論準公益產品供給之市場維度

陽 斌，何 理

（1．西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637009；2.川北醫學院 學生處，重慶 北碚 400700）

論準公益產品供給之市場維度

陽 斌1，何 理2

（1．西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637009；2.川北醫學院 學生處，重慶 北碚 400700）

準公益產品是指那些處于私益產品與純公益產品之間的產品，它既具有私益產品的性質，又具有公益產品的性質，其生產經營過程具有明顯的自然壟斷的特征，這就決定了受利潤驅動的市場組織作用于此的空間就只能是那些能進行技術排他的領域，在這些領域中讓公共投資與私人投資找到契合的交叉點,從而促進公益產品供給的整體優化。

準公共產品；市場組織；SWOT

一、領域與空間：準公益產品之延伸分析

總體上講，準公益產品是指那些處于私益產品與純公益產品之間的產品，它既具有私益產品的性質，又具有公益產品的性質，其生產經營過程具有明顯的自然壟斷的特征。在日常生活中，它通過大家耳熟能詳的“公用事業”、“公共工程”、“公共設施”等來表述。其中，“公用事業”是指通過基礎設施向公眾和組織提供普遍必需品和服務的活動和行業。從廣義來講,包括電力、電信、郵政、有線電視、燃氣、供熱、供排水和污水處理、公共交通、垃圾回收及處理、環境衛生、綠化等,大多與居民生活休戚相關，因而，社會大眾很多時候直接將其與準公益產品等同理解。而“公共工程”又稱公共項目,是為公眾提供有形公共產品的建設行為。公共工程以政府公共財政投資為主導,既包括基礎設施項目、公益性項目,也包括一些競爭性項目,主要有交通運輸工程、水利水電工程、生態環保工程、科教文衛工程、國防工程、公用事業工程等，它具有強烈的經濟外部性特征,不但能推動經濟增長,而且具有扶貧、促進就業的公益性質。與老百姓聯系最為緊密的“公共設施”則是指公共組織為公益目的而專門設置并管理的人工營造物,包括道路交通設施、公共停車場、消防設施、供排水設施、水利設施、公共文化設施（圖書館、博物館等）、廣場集市、公共健身休憩游樂設施、公園和園林綠化設施、電力設施、電信設施、環保設施、郵政設施、供熱供氣設施、教育衛生設施、防災救災設施、福利設施等。公共設施由政府管理或監督,但所有者和投資者包括政府部門、非政府組織、私人企業等。

二、困境與現實：準公益產品缺失之原因分析

當代中國公共服務的現實是履行公共管理與公共服務的公共部門在實踐與理論等方面與社會大眾的期望值存在巨大的差距，公益產品供給極為滯后。即“社會公眾對公共部門給予了很高的期望，特別是在公益產品的供給方面希望能得到更多的實惠與好處，然而在實踐中，公共部門的表現往往不盡人意：他們自我服務、漠視公共需求、工作效率低下、缺乏創新、服務意識淡薄、態度傲慢……，這種理論與現實之間的巨大反差和鴻溝，籠統地稱之為公共悖論。作為政府部門，其主要是履行公共管理職能和提供公共服務的部門，公共部門的公共性主要體現在以下各個方面：公眾設立、公共擁有、從公共財政中獲取資源、以提供公共產品為職責、以公共服務而非營利為目標……不論從設立的初衷還是從理論上看，公共部門的公共性質決定了它應該具有最大的公眾親和性”。①所以，處于公共悖論中的政府必定是被社會大眾所唾棄的政府，在許多領域并不是像應然的那樣有效，究其原因，公共選擇學派看來“政治家和官僚的個人利益是理解非市場過程的一個重要因素”。②“作為理性經濟人的官僚追求預算的最大化、預算節余的最大化、個人效用最大化的動機就成了理解公共悖論的鑰匙。”③

因此，政府就應該打破公益產品的壟斷供給，將市場經濟中的競爭機制引入到政府部門中來，在一些可以市場化的領域進行制度創新，政府作為一個安排者，而非具體的生產者，這樣才能有效地縮小公眾期望與現實之間的鴻溝，克服公共悖論，正如公共選擇學派所言，“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”，④擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。其實，以公共權力為依托的政府部門并非處于社會之上，在現實社會中政府也不再是執行政治權力決定其政策的簡單、直接的工具，而是一個作用巨大的社會角色，有其自己運轉和發展規則、自己的價值體系與制度邏輯。政府與社會、政府與市場之間的關系，構成了公共管理的基本方面，我們發現人們在分析這些關系時有一個很好的稱謂——伙伴關系。所以，我國政府在尋求準公益產品的最優供給過程中，完全可以將市場組織納入到供給體系中去，形成政府與市場的良性互動。

三、排他與競爭：準公益產品市場化之技術分析

按道理講，只要具有公共性質的產品就應該有政府的身影出現，但是政府公共支出資金有限，不可能對所有公共需求都回應，特別是那些可以通過技術排他的公共產品，則可以通過“誰消費誰付費”原則交給市場組織，讓它們在對正常利潤的追逐中，實現這部分準公益產品的優化供給。查爾斯·沃爾夫早就指出，“其實市場與政府間的選擇并非是一個完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度與類型間、在缺陷的程度和類型之間的選擇”，“對于市場與政府，我們并不是要在完善的市場與不完善的政府或者不完善的市場與完善的政府間進行選擇，我們實際的選擇是在不完善的市場和不完善的政府間的某種妥協”。⑤市場組織作為資源配置的主體，其基本特征就在于實現私人利益，是追逐市場利潤的，那么在利用市場組織供給準公益產品的過程中，是否有利可圖則是市場組織是否愿意供給準公益產品的關鍵，而要有利可圖，則必須對準公益產品的使用者收費，通過“誰享用誰付費”來彌補生產成本進而獲得利潤，所以，能否排他是決定市場組織能否提供公益產品的關鍵。如果準公益產品暫時不能由市場充分的生產，那只是因為當前的技術狀況難以排除未付費者。排他性技術在決定一種物品或服務的公共性或私有性方面起著重大作用，技術水平往往決定物品消費的公共性程度，也影響著公共益品是由市場機制解決還是由政府機制解決。

綜上所述，受利潤驅動的市場組織作用于公益產品供給的空間就只能是那些具有排他性特征或競爭性特征的準公益產品領域。具體在我國來說就涉及到那些關系國計民生的每個人都需要消費的但又要付費才能享用的公共事業領域，“這類設施既服務于社會公眾的共同消費,也服務于直接的個人消費,是共同消費和個人消費的有機結合體。這種鮮明的兩重性,直接決定了公共基礎設施具有公益性、壟斷性、收費性和競爭性的特點,從而決定了其投資應是公共投資與私人投資的交叉點和接合部,是雙方都必須參與的。”⑥因此，這類準公益產品可以由私人部門進行經營性投資。

四、戰略與思維：市場力量供給準公益產品之框架分析

首先是政府利用市場力量供給準公益產品之優勢分析。由于隨著社會的發展，相應地對公共服務的需求也不斷增長，這就迫使政府部門必須加大公共支出的力度，但公共產品的供給增長速度始終趕不上社會對公共產品需求的增長速度，也就是說公益產品供給始終處于滯后狀態，造成此種狀況一方面是由于公共支出的資金限制，另外就是政府部門把所有的事務都統攬起來，導致其在許多公共領域力不從心。而現在將市場力量納入到公益產品的供給體系中去，一方面可以利用市場組織的力量緩解公益產品建設所需資金的不足，可以更多地利用民間資金用于公共事務的建設。另一方面對政府自身來講，將一部分公共事務交由市場力量去解決，有利于政府部門從紛繁雜亂的工作事務中解脫出來，從而將更多的人力、精力、財力用于一些更宏觀的事務上來，這對于政府部門——裁判者非運動員來說，無疑更有利于各項規則的制定、也更有利于公平環境的締造。同時，將私人部門之間的競爭引入到政府部門中來，也有利于政府部門工作效率的提高。所以，政府部門利用市場力量充當準公益產品的供給主體是有許多優勢的。

其次是政府利用市場力量供給準公益產品之劣勢分析。眾所周知，市場經濟是平等主體之間所進行的等價交換，交易商品的價格與價值在總體上是趨于一致的，這對于商品生產者和購買者來說，容易掌握商品的基本信息，容易做出買與不買或賣與不賣的選擇，但是對于公益產品來說，就遠沒有這么簡單了，因為絕大部分公益產品在多大程度上滿足了社會大眾的公共需求，很難估算，而且公益產品也很難準確地推測預算出成本與收益來，它受到很多不確定因素的制約，由于收益的難以估算，導致將某項準公共產品交由市場力量供給時，在政府部門與私人部門之間談判就具有很大的隱蔽性，容易導致一些深層次的更隱蔽性的腐敗問題。同時由于政府部門不是一個生產實體，在市場經濟中只是裁判員，并不是與其他主體真正的處于平等地位，導致政府部門與私人部門在就某項準公益產品供給合同中所出現的問題的解決方式頗具爭議。所以，在利用市場力量生產準公益產品時，政府部門又有一定的劣勢，關鍵是要認清這些劣勢，并在實際中加以克服。

再次是政府利用市場力量生產準公益產品的機會分析。政府部門利用市場力量承擔公共角色，本來是在20世紀70、80年代的嘗試，到現在經歷了20余年的發展，其重要角色越來越突出，它不斷豐富了政府理論，把政府與市場的關系看得更加清晰。特別是將私人部門的一些方法運用于公益產品的市場中，對政府部門來說，這本身就是一次學習的機會、創新的機會，如果私人部門的理論能夠成功的移植到政府部門的話，這對于政府執政理念的更新大有裨益，進而會更進一步影響到政府部門機構的設置、人員的配備等重大問題，這些對于一個政府的存在和發展來說，都將是新的一頁。現在最為關鍵的是要看到，利用私人部門力量生產準公益產品，對政府部門職能的調整和自身的發展來講，都是一次絕佳的機會，如果將私人部門的理念成功地嫁接至公共部門的話，將會為政府改革注入新的理論血液，將會為改革指明新的方向，反之則可以不斷地總結經驗，尋找其他的道路。所以，利用市場力量供給準公益產品對于政府部門的發展來說是一次機會，關鍵是看政府部門如何把握這個機會。

最后，需要對政府部門利用市場力量生產準公益產品過程進行威脅規避分析。由于市場組織的天生逐利性，在進行準公益產品生產時也不例外，將會嚴格的按照“誰消費，誰付費”原則，這樣就有可能將一部分既需公益產品但又無力付費的人排除在外，可能出現顯失公正的情形，特別是在教育產業化的呼聲中，允許教育自主收費，無論是公辦的還是私立學校，高昂的學費導致一些貧苦的學生上不了大學，允許教育自主收費好像成了地方政府教育主管部門開拓財源、放棄責任的游戲，公眾普遍平等的受教育權丟失了。同時，政府部門為了減輕包袱，還直接將一些國有企業無償贈與給私人部門，這雖然可以使政府獲得財政危機的暫時解脫，但它可能直接導致國有資產的流失，這實際也是公共利益的變相損失。這些決策的做出，可能與某些領導的過于簡單的行政思維有關，他們可能考慮得更多的是，如何將部分準公益產品的生產拋向市場，從而減少政府機構的編制、便于完成上級政府下達的精簡指標，卻很少考慮作為公共部門的公共責任問題。如果責任機制含混不清，或者很容易受回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰。也就是說，政府部門在利用市場力量供給準公益產品時，如將公共責任也出讓了的話，那就有可能面臨政府合法性的危機，從而使政府管理面臨一系列的挑戰。所以，政府部門在利用市場組織的力量供給準公益產品時，不能丟失其公共責任。

（注：本文系四川省高等學校思想政治教育研究會2009~2010年度研究課題項 “馬克思主義大眾化語言藝術研究”的階段性成果，課題編號：SCSZ2009145；以及西華師范大學科研項目“當代中國政府治理與公共服務研究”的階段性成果）

注 釋：

① 周志忍：《公共悖論及其理論闡釋》，《政治學研究》1999年第2期，第9頁。

② 查爾斯·沃爾夫：《市場或政府》，中國發展出版社，1994年，第4頁。

③ 華民：《公共經濟學》，復旦大學出版社，1996年，第4頁。

④ 周志忍：《國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年，第78頁。

⑤ [美]查爾斯·沃爾夫：《市場與政府》，中國發展出版社，1994年，第26、10頁。

⑥陳志楣，陳拓：《公共需求的傳遞和滿足機制研究》，北京工商大學學報（社會科學版）,2007年第1期。