學，2010，(1).

Key works：policing socialization;public goods;government functions;community police.

A Tentative Discussion on the Way of Policing Socialization

SHAN Ju-ping
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Policing socialization is a scientific and reasonable way to offer secure social order in the new era.In this paper,based on the premise that the target of police work is to supply secure social order,the author tends to analyse from the insufficiency of supply subject,the property of supplying objects,and the current situation of supply to come to the conclusion that policing socialization is a trend of policy reform in the future in our country.In addition,some measure are to be taken from the aspects of transformating government functions,consolidating mass base and improving the legal system.

D631.12

A

2095-1140（2011）06-0136-04

2011-10-21

單桔平（1980- ），女，湖南衡陽人，湖南警察學院講師，管理學碩士，主要從事公安管理學研究。

王道春）